行政管理学第一章前言

行政管理学主讲

中山大学政务学院行政学系

吴志雄教授前言 讲两个问题一、行政管理学的学科地位管理学（十二门类基础学科之一）公共管理（一级学科）行政管理（二级学科）二、教材及主要参考书简介教材夏书章主编：《行政管理学》，中山大学出版社，2008年3月第4版。参考书

1、张永桃主编：《行政管理学》，高等教育出版社，2003年12月第1版。2、许法根主编：《公共行政学》，浙江大学出版社，2008年4月第1版。3、徐晓雯、丛建阁主编：《行政管理学》，经济科学出版社，2004年8月第1版。第一章

绪论（导论）第一节 行政管理与行政管理学一、行政的词源及涵义“行政”一词在现实生活中被广泛运用，并不限于政府及其工作范围。如：非国家机关的企事业单位、组织有“行政总裁”、“行政主管”、“行政副职”和

“行政处（科）”等职称或机构设置，这些单位、组织的许多日常工作（特别是内部管理工作、办公室的综合性事务工作）也常称为行政事务或行政工作，但这些被视为“私务行政”，不属于我们研究之列。我们研究的

“行政”，是“公共行政”，是政府的行政。（一）行政的词源

1、中国“行政”一词，出现于2000多年前。“成王少，周初定天下，周公恐诸侯逆反，周公乃摄行政当国。”（《史记·周本纪》）“行其政事”、“行其政令”（《左传》）在我国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。

2、外国Administration（行政），亦出现于2000多年前，亚里士多德在《政治学》这一名著中使用这一词。

Administration是个多义词，有十几种解释，通常译为“行政”或“管理”。（二）国外著名学者对行政涵义的解释和分析1、从“三权分立”的角度理解行政（法国启蒙思想大师孟德斯鸠等）。2、从政治与行政的分离及不同功能的角度解释行政（美国的古德诺等）。3、从管理功能的角度释义行政（美国的怀特等）。以上三种解释，各有其合理性，但也有局限性，都不是科学的解释。（三）如何科学理解行政的涵义要科学理解行政的涵义，应首先明确以下三个关系：第一、行政与国家的关系，第二、行政与管理的关系，第三、行政与法律的关系。在此基础上，可把行政的涵义确定为：行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家事务、社会事务和（行政机关）内部事务所进行的一系列组织及管理活动。二、行政管理学的研究对象、内容和方法（一）行政管理学的研究对象1、行政管理的主体——行政机关。在我国，作为行政管理主体的国务院和地方各级人民政府是国家权力机关（各级人大）的执行机关，由国家权力机关依法授予其行政权力。2、行政管理的客体——国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。国家事务如：国防、外交、经济建设等。社会公共事务如：治安、就业、文化、教育、医疗、卫生、环境保护、能源、交通等。行政机关内部事务如：人事管理（人事行政）、行政监督、行政绩效、行政体制改革等。不难看出：行政管理学研究的范围非常广泛，遍及国家和社会生活的各个领域、各个方面和全体国民。这是它区别于其他学科最显著的特点之一。3、行政管理活动的根本原则——依法管理（依法行政）。4、行政管理学的主要任务——探讨行政活动的规律。（二）行政管理学的定义各门科学都是以其研究对象来下定义的，行政管理学的定义是：行政管理学是研究国家行政机关对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行依法、有效管理的活动规律的科学。（三）行政管理学的主要内容在不同时期，行政管理学有不同的内容。在当代，行政管理学的主要内容大体包括三大部分：1、行政管理的权力主体。包括行政职能（第三章）、行政体制（行政组织，第四章）、政府形象（政府公共关系，第十章）等。2、行政管理的过程和内容。包括行政决策（行政领导，第五章）、人事行政（第六章）、财务行政（公共预算，第七章）、行政信息（第八章）、公共政策（第九章）、行政法治（第十二章）、行政监督（第十

三章）、危机管理（第十四章）、机关行政（第十五章）等。3、行政效率与行政改革。包括行政绩效（第十六章）、行政改革与发展（第十七章）等。（四）行政管理学的研究方法理论联系实际是最基本的方法，具体的研究方法主要有：1、规范分析法（理论分析法）2、实证分析法（事实研究法、行政调查法）3、比较分析法4、历史分析法5、案例分析法第二节 行政管理学发展简史一、西方行政管理学的创立及其发展历程虽然行政管理实践古已有之，但作为一门专业性质的学科出现于近代。行政管理学产生于19世纪末20世纪初的美国，迄今只有百年历史。（一）行政管理学的创立1887年美国的威尔逊（T.W.Wilson）著《行政研究》（The

Study

of

Administration）；1990年美国的古德诺（F.G.Goodnow）著《政治与行政》（Politics

and

Administration）；1926年美国的怀特（L.D.White）著《行政学导论》（Introduction

to

the

Public

Administration），这是美第一本行政学教材。该书是行政管理学真正创立的标志。怀特构建了行政管理学独立的比较完整的学科体系，对

后来西方行政学的发展产生很大影响。1927年美国的威劳贝（W.F.Willoughby）著《行政学原理》（Principles

of

Public

Administration），这是美国第二本享誉极盛的行政学教科书。（二）行政管理学发展的几个阶段行政管理学产生以后，大体上经历三个发展时期。

1、科学管理时期（20世纪初至20年代）这一时期是行政管理学的形成与创立阶段。这个时期的行政管理学深受泰罗倡导的科学管理理论的影响，行政学理论被深深地打上了科学管理思想的烙印。著名人物：泰罗、怀特、威劳贝、韦伯、法约尔、古立克、厄威克。2、行为科学时期（20世纪30年代）行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科，产生于20世纪30年代。这个时期行为科学的理论和方法被大量引入行政管理研究领域。著名人物：巴纳德、西蒙。3、现代化管理时期或管理科学时期（20世纪40年代起）这个时期行政管理学发展的一个最显著的特色，是把许多社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛地运用到行政管理学的研究中，使行政管理学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。这个时期学派林立，群龙无首。20世纪80年代在英、美等西方国家出现新公共行政理论，这一新的理论体系在当今世界产生广泛的极大的影响。（见案例一）二、中国行政管理学的引入与发展

1、20世纪30年代即已引进行政学2、解放初期的“行政组织与管理”及其中断3、改革开放以来行政管理学的发展历程复习思考题1、试述行政的涵义。2、行政管理学的研究对象是什么？3、行政管理学的主要内容有哪些？4、谈谈行政管理学的研究方法。5、简述西方行政管理学的创立及其发展历程。6、简述中国行政管理学的发展状况。案例一简析新公共管理20世纪80年代以来在英、美等西方国家兴起了一种新的公共行政理论和管理模式，它也是近年来西方规

模空前的行政改革的主体指导思想之一。这种新的管

理方法有许多名称：“管理主义”、“新公共管理”、

“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或

“企业型政府”。这里，我们以“新公共管理”称呼

之。新公共管理名称众多，反映出专家学者们对新出现的这种管理方法有不同的观点，但它们确有某些共同之处，即以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理的目标在于取代在它之前的传统模式，因此它绝不仅仅是一种政府管理形式上的变革或管理风格上的细微变化，不只是对公共部门进行改革，而表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。一、新公共管理兴起的原因姚奇在《论西方新公共管理及其对中国行政改革的启示》一文中把西方新公共管理兴起的原因归为五

个方面：新保守主义政治主张和新自由主义经济政策

的影响是新公共管理兴起的政治背景；国内经济和社

会因素是推动新公共管理、行政管理改革的主要原因；国际环境的变化和全球化的到来也促进了西方各国的

行政改革；科技革命尤其是信息革命也是当代西方行

政改革的动因；大众传媒的普及、公众对政府期望的

增高以及私营企业改革的成效也对政府行政产生了巨

大的压力和示范效应。于阳则在《论“新公共管理运

动”的兴起》中将兴起的原因归为：传统公共行政模

式日益凸现的内在理论缺陷；传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击；经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战；知识经济以及由此引发的经济全球化的加剧，使政府面临更加严峻的

“效能”和“合法性”竞争。此外，对新公共管理的兴起还有其他一些解释。这些解释都有道理，侧重点各有不同。此处，我们拟从公共部门要求变革的紧迫问题的角度来探讨这一问题。1、对公共部门的抨击。首先，公共部门的规模受到抨击，政府过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。其次，对政府活动范围的批评，政府活动范围太大，卷入的活动太多，而实际上很多方面存在着可代替的能提供同样服务的工具和方法。第三是对以官僚机构为

特征的政府的工作方式的批评，官僚机构提供的服务

日益被认为是制造平庸和低效率的保证。而对公共部

门的规模、范围和方法进行的抨击所产生的明显结果，便是削减政府和改变其管理方式。2、新经济理论的推动。新的经济学理论，特别是公共选择理论、委托人或代理人理论和交易成本理论

融入到公共管理的范畴中，推动了新公共管理的兴起。3、私营部门变化的影响。公共部门的管理和效率影响私有经济的发展和国家的竞争力，因此私有部门的变化要求公共管理变革，公共管理的变革是为了在全球化市场竞争中保持竞争力。4、全球化发展的影响。全球化发展中，经济、政治、文化、观念方面的变化对公共管理提出了挑战，政府必须采取新的举措改善政府管理、提高效率和效能，以适应全球化的要求。在公共行政方面，和其他的社会或科学理论一样，现在思想传播和技术影响发生得非常迅速，以至于国家的屏障越来越形同虚设。在国家本身已不太重要的时代，公共行政研究的注意力局限于某一个国家已没有什么意义。而且，在一个经济竞争的世界中，政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要因素。5、技术变革的新推动。信息技术的发展，使管理发生了变革，一方面由于在处理和传送信息方面减少了对中层管理环节的需要，可以使等级制度变得扁平一些，另一方面，由于信息技术的传播，人们处于一个共同场所以体现组织特性的必要性已经消失。二、新公共管理的主要内容与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理

性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小

的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾

客为导向、提高服务效率质量和有效性的依据；从成

本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量

和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理

方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许

多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部

门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的

僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环

境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，

同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产

出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管

理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着

的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人

力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以

运用到公共部门的管理中。不管对新公共管理的称呼有何不同，它们都有着大体相同的特征。1、新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进

行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官

僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和

管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政

府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响

应力。2、与传统公共行政只计投入、不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。3、与上一点紧密相连，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控

制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（Performance

Indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此产生了所谓的三

E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effect）等三大变量。4、与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理