铜陵模式城市社区改革新路径以安徽铜陵为例

铜陵模式城市社区改革新路径以安徽铜陵为例

中国城市管理层次较多，街道整治和居委会管理严重，没有了解人民舆论，解决人民矛盾。街道办,这个遍布全国城市、存在了50多年的政府派出机构,或许将逐步减少,这一切源于安徽铜陵等地进行的创新城市社区管理改革尝试。目前安徽铜陵已成为我国第一个全部撤销街道办的地级市,新社区的人员全部到位,开始正式运作,区里的事务直接与社区对接,再无须经过街道,为全国提供了一个在城区范围内全面改革街道办事处体制的样板。一、社区党建的负面作用已显现街道办作为“市—区—街道—社区”四级管理体制中的一个梯级,是计划经济和“大政府”理念共同催生的产物。在过去一段漫长的岁月里,街道办的存在都有其历史合理性,但事易时移,随着社会的发展,它的负面作用却也不断显现出来。一是街道与社区功能严重重合,责权边界混沌不清。二是街道一级吸附了人、财、物等诸多资源,却功能不彰,人浮于事,权作城市管理的“二传手”聊以为政,直面最广泛居民的社区一级,承受着街道一级“传达”下来的纷繁事务,却匮乏相关资源,责权极其不对等,社区自治功能根本无从谈起。三是由于街道一级掌握了大量行政权力,办事效率低下,增加了基层社会的行政成本。二、“金陵模式”的主要成就作为城市基层社会管理创新的一次富于开创性的尝试,以“撤销街道办,建设大社区”为主旨的“铜陵模式”,在全国是一个创新,也是一个风向标,取得了意想不到的成功,赢得社会各界的广泛赞誉。铜陵市社区改革新模式具有以下几方面的特点。1.减少管理层级提升社区管理水平,更加注重提供服务,是社区综合体制改革的重要目的。达到这一目的,途径之一是减少管理层级。铜陵市撤销了铜官山区和狮子山区原有的10个街道办事处,把61个社区工作站整合为23个社区居委会,使“市—区—街道—社区”四级管理体制转变为“市—区—社区”三级管理体制,实现了行政区与社区的直接互动,降低了行政成本,提升了管理效能。2.社区整合后的居民自治功能撤销街道办后,原来下属的具有执法职能的城管、协税等职能,上收到区直部门分片归口垂直管理。而之前的公共管理、服务及部门审批职能则下沉到社区,居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。整合后的新社区,承担社区范围内总揽全局、协调各方的职能;对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理的职能;组织居民开展各类活动,实现自治职能。涉及居民服务的事情,社区可直接与区里相关职能部门联系,区里职能部门必须快速作出反馈。同时,为了不给社区增加负担,经区各职能部门组织的“联席会议”讨论后,一些事务才能下放到社区,不适合社区做的,区里职能部门自己来完成。这不仅提高了办事效率,还拉近了与居民的关系,激发居民配合工作的积极性、主动性,有助于社区职能的充分发挥。3.理顺管理体制,强化社区管理保障单一化根据上述职能,铜陵市进行了机构调整,大胆创新组织设置,建立了以社区党工委为核心,以社区居委会、社区公共服务中心、社会组织为支撑的“一个核心、三个体系”社区管理组织架构,既有效整合了人财物等资源,又实现了各管理主体责权利的有机统一。另外还在“一个核心、三个体系”的组织架构下,建立了一系列保障其更好运作的相关原则。一是建立社区工作联席会议制度,区直部门和社区居委会共同研究办理社区建设、社会管理和公共服务事项。二是建立健全社区财务、资产管理新机制,设立社区独立账户,经费由区财政直接核拨,逐步建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度。三是建立社区工作目标责任制管理考核制度,对各社区党工委、社区公共服务中心年度目标任务进行考核,领导综合评价分和居民满意度测评分相结合。4.把分流人员下沉社区经过改革,铜陵市原10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会。社区数量减少,规模扩大。每个社区的工作经费由3万元左右增加到30至50万元,可利用资金的增加,不仅保障了社区基础建设的完善,还有助于强化社区的民主自治职能。原先的街道办办公室也成了社区的居民文化活动用房,总面积翻了一番。与此同时,各种资源开始向合并后的“大社区”集结。人力资源是社区综合体制改革的核心资源,人员合理的分流安置是至关重要的一环。单就铜陵市铜官山区而言,在这次改革中被撤销的6个街道,就涉及196名工作人员,这些人中包含公务员、事业编制人员及聘用人员,这次改革,毫无疑问涉及这196名工作人员的切身利益。铜陵市最终给出的解决方案是:一方面街道办把公务员、事业编制的人员下沉到社区,且保留身份不变、职级不变、待遇不变,这样可以利用原街道办人员的广阔视野和丰富的经验,更好地服务人民,提高运转效率;另一方面,把原街道、社区人员分流与区政府部门改革结合起来,通过公开招考、民主推荐、组织考察以及与相关人员“双向选择”等手段,把有关人员合理配置到新社区或区直部门。并针对公务员身份之外的人员,设定连续五年被评为“优秀”的,可以享受相应级别的公务员工资待遇。这样,分流人员下到社区后,心理上可能更容易接受,减小改革阻力。这次铜陵市的改革,撤销街道办,将社区整合为社区公共服务管理机构,建立社区中心,实行“区直管社区”,降低了管理成本,提高了工作效率。随着市场经济的进一步发展,传统居委会的模式已跟不上时代进步的要求,建立社区中心,壮大社区服务功能,已是时代和形势的需要。社区中心已成为城市管理和服务的重要承担者,社区中心的成立更能激发民主自治活力,尤其能在调节利益关系、化解社会矛盾、满足居民需求、维护社会稳定中处于前沿地位,为构建和谐社会奠定坚实基础。三、城市社区居委会和街道办的撤销尽管“铜陵模式”被誉为城市社区改革的新路径,存在上述特点和优势,但是在实际操作中“铜陵模式”的可复制性、可推广性受到了质疑,我们需要从更广泛的视野和路径来审视这一议题。首先,应系统考虑各地差异性。我国现有各类城市约656个,每个城市地理环境、经济社会发展状况、人口规模、行政级别等,都呈很大差异性,需分类考虑,体现制度设计多样性。将铜陵模式推广至全国,易将问题简单化。铜陵市区只有近44万人,13个街道,每个街道平均约3万人,每个社区人均居民数约5000人。这显然与一些大的地级市、省会城市有很大差距。此外,如何改变现行社区居委会行政化倾向、如何将社区居民自治落到实处、如何安置街道原有干部、是否要调整区级行政区划和社区规模等,都需系统考虑,全局安排。其次,街道办撤销涉及政府职能和社会职能的分配和调整。在城镇化速度飞速发展和社会加速转型的时代,城市治理不应局限于政府内部职能的封闭循环和调整,应吸纳非政府组织、社区、城市辖区内外其他组织广泛参与。政府的社会管理和社会的自我管理是城市管理两个方面,不断强化后者是今后努力方向。街道办撤销能否会自动导向社区自治能力的增强,尚需深入研究。再次,街道办的撤销是涉及有57年历史的城市治理结构的重大变化,具有深远意义。这不仅是行政性技术问题,更涉及政府管理和社会自治。2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会废止《城市街道办事处组织条例》,从这一角度讲,撤销街道办事处是有法律依据的。但是由于没有新的相关法律出台,将街道办的功能和人员平移到社区,就无据可依。社区是居民自治组织,并非政府基层组织,强调的是居民自治,街道办是政府的派出机构,行使的是政府相关职能,两者有本质区别。如果将一批国家机关公务员空降到社区自治组织之中,并行使原来街道办的功能,不但没有法律依据,而且还会极大影响居民自治的进程。最后,应从国家城市工作整体层面考虑。我国目前正处于城镇化高速发展时代,十一五期间,城镇化水平达46.59%,十二五期间预计超过50%。城市人口将成人口主体,撤销街道办这一创新性改革无疑会对城市管理的理念、人们行为规范和生活方式都带来前所未有的挑战,这也将成为“铜陵模式”在全国范围内推广的强大阻力。四、取消街道群众群众的群众基础,有利于调动社会资源尽管铜陵市的改革还有很多问题需要完善,但在减少行政层级、促进居民自治这点上,社会各界却有着宝贵的共识,改革方向是正确的。取消街道办事处,将原先“全能政府”包办的事项交由社区和行业自治组织去处理,行政权力从公民自治事务中退出,符合有限政府的要求;取消街道办事处,减少行政层级,减少行政资源的消耗,能防范腐败的发生,符合廉洁政府的要求;取消街道办事处,让公民办事减少审批环节,提高办事效率,让政府工作人员更加务实为民众服务,符合高效政府、服务政府的要求。因此,从总体上看,取消街道办事处,是城市社区改革的大势所趋。我们必须清醒地认识到,任何一项改革都不是万能的,不可能解决所有的问题。所以,我们要用宽容的态度对待改革过程中的瑕疵,才能对改革进行完善,才能将改革进行得更加彻底。撤销街道办,无疑是利多弊少,既降低了政府行政成本,又让更多的社区人员贴近百姓,服务于百姓。撤销街道办,是通