世界银行贷款环境项目绩效审计评价体系初探

世界银行贷款环境工程绩效审计评价体系初探上海市审计局外资运用审计处课题组【专题名称】审计文摘

【专题号】V3

【复印期号】2023年04期

【原文出处】?上海审计?2023年1期第15～20页

【作者简介】课题组组长：陈李强

课题组副组长：郑海

课题组成员及执笔人员：王英、王芳、毛炜、王爽、张旻诗

【关键词】EEUU

一、绩效审计评价体系概述

从国内外的文献看，学术界对绩效的表述并不一致，主要差异在于绩效包括的范围不同。但在绩效的核心思想上，认识比拟一致，即绩效是实施一项活动的有效性，而且是基于预期目标的有效性。因此，本文把绩效理解成是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否到达预期的目标以及产出的中长期影响，这里的影响既包括经济的影响又包括社会的影响。

通过对绩效内涵的揭示，可以看出绩效审计评价体系就是指在建立评价指标体系的根底上，利用一定的方法，对各个指标作预处理，利用综合评价模型，求得综合评价值，据以对现象总体进行比拟、分类和排序的一种评价方法。根据建立的绩效审计评价体系，把反映审计对象绩效的各种评价指标综合起来，就能够得到一个反映审计对象绩效全貌的综合数值，从而进行横向和纵向比拟。本文所要建立的世界银行〔以下简称世行〕贷款环境工程绩效审计评价体系，在一定范围内具有通用性，不仅能够用于对某个审计对象的一次性绩效审计，而且还能够通过综合评价方法从整体上对多个审计工程的绩效进行横向比拟和对审计对象的绩效进行纵向比拟。

二、世行贷款环境工程绩效审计评价体系构建

我国政府的世行贷款工程涉及环保、能源、交通、城市建设等国民经济的各个部门，普及绝大多数省、市、自治区，在支持我国经济建设的同时，也为我国引进了许多国际上的成功经验，在推动我国基建制度建设和工程技术创新方面发挥了积极作用。同时，世行在工程建设中遵循标准严格的贷款监管和工程管理制度，特别是对工程进行定期的绩效评估的要求，为我们在世行贷款工程审计中较早地开展绩效审计提供了根底。上海市审计局外资运用审计处多年来一直结合本市的世行贷款环境工程开展绩效审计工作，在实践方面积累了一定的经验。我们希望通过本课题的研究，建立起一套具有可操作性的绩效审计评价体系，更好地指导世行贷款环境工程绩效审计工作。

1.构建世行贷款环境工程绩效审计评价体系的理论根底。绩效审计评价体系的构建离不开理论的支撑。本文拟以开展结果导向管理理论为根底来构建绩效审计评价体系。

该理论是在投入、活动、产出、成果和影响构成的结果链中，运用设计与监测框架(DMF)方法，进行工程分析、概念化、设计、实施、监测以及评估的一种以开展结果为导向的管理理论。该理论的核心要素包括：①结果链，包括投入、活动、产出、成果和影响。这些术语源自经济合作与开展组织(OECD)开展援助委员会(DAC)，其中，“影响〞取代了“目的〞，“成果〞取代了“目标〞。这解决了明确具体的目标和指标〔此两者是实现开展结果导向管理的根底〕和确定恰当的信息来源的问题。②DFM方法。该方法包括分析与规划过程，以及设计与监测框架矩阵。通过分析与规划过程，我们明确了“为什么要实施这一工程〔影响〕〞、“工程将要实现什么〔成果〕〞、“工程的范围如何〔产出〕〞、“需要哪些资源〔投入〕〞等一系列结果链中的要素。设计与监测框架提供了在实施过程中和之后对工程进行绩效监测和评估的根底。③可持续性理念。其目的是到达预想的开展结果，并使这种开展结果具有可持续性。在工程的监测评估过程中，应该是从结果链的末端开始，首先考虑开发的长期目标和深远影响，再考虑工程要到达的近期目标和效益，然后才评估现在的建设是否已经到达目标，投入是否合理等方面。

2.世行贷款环境工程绩效审计评价体系的指设计。

(1)指标设计的原那么及思路。目前，普遍被国内学术界所认可的指标设计原那么有两种观点。一是SMART原那么。该原那么指出，指标应具备明确、可衡量、可实现、相关性、时限等特征。二是CREAM原那么，即指标应具备清楚、相关、经济、充分、可监测等特征。

上述两种观点较为全面地阐述了在设计指标时所应遵循的根本原那么，为下一步具体的指标设计指明了总体的方向。我们将通过运用开展结果导向管理理论中的设计与监测框架方法来确定工程目标层次间的逻辑关系，进而得出关于公共工程开展结果四个方面的内容：工程的效率、效果、影响和持续性。结合审计工作实际，我们将绩效审计评价指标分为合规性、影响性、效果性和效率性四个方面。

(2)指标设计的主要内容。

①合规性指标，主要涉及审计发现的违纪违规问题和落实整改情况。分别为管理不标准资金率、违法违规资金率、整改落实率等指标。

②影响性指标，主要涉及工程的影响和可持续开展层面，包括以下指标：

政策相关性指标：A.与国家政策相关性：与国家五年开展规划、引进外资规划、产业和区域规划的相关性；B.与行业政策相关性：与行业部门所制定的规划和开展政策的相关性；C.与地区政策相关性：与各地方的经济社会开展规划和政策重点的相关性。此指标为定性类指标，需要审计人员了解国家、本地区、本行业的相关政策，并综合各方意见进行评价。

影响层面的指标还包括单位投资占用耕地、工程的单位净产值综合能耗、单位投资就业人数、管理制度适应性、设备连续运营状况、管理方法的推广程度、先进生产工艺的连续使用情况等。

③效果性指标，主要涉及工程的成果层面。对于世行贷款环境工程来说，最主要的成果就是环境治理的成效。因此，世行贷款环境工程的效果性指标主要涉及环境效果方面。主要有：A.进、出水质指标。具体包括化学需氧量COD，PH值，悬浮物，生化需氧量BOD，氨氮量，总磷量等。B.脱水污泥污染物指标，指脱水污泥中总镉、总汞、总铅、总铬、总铜等污染物的排放量。巴大气污染物指标。具体评价因子包括氨、硫化氢、臭气浓度、甲烷等污染物的排放量。

④效率性指标，主要涉及工程的产出层面。世行贷款环境工程效率性评价指标有：A实际投资比率：实际竣工决算额／批复概算。其中，竣工决算额来源于工程竣工决算审计报告，批复概算来源于工程工程的概算批复文件中批复的概算数。评价标准为实际投资比率≤1为好，说明决算没有超概算，投资方案控制较好。B.设备负荷率＝某年实际日处理规模／设计规模。其中，设计规模的数据可从工程的初步设计文件中得到，某年实际日处理规模可以从运营单位的日常设备运行数据中数学平均得到。评价标准为该地区同类工程设备负荷率≤设备负荷率≤同类工程内最高的设备负荷率。如果不在该区间内，那么设备的使用状况为闲置或超量。C.效率性指标还包括资金利用率、投资收益率、工程完成程度、单位建筑面积造价、配套资金到位率等。

(3)世行贷款环境工程绩效审计评价体系模型的构建。在确立了绩效审计评价体系的理论根底，并设计了相应的指标后，评价体系模型的建立就成为最关键的一环。针对世行工程评价标准多样、需要定性及定量指标相结合的特点，本文拟尝试运用层次分析法与模糊综合评判原理来构建绩效审计评价模型，对世行贷款环境工程的绩效情况进行综合分析。

层次分析法主要包括建立递阶层次结构模型、构造出各层次中的所有判断矩阵、层次单排序及一致性检验、层次总排序及一致性检验等4个步骤。

模糊综合评价主要通过构造等级模糊子集，把反映被评事物的模糊指标进行量化〔确定隶属度〕，然后利用模糊变换原理对各指标进行综合。主要包括：一是确定评价对象的因素论域，即评价指标集合；二是进行单因素评价，建立模糊关系矩阵；三是根据同一层次各指标权重，确定指标的权重集；四是通过模糊综合判断，得出判断结果；五是对模糊综合评价结果向量进行分析。

三、基于此体系的实例研究

目前，就上海而言，世行贷款援助工程已经由原先的一些根底设施的建设工程，转向了污水处理等环保类的工程。这些工程大多已投入运营，且影响范围较广。因此，本文选择了上海市某污水处理厂工程作为案例，运用上文所构建的世行贷款环境绩效审计指标与评价模型来对其进行绩效审计评价。

1.工程简介。近几年，为从根本上保护上海地区地表水环境，促进环境与经济共同开展的良性循环，实现可持续开展，上海市政府构筑了一个比拟全面的城市污水综合治理设想。城市污水管网收集系统不断完善，大型污水处理厂相继建设上海市某污水处理厂是上海市污水处理二期工程的一个重要组成局部，设计规模为120万立方米／日，工艺采用高效沉淀池物化法，以除磷为主要目标，用较少的投资到达减轻预处理工程排放口对环境的污染并减少赤潮发生几率的目的。该工程2023年开工建设，工程总投资为4.13亿元，其中来自世界银行贷款2.12亿元，占到投资总额的51.33%，其余为国内配套资金。至审计日，该污水处理厂已经投入正常运营。

2.构建某污水处理厂工程绩效审计评价体系。

(1)选取适宜的评价指标。

基于上述结果链的分析，该工程的绩效评价指标设计如图1〔见图1〕：

图1

图2

按照层次分析法的原理，确定本实例评价模型的递阶层次结构，分为四层：

第一层：模型的目标—污水处理厂绩效评价

第二层：一级评价指标A1-A4

第三层：二级评价指标B11-B44

第四层：三级评价指标C111-C432

(2)确定各指标权重。利用层次分析法确定每个指标的权重向量，都需要首先确定相关指标的两两重要性比拟矩阵。通过对审计人员、工程师、水务专家在内的30位专家进行调查问卷，综合专家的意见，我们在此根底上建立了每个相关指标的比拟判断矩阵，进而使用最大特征值法确定了每个指标的权重。

③确定三级指标对于相应的二级指标的权重。按照同样的方法建立三级指标对于相应二级指标的两两判断矩阵，通过一致性检验，我们得到了三级指标对于上级指标的权重向量。

A.出水质三级指标C111，C112，C113权重

④计算三级指标对于总的评价目标的权重向量如下列图所述。

首先计算二级指标项对于总目标的权重向量〔见图2〕。

其次，计算三级指标项对于目标的权重向量。

最后，综合三级指标对二级指标的权重，以及二级指标对总目标的权重，可以得到18个终级指标〔其中包括没有三级指标的8个二级指标〕对于评价总目标的权重〔见图3〕：

图3

(3)模糊综合评判。我们将对每个评价三级指标建立绩效优秀的隶属函数，每个指标评价评语集合为V＝｛〔绩效评价优秀〕，〔绩效评价良好〕，〔绩效评价中等〕，〔绩效评价及格〕，〔绩效评价不及格〕｝，对应的隶属度范围为P＝｛〔优秀〕，〔良好〕，〔中等〕，〔及格〕，〔不及格〕｝。

在本实例中给出了18个三级指标，首先从该工程在每个三级指标的表现上给出属于绩效优秀的隶属度，逐步过渡到最高一级指标的表现，即该工程的综合绩效评价。

(4)绩效评价结果。将每个指标上的评价分值按照权重加权求和，得到该污水处理厂工程绩效评价的综合得分为0.771682，对照评价评语集合，该工程绩效评价结果为“中等〞。

通过图4中所列每个指标的表现及分值，之所以该工程的综合绩效评价结果不太理想，主要有以下原因〔见图4〕：

图4

①工程合规性指标层下的“财务核算不标准资金率〞指标得分较低。经审计发现，该工程存在多计设施更新本钱、多列支工程利息、多计建设单位管理费、存在概算外工程等问题，导致工程竣工决算报表数据不准确，未能真实地反映整个工程的实际投资情况。作为国家审计机关，在绩效审计中首先关注的就是工程的合规性情况，因此该工程存在的这些问题也直接影响了它的综合绩效评价结果。

图5

②工程影响性指标层下的“与行业政策相关性〞和“科技进步〞指标得分不高。经问卷调查，15%的人认为这两项指标均未有明显效果或效果不明显。原因是该工程的污水处理工艺过于简单，且处理后产生的污泥含水率过高，易形成二次污染。而行业政策的目标除了要加大污水处理量之外，更重要的是提高污水处理的工艺水平，该工程与行业政策的要求仍有一定差距。

③工程效率性指标层下的“设备负荷率〞指标得分较低。通过计算，该工程2023年的设备负荷率仅为39%，远低于同行业的平均值。主要原因是该工程建成运行后未满3年又进行升级改造，二次建设追加投资9亿多元人民币。改造后的新厂投入运行，而原投资的老厂的设备只能得到局部利用，影响了该工程的运营效率。

从整个综合绩效评价模型来看，该工程在其他各方面的指标表现根本到达了预期目标和行业标准，主要表现在：涉及污水排放水质的效果性指标全部达标、工程的单位运行本钱控制良好、工程实际投资本钱未超概算、根本符合国家和地区的开展政策等。因此，经过模糊综合评判模型的计算后，该工程的综合绩效评价为中等〔见图5〕。

四、对我国世行贷款环境工程绩效审计评价工作的展望

当前，结合具体工程开展绩效审计评价是国家审计工作利学开展的方向。结合世行贷款环境工程绩效审计评价的特点，我们认为今后应着力从以下三个方面推进：

1.树立并优化世行贷款环境工程绩效审计评价理念。与西方兴旺国家相比，除了我国绩效评价起步较晚这一客观因素之外，中西方在价值观与认识论上的差异也使得我国的绩效评价理念尚未建立。中国两千多年封建传统思想的教化，使得“官本位〞的观念深入人心，政府所出的决策、制定的制度，社会公众也习惯于自觉地接受。而政府行政人员也习惯于自己的“垄断地位〞，较少允许公众的参与。在很大程度上，绩效评价成为了政府“装点门面〞的手段，而公众对于绩效评价的关注度自然不高。但世行贷款环境工程更多侧重于社会效益，且世界银行一直以来都十分重视对工程的绩效评价，因此，我国政府审计很有必要建立起一个合理、有效的绩效审计评价体系与之对应。各级审计机关应积极树立正确的绩效审计评价理念，借鉴西方兴旺国家先进的评价方法，优化绩效审计评价理念，从而促进各工程建设的