年轻农民新农保参保意愿及供需差异分析新农保年青农民参保意愿偏低原因探析宝鸡模式调查

年轻农民新农保参保意愿及供需差异分析新农保年青农民参保意愿偏低原因探析宝鸡模式调查

一、鸡市新农保发展历程2009年9月1日，国务院发布了《关于实施农村社会救助保险试点的指导意见》，明确了农村社会救助保险制度（以下简称“新型农村保险”）在中国广泛实施。截至2012年底,新农保参保人数从2010年初的3326万人增加到2012年底的4.6亿人,2011年底1.03亿人领取养老金。宝鸡市新农保起步较早。宝鸡新农保制度在采取“个人缴费、集体补助、财政补贴相结合”筹资方式的基础上,实行进口补与出口补相结合的财政补贴的创新办法。被誉为新农保“宝鸡模式”。2009年起,宝鸡市各县(区)全面推行新农保制度,成为全国唯一全面推行新农保的地级城市。到2011年,参保人数为141万人,综合参保率达到94%(1)。2010年,新农保“宝鸡模式”在全国推广。随着试点不断扩大,新农保覆盖面逐年攀升,新农保政策在养老待遇水平、与其他养老保险制度衔接、经办服务利用、制度的可持续性等方面存在一些问题。年轻农民参保意愿不强烈,新农保政策并没有很好地调动起广大年轻农民的积极性,吸引年轻人主动参保。本文针对年轻农民参保意愿低的问题,以年轻农民的个体需求与主观期待为出发点,从新农保养老待遇水平、与其他养老保险制度衔接、参保经办服务三个方面来研究年轻人参保意愿低的原因,为进一步完善新农保制度,实现新型农村社会养老保险制度的可持续发展提供思路。二、岁以下是青年,60岁是年龄根据联合国教科文组织的划分,45岁以下是青年,45至59岁为中年,60岁为退休年龄。故本文所研究的年轻农民即指45岁以下的青年农民。(一)分析了年轻农民对“新型农村保险”保险的需求1.新农保参保率变化的趋势从宝鸡市总体数据得出,新农保年轻农民参保率2008至2011年分别为52%、44%、86%、90%,中年农民参保率2008至2011年分别为89%、87%、95%、95%,老年农民参保率2008至2011年分别为90%、84%、92%、97%。通过对不同年龄段农民参保率比较得出:新农保年轻农民的参保率总体低于中老年农民。尤其是2008年至2009年,新农保年轻农民参保率较大幅度低于中老年农民,中老年农民参保率高出年轻农民参保率近一倍。2010年至2011年,由于政府大力宣传新农保政策并积极动员年轻农民参保,年轻农民参保率虽整体上升,但同时由于各种原因,地区差异逐渐突出。通过MicrosoftOfficeExcel2007对2008年———2011年各县区年轻农民参保率进行集中、离中及分布趋势进行分析,可反映出近几年来,新农保参保率各地区相对于均值的变化趋势。由表2可看出,虽然年轻农民参保率总体标准差有所减小,但也反映出各县区参保率存在一定的不平衡,尤其是2009年最为显著,总体标准差达到24.33%,2011年总体标准差最小达到了近8个百分点。进而通过偏度系数,我们看出偏度系数逐渐减小并变为负值,总体分布由正偏态变为负偏态,反映出大部分县区参保率低于或接近平均值,个别县区则较大幅度高于平均值,这些县区的主要特点是经济发展较为落后,因而新农保政策有来自中央及地方政府财政、政策上的大力支持,加之经济较为落后,大多年轻农民以务农为主,新农保的养老待遇对这些地区的年轻农民有一定的吸引力。对于经济状况较好的地区,年轻农民参保率仍处于较低的水平,说明年轻农民参保率地区差异严重,参保率分布极为不均衡。2.参保率比较分析通过对近几年宝鸡市各县区参保率排序,发现其大体与各县区GDP排序成相反状态,即经济越发达的地区,年轻农民参保率越低,且参保率增长率越低。以下选取宝鸡市经济较发达、中等、较差的三个县区(按GDP排序)为代表进行比较分析。从图1、图2看出,GDP越高的地区———渭滨区年轻农民参保率越低,且参保率曲线较为平缓,即增长率也较慢;而GDP越低的地区———麟游县年轻农民参保率越高,在制度实施初期参保率就有大幅增长,增长率较快,后期参保率一直维持在较高水平。说明不同地区的经济发展水平会对新农保年轻农民参保率产生影响,其实质是新农保的养老待遇对不同经济状况的年轻农民吸引力不同,对于经济状况较好的年轻农民新农保的养老待遇不能满足其预期的养老水平,故其参保率较低。3.缴费档次与当地经济水平的相关性新农保实行多档缴费,政府对不同档次的缴费实行不同的缴费补贴,共同进入个人账户进行积累。较高的缴费档次享受较高的政府补贴,个人账户积累也随之较高,相应年老时享受的个人账户养老金也越多。以上数据显示,农民大多选择较低的缴费档次,经济发达的县区也不例外。表3为宝鸡市经济状况最好的区———渭滨区2010年不同档次缴费人数统计表,通过表中比例显示说明,选择100、200元较低缴费档次的农民占大多数,达到了总人数的88%,而选择300元、400元、500元缴费档次的农民分别占1%、2%、9%。通过调查,其余县区选择100元、200元缴费档次的农民均达到参保缴费人数的90%以上。可见,农民所选择的缴费档次并不与当地经济水平呈明显的正相关关系。农民选择较低缴费档次的主要原因是新农保基金保值增值以及养老保险制度的稳定性受到质疑,较低缴费投入所带来的风险较小,为了规避风险,大多数年轻人选择较低的缴费档次参保。4.能时效缴费的原因在每年新农保保费收缴过程中,各县区都出现了不同人数的农民参保但未能及时缴费的现象,这其中以年轻农民居多,在调查中发现,不能按时缴费的原因主要有以下几点:(1)由于各地区新农保衔接机制尚不完善,年轻农民外出务工,异地参保成本较大,故自然中断家乡新农保缴费;(2)随着CPI指数不断提高,年轻人对新农保预期养老待遇持怀疑态度,认为其不足以保证老年基本生活水平,对新农保制度满意度低,自愿退保;(3)部分经济较为落后地区的年轻人抚养小孩、赡养老人的负担重,生活成本较大,无力缴费参保。(二)分析年轻农民“新型农村保险”政府服务的供应1.提高新农保覆盖率的政策因素分析国家在新农保指导意见中规定了捆绑政策,即60岁以上老人不用缴费直接领取国家基础养老金的条件是其子女必须参保。这是一项针对年轻人参保、旨在提高其参保率的政策,在制度实施初期对新农保覆盖率的提高起到了一定作用。然而随着新农保的深入展开,在加强年轻人参保意愿方面,捆绑政策实质起到的是一种被动约束作用,大部分年轻农民意识到新农保养老功能薄弱,但迫于传统道德的压力参与保险,因此新农保没有真正调动起年轻农民自身的积极性。捆绑政策并不能使年轻农民真正深入了解并接受这项制度,而是使年轻农民受传统道德的约束参保,不利于这项制度的可持续发展。2.年龄参保的焦点新农保政策规定:对45周岁以下农村居民,在其参保缴费达到规定15年缴费年限的前提下,每多缴费一年,到领取养老金时,基础养老金每月增加2元,假设年轻农民从16周岁开始缴费,到59周岁截止,共缴费43年,多于最低缴费年限28年,即长期参保的年轻农民每月基础养老金最多增加56元,对于年轻农民尤其低档次缴费的年轻农民而言,每月增加56元的激励达不到年轻农民预期的提高生活水平的标准,所以年轻农民长期参保缴费激励不足。3.养老金待遇偏低在新农保具体经办工作中,经办人员对新农保的保障作用有更多的了解和把握,他们意识到相对于公务员、城镇职工的养老保险新农保保障作用过于薄弱。虽然新农保是国家推出的一项重大惠农政策,但从长期来看,年轻人预期未来自身养老需求,以200、300、400、600、800元缴费档次为例,农民缴费15年,到60岁时养老金待遇分别为:107.10、120.60、134.20、161.30、188.40元,这样的养老待遇目前尚不能保证老年人基本的生活水平,由于通货膨胀,其未来所能发挥的养老功能将会更加薄弱;加之由于新农保尚处于全国试点中,制度的稳定性也受到质疑,所以经办机构工作人员在动员年轻农民参保宣传中难度较大,成效较低,因而提高年轻农民参保意愿的工作积极性也较低。三、年轻农民参与意愿低下的原因(一)新农保的替代率新农保养老金由两部分构成:基础养老金+个人账户养老金。首先,其中55元的基础养老金由国家财政全部承担,是新农保制度最大的亮点,其在整个养老待遇的结构比例中较大,也是吸引农村居民参保的重要政策。但是,从替代率角度看,每月55元的基础养老金待遇水平较低。2012年我国农村居民家庭人均纯收入突破了6000元,而新农保中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例9.1%。宝鸡市2012年农民人均收入7372元,以养老金水平最高的渭滨区为例,一年基础养老金为960元,替代率为14.3%。我国设计的城镇职工养老保险目标替代率水平是60%左右。可见,新农保的替代率十分低下。虽然基础养老金随经济发展适当调整,但其增长幅度却远远落后于GDP指数、CPI指数等各项指数。通过图3比较可看出:宝鸡市2008年至2011年新农保基础养老金与农民人均收入的增长变化,2008年至2011年新农保基础养老金替代率分别为:18.9%、15.8%、14.3%、15.1%,可见基础养老金的保障作用很小,且由于农民人均收入大幅增长的同时基础养老金增长缓慢,所以基础养老金替代率呈总体下降趋势。其次,个人账户养老金由个人缴费档次、政府相应补贴及利息构成,由于大部分农民选择较低的缴费档次,使得个人账户资金本来就不是很充裕,加之从基金的安全性角度考虑,农保基金投资渠道狭窄,基金的保值增值很难实现,基金的增值途径只有两条,存入国有商业银行和购买国债。这大大削减了个人账户的保障作用。因此,对于年轻人而言,他们面对不断增长的物质生活的需要,预期的新农保养老金已经与他们的养老需要相去甚远,这是造成年轻人参保意愿低的最主要的原因。(二)新农保制度缺乏稳定性随着城市化进程不断加快,很多年轻人选择向城市流动或是异地发展,在人口向沿海和经济发达地区流动的过程中,宝鸡显然为劳动力净流出地。劳动力输出解决了农村劳动力的出路,务工收入对提高农民的生活水平、促进当地经济发展有毋容置疑的积极作用,但也对新农保制度带来挑战,即农民,尤其是年轻农民也就面临着向其他社会养老保险转换或者与异地养老保险衔接的问题,年轻农民的这种不确定性使得他们更加看重新农保制度的稳定性以及与其他养老制度的科学转换衔接,为自身发展解决后顾之忧。然而目前新农保尚处于全国试点中,还尚未实现新农保全覆盖,各地区在国家统一政策下也相应出台了适合当地情况的不同政策,有不同的模式,政策的不统一加剧了年轻农民异地参保的困难;目前新农保与城镇职工等其他养老保险的转换衔接制度尚未形成,当年轻农民身份发生转换时,新农保可能面临“失效”,所以新农保体制上的弊端已不能满足年轻人发展的需要。(三)农村基层参保及管理服务的能力瓶颈目前,新农保管理服务体系,主要集中在城镇,并且重点在中心地区,城镇基层和农村,特别是偏远和经济较为薄弱的农村,经办能力十分有限。首先,农村基层公共服务基础设施薄弱,如交通、通信、商业银行服务网点等公共设施不足或缺乏,制约社保管理经办能力的提高;其次管理人员不足,基层经办人员大多是由村干部兼任,缺乏专业化训练;再次,管理服务经费不足,缺乏正常合理的经费投入和保障机制;最后,信息系统缺乏统一规划和设计,功能不能满足参保、管理服务的需要。如何提升农村基层的社保管理服务能力,对于增强年轻参保信心起着重大作用。四、处理方法(一)加强社会养老保险首先,完善“统筹制度”,基础养老金应发挥养老保险互助共济的作用,实现新农保基础养老基金的代际转移,不仅减轻国家财政负担,而且确保基金不受通货膨胀的影响,保证基金安全性;其次,对于个人账户养老金,国家应提供政策支持,在保证基金安全的前提下,适当放宽投资渠道,确保个人账户基金保值增值,使农民的养老钱不缩水;再次,加大农村集体企业补贴力度,把集体补助做实,将集体补助纳入法律监管范围内,并从税收上给予适当的优惠,使得集体补贴起到相应的作用;最后,完善激励机制,对于超过固定年限继续参保的农民给予更有吸引力的激励。(二)全国层面的衔接与转换机制随着城市化进程的推进,农村居民向城市流动日益频繁,随之面临养老保险转换衔接的农民人数也越来越多。因此在制度方面,首先应建立全国层面的衔接与转换机制,保证新农保与其他养老保险之间、与异地新农保之间的可平稳衔接与过渡;其次,技术方面,应加大人力财力投入,尽快研究出新农保与其他养老保险之间缴费年限、参保缴费、养老待遇的转换衔接办法,使得年轻农民不会由于身份转换或异地发展而承担保险失效或转换成本大的风险;最后,财政方面,国家应加大各类保险之间转换衔接的财政投入,尽早实现全国统一的衔接制度。(三)促进经费充足首先,完善