论我国法规合宪性审查制度的实效性

论我国法规合宪性审查制度的实效性

美国哲学家博登海姆（bo登海姆）曾指出，“只有将刚性和灵活性结合起来的具体而有计划的法律制度，才能成为真正的法律制度。”①1然而,当我们把目光投向我国的法规合宪性审查制度时却会发现,②2要实现这种“刚性与灵活性的完美结合”绝非易事。从《中华人民共和国宪法》的相关规定来看,③3在我国,宪法作为根本大法,具有最高的法律效力,任何国家机关制定的规范性文件都不得与其相抵触,必须经受合宪性审查与监督。自1980年以来,我国的法制建设取得了长足进步,在某种意义上,可以说是“立法爆炸”的时代,各级国家权力机关、行政机关根据宪法以及其他法律的授权,制定了大量的规范性文件,且其内容往往涉及公众的权利与义务。因此,如何经由合宪性审查以保障这些形形色色的规范性文件不与宪法相抵触,保证国家法制的统一性,就成了重要的问题。然而,在现实的层面,从现行宪法施行以来,全国人民代表大会及其常务委员会还没有宣布过一个规范性文件因违反宪法而无效,④4是因为我国现有的各类规范性文件本身的品质足以经受住合宪性审查吗?答案显然是否定的。⑤5那么,问题出在哪里呢?一、法规合宪性审查的范围一般认为,在法规合宪性审查的问题上,我国现行宪法确立的是最高代表机关审查制,即由全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施。但是,假如我们从保证国家法制的统一性角度来理解法规合宪性审查的要义的话,那么,很多所谓的“合法性”审查其实也可以划入法规合宪性审查的范畴。⑥6根据现行宪法以及相关法律法规的规定,⑦7我国现行的法规合宪性审查制度主要包括主动审查(备案审查)与被动审查两个方面。具体情形如下图所示。二、立法中的制度设计我国的法规合宪性审查制度是在现行宪法规定的基础上,经由《行政复议法》、《立法法》、《法规规章备案条例》以及《规章制定程序条例》等法律法规的细化而逐步建立起来的。然而,制度本身仍然存在一些问题,这也可以约略从上面表格的描画中看出来。其中,以下两个方面的问题较为突出:(一)备案审查制度的实际效果一方面,无论是现行宪法,还是《立法法》、《行政复议法》等法律,都没有就全国人民代表大会制定的法律的合宪性审查问题作出规定。(17)8换言之,全国人民代表大会制定的法律的合宪性问题游离于已有的法制规范之外,不受任何外在的监督与审查。(18)9而从现实的层面来看,全国人民代表大会曾在通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(19)10和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(20)11的同时,分别以决定的形式宣布这两个基本法符合宪法。(21)12另一方面,除了《行政复议法》以及《法规规章备案条例》在被动审查方面的一些零星规定,对于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以外的其他规范性文件,也未能建立起全面的合宪性审查制度。(22)13而事实上,“规范性文件备案工作中制而不备、备而不审的问题比较突出。据不完全统计,地方各级行政机关制定的规范性文件约两百多万件,但是1987年以来,31个省级政府所属工作部门以及市级人民政府向省级政府报送备案的规范性文件不足两万件,纠正的只有400余件。”(23)14(二)前引:法律条文的规定仍不完全在主动审查(备案审查)方面,虽然《立法法》等法律法规对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关与备案时限作了规定,但备案只是存档备查,并不当然启动审查程序。(24)15实务中,一般是由备案机关进行主动审查。然而,主动审查并不是一个法定的程序,不能要求备案机关在一定时间内必须进行主动审查。对主动审查没有发现问题,也不意味着该法规就没有问题,更不意味着以后备案机关就不能再次进行审查。(25)16并且,由于备案法规的数量通常较大,(26)17备案机关往往难以进行实质性审查。·就被动审查而言,已有的法制规范主要体现为《行政复议法》、《立法法》以及《法规规章备案条例》的相关规定。(27)18这些法律法规的规定在主动审查(备案审查)之外为我国合宪性审查制度开辟了另外一条进路,具有审查主体多样、灵活的特点,为社会公众启动合宪性审查提供了可能。然而,从具体的规定内容来看,依然存在一些问题。首先,从法规合宪性审查的启动程序来说,《立法法》区分不同的主体,规定了不同的权利——审查要求权与审查建议权。(28)19提出审查要求是一种正式的审查启动程序,一旦有权机关提出了审查要求,就要进入正式审查程序。而提出审查建议,能否进入正式审查程序,还要经全国人民代表大会常务委员会工作机构的研究,看是否必要。所以,审查建议权虽然使公民获得了一定的启动法规合宪性审查程序的权利,(29)20但由于这项权利无法当然启动审查程序,这就使得建议者的预期目的往往无法实现。(30)21从《立法法》的原意来看,规定公民的审查建议权而非要求权,主要是出于这样的考虑:如果是在法律执行过程中,其他机关、组织和公民个人发现法规、规章同宪法、法律相抵触时,应当逐级向有权提出审查要求的机关提出,由这些机关依法向全国人大常委会提出。(31)22立法者的原意或许是合理的。例如,公民可以在具体的法律执行个案中,提出法规合宪性审查的问题,然后,再由有关机关逐级上报至有权提出法规合宪性审查要求的特定国家机关。但事实上,《立法法》施行以来,全国人民代表大会常务委员会还没有收到过具有审查要求权的特定国家机关提出的“审查要求”。(32)23其次,从法规合宪性审查的回复机制来看,根据《立法法》以及《法规规章备案条例》的规定,公民提出合宪性审查建议后,有关机关必须进行研究。至于研究之后,是否将结论回复给建议人,则没有规定。虽然,从《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的规定以及国务院法制办公室对《法规规章备案条例》所作的释义来看,全国人民代表大会常务委员会办公厅和国务院法制机构应将处理结果分别“书面告知”、“及时告知”建议人。但是,《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》只是全国人民代表大会常务委员会委员长会议所确立的一个内部制度与规范,且“书面告知”、“及时告知”的规定本身也比较原则,而在实践中,也未能真正执行。这就导致建议人无法知道自己的建议是否被有关机关采纳了,使建议书往往陷入一种石沉大海、杳无音信的境地。(33)24可以说,尽管我国现行的法规合宪性审查制度存在这样那样的问题,但总的说来,还是灵动而多元的,既有集中的主动审查(备案审查)方式,又有以特定国家机关及公民的要求、建议或申请为依托的被动的个案式审查。遗憾的是,这些制度规定之间未能真正贯通、衔接,也就没能发挥实效。三、对我国法的影响尽管法律的规范性标准和一般性概括会防止法律变得过于不确定或不稳定,但是它的安排却要受制于人们根据社会生活的需要和公平与正义的要求所作出的定期性评价。(34)可以说,在已有法制规范的背后,人们更为关注的是这样一个问题:如何完善并真正启动我国的法规合宪性审查制度?在理论界,学者们提出了各种建构设想,具体说来,又有单一模式(如设立宪法法院集中进行合宪性审查)与复合模式(如由宪法委员会和最高人民法院中设立的宪法法庭共同行使合宪性审查权)之别。并且,不同于这些学理上的改革主张,人们还积极以《立法法》的规定为依托,尝试通过制度上的通道,寻求启动合宪性审查的良机。2003年5月14日,三位公民向全国人民代表大会常务委员会提交了审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。(35)25这一事件经媒体报道后,激起了一池的涟漪。伴随着这些民间的呼声,(最高)人民法院亦作出了自己的努力。例如,最高人民法院就直接适用宪法条款审理涉及教育权诉讼案件问题所作的批复,(36)26或许可以认为是以司法解释的方式静悄悄地进行了一次宪法解释。(37)27而宪法解释无疑是进行法规合宪性审查的必要前提。从地方各级人民法院的个案审判来看,以1998年的“甘肃酒泉地区中级人民法院废除省人大立法案”为代表,对人大立法进行司法审查的案件在全国至少发生了三起。(38)28尽管法院对这些案件的判决本身是违反现有法制规范的,但从一个侧面,这或许也正反映了现行的法规合宪性审查制度的不足。除了这种个案式的探索之外,最高人民法院亦努力在规范的层面寻求可能的突破口。例如,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(39)29第62条第2款规定:“人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”这一规定将《中华人民共和国行政诉讼法》(40)30第53条中的“参照规章”解释为法院对合法有效的规章可以引用,体现了法院对行政规章及其他规范性文件在某种程度上的审查,即审查其是否合法有效。(41)31进一步地,在2004年,最高人民法院于一次座谈会纪要中明确指出:“当前许多具体行政行为是依据下位法作出的,并未援引和适用上位法。在这种情况下,为维护法制统一,人民法院审查具体行政行为的合法性时,应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的,应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。”(42)32面对我国法规合宪性审查制度的种种困境,全国人民代表大会常务委员会内部亦作出了可贵的改进。2004年5月,全国人民代表大会常务委员会在法制工作委员会之下设立法规审查备案室,以加强法规备案审查工作力度。(43)33四、法规合宪性审查制度的改革建议在某种意义上,我国的法规合宪性审查制度具有审查主体多样、方式灵活,但欠缺刚性,难以贯彻执行的特点。面对困境,我们总是希望可以改进。然而,建构一个法律制度,会遇到许多必须加以解决的专门问题,而这些问题的解决则主要是依据权益、功利和可行性等标准进行的。(44)鉴于民间与官方的各种改进努力,或许,我们可以转变思路,以外部的力量与因素来推动法规合宪性审查制度发挥实效。例如,加强公民的启动性作用。一方面,这种启动须有实际效果,这就需要健全回复机制;另一方面,这种启动的形式可以不拘一格,如可以考虑由法院来受理这种“启动”,即发展为一种诉讼上的权利。(一)强调了人们的尊重和吸纳民心公民提出法规合宪性审查建议后,接受建议的机关应当把处理结果告诉建议人,这不仅是对公民知情权的保障,更是使建议权发挥其应有效果的一个不可缺少的制约因素。并且,从比较法的角度来看,建议权相当于西方国家的请愿权,其目的不仅仅是为了使国家机关体察到民情,更重要的是为了让国家机关能时时尊重和吸纳民情,这才符合主权在民的要求。(45)从我国的现有制度规范来看,尽管全国人民代表大会常务委员会以及国务院法制机构也规定了“书面告知”、“及时告知”,但这种规定不仅过于抽象简略,而且仅限于内部规范层面,既没有公布也没能真正贯彻执行。因此,我们可以将健全回复机制作为切入点,来改进法规合宪性审查制度。具体是指,完善现有的内部规范(例如,规定回复的时间、方式、内容,明确说明理由义务等),并将其上升为外部化制度。并且,由于这种改进是在现有制度框架内进行的,所以从技术上来看,应该也不会很难。假如跳出已有的制度体系,那么,我们或许还可以进一步地考虑其他选择。(二)违法和恶意程序在《行政复议法》制定过程中,人们对是否将规范性文件以及哪些规范性文件纳入行政复议范围,存在不同的看法。不过,建立一种由人民群众启动的对制定这些规范性文件的抽象行政行为进行监督的机制,则最终成了人们的共识。(46)34《行政复议法》第27条规定:“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。”这里的“依据”是指法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令,(47)35其范围明显大于该法第7条所称的“规定”。为什么行政复议申请人只能对具体行政行为所依据的特定“规定”的合法性(合宪性)提起审查申请,而复议机关则可以主动就具体行政行为“依据”的合法性(合宪性)进行处理或转送其他机关处理?这种不同规定的立法原意是什么?随着民主法制化的进展,抽象行政行为的复议范围应当不断扩大。理想的状态当然是将所有抽象行政行为都纳入到复议审查范围之中,行政法治发达国家也的确朝着这个方向努力。(48)36并且,假如我们将《行政复议法》第7条所确立的附带申请审查,理解为一种公民启动法规合法性(合宪性)审查的权利,那么,可以进一步地参考《行政复议法》第27条的规定,将这种附带申请审查的范围(至于提出审查申请后的处理程序,则可以参考该法第27条的规定)扩展为不仅是由抽象行政行为制定的规范性文件,而且还包括地方性法规、自治条例和单行条例。(三)赋予法院如刑事诉讼法一定的审查请求鉴于法规合宪性审查