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中国特色城市化道路（三)

三、对策建议:走新型城市化道路的方针政策

（一）中国城市化发展的目标预期与实施途径

１．中国2０03～2０50年城市化目标预期

城市化目标预期综合考虑了三个方面因素:一是城市化发展一般规律，尤其是工业化国家的经验借鉴，如在城市化的成长期,早期工业化国家城市化率年均增长０.３～0．7个百分点，后期工业化国家城市化率年均增长0．8~1．2个百分点，在城市化的成熟期,城市化率年均增长０.1～0.２个百分点;二是中国城市化实践与发展趋势,198０～１990年城市化率年均增长０.70个百分点,1990～２０00年城市化率年均增长0.９8个百分点,城市化发展速度加快，2０0０～2003年城市化率年均增长１.44个百分点，出现了超常规发展趋势;三是我国经济发展目标，“十六大”报告提出,20２0年基本实现工业化，2050年基本实现现代化，从工业化指标看,到202０年城市化率要达到60%～65％,第二、第三产业就业人员比重要达到７０％~80％。

通过对上述三个方面的综合考虑，确定城市化发展的三类目标：理想目标、保守目标、跳跃目标(超常规发展目标)。其中:保守目标是在参考国际经验的基础上,对中国城市化稳定发展的趋势推测,确定城市化率年均增长最高为１个百分点；跳跃目标,主要是考虑到20２０年我国初步实现工业化时，城市化率应该达到的最高目标，以及2001～2０03年我国城市化率的超常规发展，确定城市化率年均增长最高达1.4个百分点；理想目标是一种折中,是在原有发展基础上的适当加速,城市化率年均增长百分点最高值为１.２。2０0３年中国城市化率为4０。53％,因而城市化率变化的基数从４0.53％开始,当城市化率达到70％以上,城市化进程明显放慢，年均增长百分点下降到0．２.根据前面的研究结果，一般而言,非农化率与城市化率具有大致相同的变化趋势,因而确定三种目标预期下的非农就业比重年均增长百分点，与城市化率变化大致相同，仅在超常规发展目标中，增长速度要快,原因主要是更多地考虑到我国到２020年初步实现工业化，在非农就业比重上有一个大的飞跃。

此外在城市化率的预期中，必须先对人口与就业人员的增长速度进行预期.人口增长的预期需要考虑很多因素，在这里主要参考联合国对世界人口的预测，其中预计中国到205０年人口将增加至13.９5亿人。根据19７8年以来的人口自然增长率的变化，预计到２０20年人口自然增长率降为2。00‰（０.2%），２05０年降为0。0１‰(０．0０1%）。由于生育期的影响,就业人员的增长往往具有一定的滞后性，预计到２０2０年就业人员增长率降为7.００‰(0.７％），2０５0年降为0。87‰（0．087%）.

中国20０３~2050年城市化水平、非农就业水平的目标预期如表2、表3所示（略).2010年中国城市化率达到４７．53%~５０．33％（保守目标～跳跃目标）,理想目标是48.93%；每年新增加城镇人口在1600万~2150万人之间,理想目标是18７0万人左右；中国非农就业比重在57.00％~60。５0％之间,理想目标是5８。40％；每年新增加非农就业人员在119０万～160０万人之间，理想目标是1３５7万人左右。

20２0年中国城市化率达到5６.83%～６2.03％，理想目标是60．1３%；每年新增加城镇人口在1400万~1８２０万人之间，理想目标是1６９2万人左右；中国非农就业比重在66.30％～75。５0％之间,理想目标是６９.5０%；每年新增加非农就业人员在1１6０万~172０万人之间，理想目标是13５２万人左右。

无论哪一种目标，到２05０年城市化率均达到７0％以上，非农就业比重也达到８0％以上，从而基本完成工业化、城市化的发展进程，进入追求生活质量的新阶段。

2.实现中国城市化预期目标的主要途径

（1)走工业化与城市化互为动力、共同发展的道路。工业化与城市化是互为动力,共同发展的，如果说工业化是产业结构的变迁，城市化是空间结构的变革，那么经济发展就是产业结构与空间结构在不同区域的耦合。自新中国成立以来，农村劳动力转移从总的趋势看，有两个时期出现缓慢增长甚至个别年份出现停滞的倾向，第一个时期从20世纪６０年代开始，一直延续到改革开放前;第二个时期是在20世纪末期,由于改革开放后乡镇企业在农村分散发展，小城镇规模偏小，集聚能力下降，直接或间接地制约了非农就业岗位的增加。因此,要继续加强乡镇企业在城市、城镇的集聚,合理规划，统一布局，尤其是选择有重点、有一定产业基础、有较强集聚与辐射能力的小城镇进行发展，在工业化推动城市化的同时，一定要注意发挥城市化对工业化的带动作用。

(２）减小城乡转移的摩擦力,加快农村剩余劳动力向非农产业、城市化地区的转移。从农村剩余劳动力转移的动力机制看,城乡转移的摩擦力主要有农业的排斥力,工业化、城市化的推动力和转移过程的摩擦力。农业的排斥力表现在农业劳动力的边际生产力为负,只有减少农业劳动力的投入，才能增加农民收入。工业化的推动力表现在国民收入水平提高，从消费结构的改变与需求结构的拉动,对农村剩余劳动力转移产生的影响。城市化水平提高，导致非农化率以递减的速度增加，其中第三产业就业比重以递增的速度增加,第三产业是吸纳农村剩余劳动力的主要产业。摩擦力除政策、观念方面的原因外,主要有来自非农就业岗位的供需总量与结构的不平衡.因此,加强农村九年制义务教育，加强农民成人教育、素质教育、职业教育，提高农民的择业与就业能力，是推动农村劳动力转移的前提与重要保证。

（3）结合区域实际，选择合适的产业演进与城市化模式。从中国区域实践看,东部地区的产业演进顺序与国际经验基本一致:轻工业、重化工业、重加工工业，在工业化发展的同时,城市化水平也迅速提高。发展中存在的主要问题是,企业对城市的需求超过城市的供给能力，人口对城市的需求相对较低。中西部地区在发挥比较优势的原则下,资源型产业与重化工业首先发展，产生“资本排斥劳动”，再加上有些产业不具有集聚效应，对非农劳动力的吸纳数量非常有限，制约了城市化的发展。针对这两类不同地区，在产业政策、土地政策、人口迁移政策等方面应该区别对待.在中西部地区,发挥人力资源优势，继续大力发展劳动密集型产业，通过非农化率的上升推动人口向城市、城镇地区转移；东部地区，在发展资本密集型产业与技术密集型产业的同时，要大力发展第三产业,完善城市功能,加快向7０%的城市化率提升。

（4)通过培育区域城市化的动力机制与传导机制，加速城市化进程。城市化发展相对较快的东南沿海地区，在发展水平、速度、机制、规律等方面也存在省区差异。如浙江与福建的城市化初始动力都是乡镇企业，但是由于初始推动力度、资金来源、市场面向和区位动力的不同,导致了不同的城市化进程，而不同的城市化进程又促使了动力不同的演进进程，使得动力呈现不同的力度、空间分布,最后导致了不同的城市化水平。可见,城市化进程具有路径依赖性质。当某种动力推动城市化的启动,城市化将沿着既定的路径发展，而在这既定的方向上城市化动力也会不断演进,并使城市化进程得到自我强化。因此,各个省区城市化的推进，应该注重动力的培育与发展，并协调省区内的动力空间分布与更大区域范围内的区位动力的发展.

（5)优化产业结构,加速资源型经济、资源型城市转型。以矿产资源开发为主的资源型地区,在计划经济时期，城市化动力主要来自于政府与资源型产业体系推动，政府投入了大量的资金，在短时期内建立起相对完善的工业体系与工业城市，城市化速度与城市化水平相对较高。在市场经济时期，作为下游产业的资源型产品较晚进入市场,资源型产业从布局、发展上与城市化所要求的集聚经济具有天然的背离性，决定了二者之间的分离，再加上政府投资的减少，城市化进程明显滞后，同时影响了区域工业化进程与经济发展水平。资源型地区需要改变对政府投资、对资源开发的两大依赖，选择一条以民营经济为主体、多种产业共同推动、工业化与城市化协调发展、区域性中心城市重点发展的可持续城市化道路。

（6）发挥政府与市场在城市化进程中的共同作用。中国城市化须在市场经济条件下由政府和市场共同推进，完全由政府推动城市化发展会加大政府的压力,客观上会延缓城市化的进程；完全由市场推进，则可能造成城市化发展的无序和混乱,影响城市功能的发挥.正确的途径应该是发挥政府和市场两方面的积极性，在政府的推动和引导下,发挥城市化动力机制在城市化发展中的作用。主要包括：城市规划主体由政府为主转向政府和市场的有机结合；城市建设投入由财政投资为主转向财政投资与市场融资的有机结合；城市人口流动由行政控制为主转向行政控制与市场调节的有机结合。

(二)中国城市化发展的方针与政策

１。中国城市化发展的方针

中国国情与经济发展现实决定了中国必须选择有中国特色的、适应中国经济发展现实的发展道路。结合前面的研究，我们认为,中国城市化的发展方针应该是：“工农协调、城乡共进；政府引导、市场主导;资源整合、集约发展；因地制宜、多元推动”。这个方针的实质就是要走新型城市化道路，即遵循工业化与城市化、农村与城市、农业与工业协调发展的城市化规律，建立政府引导、市场主导、民营经济推动的城市化机制;推进人口、资源、环境协调发展的集约型、可持续的城市化进程,实施大中小、多产业类型共存的多元城市化模式。

新型城市化道路的选择，或者说对城市化规律、城市化机制、城市化进程、城市化模式的认识、调整和实施，必须在产业发展、城市发展、农村发展、生产要素在城乡间的流动、区域发展等方面采取相应的政策措施，来推动中国特色城市化道路的实施.城市化的核心是加快农村剩余劳动力向非农产业、向城市化地区的转移，因此城市化的政策也要围绕这一个核心来展开.图3可以简略描述中国城市化方针与政策的相互关系与基本内容.图3中国城市化方针与政策示意2。中国城市化发展的相关政策

(１)产业促进政策。一是按照工业化与城市化相互关系演进的产业发展顺序，即劳动密集型产业—资本密集型产业-技术密集型产业,以及各产业与信息产业之间的相互融合，在发展资本密集型产业与技术密集型产业的同时,继续加强劳动密集型产业的发展；二是城市化发展对工业化发展的空间集聚性要求,通过工业企业的空间集聚，推动生产生活服务业等第三产业的发展，推动基础设施建设，产生吸纳农村剩余劳动力的非农就业岗位,加快人口的空间集聚；三是城市型产业本身的发展，如房地产业、中介服务业、金融业、物流业等现代服务业的发展，以及商业、贸易业等传统服务业的发展，在完善城市功能，促进工业化深入发展的同时，也直接或间接地增加了非农就业岗位;四是协调工业与农业的发展关系，随着工业化的深入，农业的工业化、现代化要求,以农业发展为中心,为农业生产、运输、销售服务的工业与服务业发展，也能为农村剩余劳动力提供大量的就业岗位,加强农业与工业、服务业之间的相互联系,鼓励农村各种合作组织的建设与发展，在乡村地区大力推进农业产业化,供销合作,以农村工业化、农村非农化推动农业发展，初步实现农业劳动力向非农产业的转移。

(２）城市发展政策。一是要制定科学合理的经济和社会发展规划，以及服从全局的各级经济和社会发展规划、土地利用规划和城镇体系规划。规划制定之后，其实施与管理同样重要，需要专门的部门来进行规划的实施管理,防止规划流于形式。二是合理调整行政区划对城市化发展的影响。需要慎重思考行政区划与管制对部分地区城市化的阻碍作用，以及行政力量推动城市化带来的一些问题与弊端。建议用大城市、中等城市、小城市发展代替地级市、县级市、小城镇的划分,根据客观发展能力给予相应的发展权限.三是采取城市群、都市区的发展战略，以中心城市辐射、带动小城市、小城镇的发展,加强城市之间的分工、协作以及相互联系。四是关于小城镇发展的相关政策：慎重发展小城镇，基础设施建设是具有一定“门槛”效应的，要防止遍地开花，防止将城市化过程变成城市建设过程;放开对民间投资城市基础设施、公用设施的限制。五是出台引导非国有资本参与城市化投资的政策，拓宽城市建设的投融资渠道。

(3）乡村发展政策.一是加强农村地区计划生育的实施与管理，控制人口增长数量,提高农村人口质量。虽然我国已迈入世界低生育水准国家行列,但值得注意的是,城乡的严重差距,使得人口问题仍有隐忧。在落后的农村地区，人口增长速度不但没有减缓,甚至有加速上升趋势。农村人口的整体素质相对下降，地区之间的增长出现不平衡,加大了剩余劳动力向非农产业转移，农村人口向城市转移的难度。二是要加大农村教育投资力度，保证九年制义务教育的实施,积极发展成人教育,提高农民人口素质.通过素质与知识教育，强化农民的经济主体地位,提高农村剩余劳动力的非农就业能力。三是要鼓励农村居民集中建房,严格控制宅基地的新批新建，加大农村公共服务建设、农村社区建设，通过人口居住的集中、基础设施建设，改善乡村人口生活环境,实现农村地区部分就业城市化、部分社会城市化等.

(４）城乡流动政策。一是进一步推进户籍管理制度改革.建议将户籍管理制度转变为城乡统一的户籍登记制度：按照户籍管理各项法律规定，以居住地登记户口为原则,在城乡全面建立健全常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正七项户口登记制度,废除一些地方和部门对公民依法申报登记户口设置的各种限制;建立户口登记制度打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口登记制度;在人口统计上,实行以居住地划分城镇人口和农村人口,以职业区分农业人口和非农业人口，如实反映公民的居住状况和城市化水平.与户籍制度的改革相配套,逐步建立城乡统一的社会保障制度,建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度。提高农民工的市民待遇,或是从准市民逐步过渡到市民待遇。在用工制度方面，取消各种针对农民和外地人口的限制性就业政策,逐步淡化正规部门与非正规部门就业的界限,建立统一开放、城乡一体的劳动力市场。一个平等的流动性较好的劳动力市场,不仅有助于提高劳动者的基本素质、提高城市的竞争力，也有利于社会的稳定。二是加快土地征用制度改革。建议实行市场化改革，政府退出交易，只作为土地法规的制定与执行者,不作为直接参与者，给予农民自主处置土地的权利，由拥有土地使用权的农民直接与需求土地的企业与房地产开发商按照市场规则交易;但对于公用事业的土地使用问题还是需要政府出面加以解决。政府作统一规划,确定城建用地、非农用地的范围，控制好转换速度、规模，合理确定土地用途，在具体的转化过程中还是按照市场规则运作，由新的使用单位与拥有土地经营权的农民通过协商解决，其中土地转化之后的收益主要归农民,保证土地对于农民的生产资料与社会保障两种功能。对于大中城市，发展速度较快，非农产业发展基础较好,在用地指标上适当放宽,以适应城市化发展速度;对于乡、镇，还是要严格控制农业用地向非农用地转化的规模与速度；在经济增长速度较快地区,适当放宽用地指标；在经济发展缓慢地区，非农就业比重较低、人口规模较小的区域,控制非农用地指标；在经济集聚能力较强的地区,要通过加快土地转化,加快经济发展,加快工业化、城市化发展速度。三是促进城乡资本的流动.城市化涉及农村资本以企业发展的形式向城市的流动，如允许企业择地建厂，允许农民有迁徙权，鼓励资本向基础设施较为完善、市场相对发达的大中城市流动与集中;也包括资本向城市基础设施建设的流动与集中，如城市建设投融资制度改革，建议试点发行市政建设债券,吸收国际国内、城市农村、企业个人等社会资金，促进城市建设；构建城乡平等竞争的构架，取消贷款对象限制，城乡企业一视同仁，推进城乡资金市场一体化、技术市场一体化、信息市场一体化的整合建设,实现城乡生产要素的优化配置与功能互补;各地城市与个人在参与城市建设上已经有许多经验与做法，可以加以推广与总结，继续加强个人与企业在城市建设中发挥的主要作用。

（5)区域协同政策。一是对不同背景、不同经济发展水平、不同发展速度的地区,在城市化和区域发展政策上应有所差异，不应一刀切。二是城市化发展即使在同一省区内部也存在不同的类型。针对不同的类型区,城市化机制、城市化方针也应该有所差别，以形成适合区域发展的多种城市化模式。如根据不同资源特点划分的类型区:矿产资源型区域、旅游资源型区域、人力资源密集区、科技资源丰富区等,相应的城市化模式也应该多种多样.从产业推动城市化的形式来看,可以发展工业推动型、旅游推动型、贸易推动型、服务推动型、交通推动型或者综合推动型等多种模式。从城市发展方针看，对于东部沿海城市化发展快速区,要鼓励新城和中心镇发展，缓解部分城市中心城区过密化,建设壮大城镇体系的中间层面，实施以新城、中心镇为核心的组团式集中城市化发展策略，在这些城镇的建设中给以政策倾斜,使它们能以较多的就业机会、较高的生活水平、较好的社会环境吸引农村人口向城镇集中;对于中部城市化发展一般区，要适度扩大现有中心城市规模，在城区周边地区合理规划布局,发展功能性小城市和小城镇,形成区域性的经济、金融、信息、文化和科教中心；在城市化水平相对较低的西部地区,要将一些基础条件较好的中小城市、发展潜力较大的中心镇,培育发展成为新的经济中心城市。我是朱铁臻教授学术上的挚友.早在20世纪80年代初,我创办《城市问题》杂志时就请教过他,得到过他的热情帮助。由相识、相知、相携到志同道合,转瞬间走过了三十年.ﻫ

20世纪80年代中期，朱教授就开始研究中国特色的城市化道路问题,针对当时学术界的不同见解,他提出：“城市化道路的选择要从国情出发，要正确处理城乡关系、工业和农业的关系，重视保护农民利益.城市化的本质是关爱农民。”“中国的城市化模式必须从我国人口密度要求，工业化、信息化发展要求，服务业成长要求，国土利用效率要求以及经济全球化要求出发,适应自然条件和经济社会发展条件.宜大则大，宜小则小,大中小城市和小城镇并举，多元协调发展.”ﻫ

今天看来,这些观点仍然是正确的，符合党中央的“建设社会主义新农村”和“走中国特色城市化道路”方针的基本精神,对实践仍然有指导意义。ﻫ

城市现代化的核心是人的现代化，这一点在学术界已达成共识。朱铁臻教授在这个问题上的特殊贡献是创造性地提出了中国现代人应具有的五个现代意识的理论。他提出,作为中国现代人,除了要弘扬中华民族的优秀传统和民族精神外，还要突出强调开放意识、民主法制意识、生态意识、创新意识、奋斗意识五点现代意识.ﻫ人类为了生存创造了村庄,为了发展创造了城市.城市的发展、城市的现代化的核心是为了满足人的全面发展的需求,是为了人的现代化.他在城市趋同化的浪潮中旗帜鲜明地提出“建设魅力城市”的观点，强调发展城市个性和文化品质,使城市研究界耳目一新。ﻫ

在中国，城市建设的趋同化现象一度愈演愈烈。地不分南北，城不分大小,城市外貌大体相同,千城一面，“克隆”现象十分普遍，个性消失，特色消失。朱教授深入地分析了造成这种现象的主要原因及其危害：城市建设盲目地比“高”比“胖”,忽视文化，以新为好，以洋为美。ﻫ

为此，他指出,城市的魅力在于特色,在于特色美，它体现着一种文化,表现出独特的民俗风情，市民活跃向上的精神面貌，富有创造性、个性的城市建设和优美的城市环境。创建特色城市是城市的生命，具有独特个性的城市才有独立的地位和作用。他强调:“城市特色蕴于多种文化、多种内容和多种形式。有历史的、传统的特色;有民族的、地域的特色;有景观的、环境的特色；有产业的、功能的特色等.形成自己的特色，需要不断地继承创新和发展。但是，继承传统不等于仿古，创新不等于求洋。要把传统美、地域美和时代美结合起来，把东方文化和西方文化的精华融合为一体,结合实际，加以创造。"城市化道路是指城市化进程的途径或方式，也指推动城市化进程所采取的某种模式或战略安排,一般包括三个基本要素:城市化动力机制、城乡关系、城市发展方针。城市化动力机制是决定城市化进程的基本力量及其作用过程，其最根本的动力是工业化。根据推动主体的不同,可以有不同的城市化模式。一种是城市建设的组织主体，一种是城市发展的投资主体，还有一种是城市增长的产业主体.根据城市建设的组织主体，可分为政府推动型城市化、市场推动型城市化；根据城市发展的投资主体，可分为自上型城市化(政府为投资主体)、自下型城市化（乡村集体、个体投资为主体）、外联型城市化（吸引外资为主)、内联型(吸引内资为主)城市化等；根据城市增长的产业主体又可分为农业发展型、商贸发展型、工业发展型、外贸推动型等。城乡关系是城市化进程中城市和乡村之间的经济交往和要素流动关系,