完善内外监督机制的实践与思考

#检察机关完善内外监督机制的实践与思考温朝晖江西省财经大学在职法律硕士江西省财经大学在职法律硕士现代检察官制度是基于对法官和警察行为的监督制约要求而产生的，承担着防范司法滥权的功能，但同时存在着自身如何应对不被信任的问题。我国的检察权是法律监督权，这种权力本身也面临着如何被监督的疑问：一方面，因监督制约而不同程度地影响了检察权独立的保障，另一方面，检察权又因监督制约的不足导致权力容易异化。在行使检察权的过程中，如何解决干扰、妨碍检察权独立行使的不利因素，又要在容易产生检察权滥用的环节设置合理的制约机制，是保障检察权合法有效运行的前提。一、检察权监督制约机制的基本模式从监督的方式来看，监督有来自外部的监督，也有来自内部的制约。从监督的属性来看，监督可区分为权力监督（以权力制约权力）和权利监督（以权利约束权力）。分析研究我国政治构造和现实状况，目前对检察权的监督主要有下述三种：（一）外部权力约束的监督机制通过权力的分立和制约，避免权力过分集中导致权力滥用的权力运行规则，同样适用于检察权。在目前的宪政构架下，我国对检察权的外部权力监督和制约机制主要是通过人大、政府、法院和检察院之间的权力划分以及最高权力、行政权力和审判权力对检察权的监督制约来实现的。其一，人大作为国家最高权力机关，有权对检察工作依法实行监督。其二，在我国宪政体制下，检察权与审判权虽然是彼此相互独立的两种权力，但是在职能分立上还体现为一种制约关系。基于检察权的请求性、诉讼性及审判权的终局性、中立性等特点，行使检察权的诸多行为最终要受到审判权的裁决，从而防止检察权的滥用。其三，行政权对检察权进行制约的一个重要机制，是在刑事诉讼中基于诉讼职能与职权的分工而产生的公安机关的侦查权与检察权的相互制约。如对人民检察院不批准逮捕或不起诉的决定认为有错误，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。（二）以权利约束权力的机制根据国家权力来源于公民权利的现代国家观念,权利和权力存在着相互依存、相互制约的关系，人民权利成为制约和平衡国家权力的一种社会力量。检察权作为一种国家权力，也同样要受到人民权利的制约。这种制约形式，一是通过宪法和法律分配给公民的广泛性实体权利，建立与健全同权力结构相平衡的权利体系，以抗衡权力并为权力限定边界；二是通过赋予当事人以广泛的诉讼权利、救济权利，以抵抗、制止检察权的滥用和对权利的侵犯；三是通过社会权利的行使，如社会舆论，对检察权的行使进行监督。从权利监督、制约的视角来看，我国对检察权的监督制约中，受“权力本位”的观念影响，诉讼中公民权利对检察权的监督制约功能并未充分彰显，甚至有时出现偏差，但是通过完善程序性的权利保障，可以强化对检察权的监督制约。（三）内部监督的制约机制检察权统一行使是检察活动的一个基本原则。但是，这一原则并不排斥对检察权的具体权能实行职权分离。通过内部的职权分工，建立避免检察权滥用的制约机制，这是检察机关内部工作原则。检察职权内部的分工和制约机制包括上下级检察机关和检察官之间，以及同一检察机关内部不同职能部门之间和不同检察官之间的分工和制约。在检察机关内部，一直都非常重视内部的监督制约机制，最高人民检察院出台的《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》，就是检察机关为强化内部制约而制定的指导性文件施行于检察系统内部。二、监督制约检察权的现行体制社会上，有人对检察权的运作情况缺乏了解，误以为检察机关只监督别人而自身不受监督，因而存在“谁来监督检察院”的顾虑。事实上，检察机关和检察权自始至终都有来自有关国家机关和社会媒介等各方面的监督，检察系统内部也一直强调自觉接受监督，并探索建立和完善人民监督员制定、全程同步录音录像制度等监督制约制度。就目前而言，检察权的监督制约上主要有以下机制：（一）在外部监督方面，设立可操作性强的外部约束机制1、坚持党领导检察工作的机制。领导必然包含监督的内容，监督是行使领导权的一个方面，党的组织领导、思想领导和政治领导，是对检察工作的最强有力的监督。在重大决策、重大部署、重大问题上，必须执行党内请示报告制度；检察机关的重要人事安排，先由党内提名，再按法律程序任免；有关重大事项处理，要服从党委政法委或者纪律检查委员会的协调；检察机关的党组织和党员，要服从上级党组织和党的纪律检查委员会的监督。2、各级人大及其常委会的监督制约机制。人民代表大会制度是我们的根本政治制度，检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。检察机关要向人大及其常委会报告工作，接受人大及其常委会的执法检查、工作评议；主动向人大代表通报检察工作情况，接受人大代表的询问、质询；主动向人大代表通报检察工作情况，接受人大代表的询问、质询；认真办理人大交办的案件和人大代表的议案、建议，使检察机关与人大代表的联系经常化、制度化和规范化。3、各级政协的民主监督体制。政治协商制度是我国的一项基本政治制度，“一府两院”的工作要接受政协的民主监督。因而，在每年召开的各级政协会议上，检察机关的工作报告要接受政协委员的评议；对于政协委员关于检察工作的提案和建议，检察机关都要认真对待和回复。4、人民群众和新闻媒体的社会舆论监督体制。人民群众和新闻媒体对国家权力的监督，是民主政治的必然要求。检察机关接受社会监督主要体现在：建立举报制度和“检察长接待日制度”，热情接待人民群众的来信来访，认真处理对检察干警的投诉；建立刑事申诉案件、不起诉案件等公开审查制度，保障人民群众的知情权，增大办案透明度，接受人民群众监督，听取发案单位、案件当事人、律师及其他群众对检察干警执法情况的意见；明确规定对新闻媒体反映的检察机关及检察人员在执法活动中存在的违法违纪问题，必须认真核实，及时处理等。5、诉讼程序上的监督约束机制。在民事诉讼、行政诉讼中与法院相互监督；在刑事诉讼中接受公安机关、人民法院在诉讼程序上的制约和律师的监督，而刑事诉讼中人民法院依法所作的判决、裁定，是代表国家所作的具有法律效的司法判断，是对检察机关办理案件的最为有效的刚性监督。（二）在内部约束方面，建立有效的内部制约机制1、上级检察机关对下级检察机关的领导和监督。最高检察院领导各级检察院，上级检察院下级人民检察院，上级检察院对下级检察院开展业务工作的指挥、指导和监督制约，上级检察院做出的决议和决定，下级检察院必须遵守和执行等。近些年来，检察机关不断强化上下级之间的这种领导关系，如强化上级院对下级院办案工作的管理控制机制，地方各级人民检察院对办理的案件要报上级院备案审查，省级院以下办理的案件作撤案、不起诉处理要报上级院审批，上级院有权直接或指令下级检察院的错误决定等。2、检察机关内部各业务部门的职能分工和互相制约。将法律赋予的职务犯罪侦查权、侦查监督权、公诉权、控告申诉检察权、民事行政检察权等具体检察权能，配置给不同的内设机构行使，各个内设机构依照各自的工作流程分工负责、不受干涉，使各个部门在不同的诉讼环节上严格把关，形成了有效的内部制约。3、检察长、副检察长业务主管的分离制度。主管业务的检察长或副检察长不能同时分管举报、侦查、侦查监督、公诉、监所检察、申诉等具有互相制约功能的检察业务，以保证内部制约的有效性。这样，就使得检察机关内部在办理案件中，能够从不同角度提出对案件事实认定和法律条文适用的意见，有利于检察长和检察委员会兼听则明，依法作出正确的决定。（三）在具体工作层面，注重加强对自身执法活动的监督制约历年来，检察系统以抓好党风廉政建设和反腐败工作为出发点，从加强整顿和规范检察执法活动、统一检察执法思想、加强基层检察建议、狠抓对检察人员违法违纪案件的查处以及建立防范检察人员违法违纪等腐败现象的长效机制入手，加大源头上防范检察权的滥用和检察人员违法违纪活动的力度，把工作着力点放在纪律约束、事前预防、事后惩处和社会监督等方面，制定了多项工作制度、纪律要求或监督性规定。做到无论是在外部还是在内部，对检察权的运行都能监督制约到位、体制机制衔接，确保了现实可操作性。三、当前检察执法办案活动中不严格文明公正问题分析检察机关作为法律监督机关，人们认为检察权无人监督，主要是集中在行使职务犯罪侦查权方面。从现实状况分析，检察机关办理的职务犯罪案件，凡是起诉到法院的案件，最终都会受到法院裁判的有力制约。而在检察环节作撤案处理、不起诉处理的，由于是检察机关一家作出的终局性决定，尚缺乏法律程序上的外部监督机制。在侦查过程中，拘留、逮捕等强制措施是限制人身自由的最严厉的强制措施，也是司法实践中容易出问题的环节。分析认为，检察机关执法办案中容易出问题的环节主要有：“一是在立案环节把关不严，轻率立案；二是在审查逮捕环节把关不严，造成错捕；三是在侦查终结环节，以撤案方式了结质量不高的案件；四是审查起诉环节对质量不高的案件作不起诉处理，或者应当起诉而不起诉”《最高人民检察院检察长贾春旺在人民监督员制度试点工作会议上的讲话》，人民监督员制度资料汇编第5《最高人民检察院检察长贾春旺在人民监督员制度试点工作会议上的讲话》，人民监督员制度资料汇编第5页。从被曝光的一些案件中分析，检察机关不规范、不文明或违法违纪行为也主要集中在上述四个环节。如表现为：受经费紧张的影响，或者出于检察院的生存与发展的考量，在办案过程中存在超越权限追收小金库的现象，有受利益驱动办案的倾向。在办案过程中，对一些收集成本太高的证据存在无法收集或放弃收集的现象。对某些扣押的款物，存在超期扣押或处理不及时的现象。12小时内，为突破案件的需要，存在不让讯问对象休息的现象，对12小时的限制有时执行不规范，偶尔存在变相延期的现象。对犯罪嫌疑人的无罪辩解，有时收集固定不及时，或者忽视了无罪证据的收集工作；为了侦查工作的需要，有时存在不及时安排律师会见的问题。为了案件的突破和深挖，有时存在勉强立案的问题，或者受执法环境的影响，存在应当立案侦查的案件不立案侦查的问题，或者为了办案工作的需要，对一些案件存在应当移送审查起诉而不及时移送审查起诉的问题。对地方、部门保护和违法干预办案的现象不敢抵制或不坚决抵制，依法独立行使检察权的能力不强，等等。四、检察机关完善内外监督机制的实践和探索权力内在扩张的天然属性决定，不受监督的权力必然导致滥用，检察权的监督失控同样会被滥用，进而给国家利益和法治秩序带来极大的危害。近几年来的司法体制改革中，检察机关立足于规范执法行为，在完善内外监督机制进行了大量的实践和探索。（一）赋予民众对检察裁量权的刚性监督。随着检察改革的深入推进，检察机关的内外部监督制约机制不断完善，尤其是最高人民检察院在全国检察机关推行的人民监督员制度，规定了人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的“三种情形”实行监督，对在职务犯罪案件查办工作中具有“五种情形”之一的，可以提出意见。实行人民监督员的根本目的，是要通过建立有效的外部监督机制，切实解决检察机关办理直接侦查案件工作中的突出问题，体现了诉讼民主的要求。最高人民检察院以规则的形式确立了人民监督员的组织机构、人员选任、监督职责、监督对象、监督权力、监督程序、监督效力等方面的内容，赋予了这一制度较强的可操作性和刚性，对于赢得社会公众的信任和支持，规范和促进检察机关依法正确行使检察权以及提高检察人员的法律监督水平具有重要意义。（二）强化内部执法办案监督提升工作实效。执法办案是检察机关履行法律监督的重要手段和主要职能，检察队伍出现的违纪违法和腐败问题绝大多数也出现在办案环节。因此，加强对检察机关内部执法办案的监督就显得尤为重要。一是突出业务部门为监督的重点对象，对控告、申诉、侦查、批捕、起诉等环节列为监督的重点环节；二是全面推行“一案三卡”制度，把办案人员的行为、办案的流程始终置于案件当事人、发案单位及检察机关的纪检检查部门之下，确保执法责任明晰化、执法行为规范化、执法监督经常化；三是运用现代化科技实施监督，通过对案件实行同步监督，对内部执法办案中容易发生问题的搜查、传唤、讯问、拘捕等重点环节全程同步录音录像，实现了“办案场景再现”的直观画面，加强了对内部执法办案活动全程的监督，提高了办案的质量，促使办案人员公正执法和依法、文明办案。（三）拓宽外部监督渠道保障权力正确运用。一是要深化检务形式，运用多种形式和载体，把检察机关的职权、受案范围、办案程序、办案纪律等内容，向党委、人大、当事人和社会各界公布，建立定期与不定期相结合的通报制度，增加检察工作的透明度，保障人大、政协的知情权，增强人大监督的有效性。二是聘请执法督员、检风检纪监督员，从人大、政协、纪委等部门聘请兼职监督员，采取发放问卷调查表等方法，定期召开民主评议会或主动纳谏等，自觉接受广大人民群众和社会各界的监督。三是充分发挥人民监督员的作用，畅通监督渠道，创造监督条件，加强与人民监督员的联系和沟通，充分发挥其对执法办案的监督作用。四是确实保障诉讼参与人的合法权益，加强和新闻媒体的联系，对媒体关注和曝光的案件，由相关部门和领导新自挂帅，严肃查办，自觉接受新闻舆论的监督。（四）通过完备的监督制度规范检察执法活动。监督靠制度保证，制度靠监督去落实。制定符合检察工