我国社区治理模式的演变与发展

我国社区治理模式的演变与发展

一、社区治理的定位社区的概念最初由德国社会学家泰尼斯提出。随着社会的发展和制度的变迁，其内涵逐渐丰富。20世纪30年代费孝通初次将Community译为中文的“社区”。由于社区的组织和职能存在很大的差异性.很难对它们做明确描述。在此,笔者沿用社会学的定义,把社区定义为聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织,根据一套规范和制度结合而成的社会实体,是一地域社会生活共同体。治理是研究社会关系的新理念,强调通过合作、协商的方式实施对公共事务的管理,弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失效之处。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。二、社区制的模式我国社区是从全能政府体系内部衍生出来的,社区政府在基层社区的延伸,政府和社区发展的关系比较复杂。随着政府职能的转变,政府和社区的关系由过去的领导转变为指导并且政府能主动为社区提供服务并接受社区居民和社区组织的监督,是一种指导与协助,服务和监督的关系。政府的帮助和支持,是社区初期建设和发展的助推剂。在政府大力推进社区建设的同时,社区组织应逐步向政府、社区居民以及非政府组织合作治理的道路发展,实现社区自治是最终趋势。目前,中国社会的社区治理主要有三种主流模式——街居制政府、社区居民以及非政府组织在内的合作治理(社区制)以及社区自治。笔者认为,不同治理模式下的政府与社区的关系必然存在着一定的差异性,其中合作治理的模式比较符合当代中国的国情,它所对应的关系也是此时我们应当重点关注的。街居制是一种国家行政全能主义治理模式,是由街道办事处和居委会构成的基层行政单位。在这一模式中,政府与街道办事处和居委会的关系是领导与被领导关系,街居制是政府实行社会控制和社会管理的工具,散发着浓烈的政治统治气息。社区街道办事处没能成为方便居民办事的机构,其主要职责是为其派出机构即政府提供服务;而作为居民自治组织的社区居委会,也带有行政化的倾向。在街居制的社区治理模式下,街道办事处和社区居委会依附于政府,主要服务对象还是政府。政府与非政府组织的合作治理强调权力的制衡,是当前社区治理中比较理想的一种模式。20世纪90年代后,随着计划经济向市场经济的转变,单位制逐步瓦解,1991年国家提出“社区建设”的发展思路。政府将自身权力下放,社区和非政府组织都可以参加社区治理,治理主体呈现多元化的趋势。在这一模式中,政府与社区之间可以互相监督、互相合作、和谐发展,不仅促进了社区的发展也提高了政府的效率。在社区制模式的引领下,社区拥有一定的自治权并主动地承担社区发展的任务,政府只是在宏观上进行指导,政府与社区的关系是合作与监督的关系。笔者认为,这一模式的存在的主要危机是政府和社区的权力配置问题。一方面,政府如不放权于社区,易折回到街居制时代,社区权力高度集中于政府组织,社区被政府绑架。另一方面,早产的社区自治并不能把我国带入发达国家的社区发展水平,还可能导致社区权力泛滥,政府权力弱化,使整个社区发展陷入一种尴尬的境地。社区自治是我国社区未来发展的趋势。至今为止,欧美、日本等发达国家已经实现了社区自治,它们的社区自治组织机构健全,权限职责清晰,甚至可以制定自己的宪章或法规。但目前,我国的社区发展还处于起步阶段,需要在政府和非政府组织扶持下持续稳定的发展,尚不具备独立治理的能力。三、政府树立公共服务的意识本文笔者探讨的和谐社区发展思路立基于前文社区治理模式下政府与社区关系的讨论,构建和谐社区最关键的是要在政府与社区之间建立一种和谐的关系。它要求政府树立公共服务的意识,利用掌握的权力更好地为社区服务而不是过去纯粹的控制和管理。政府和非政府组织作为利益团体也有寻求自身利益的欲望,而和谐社区追求的是利益关系的一致性,因此利益关系的冲突与矛盾在现实中是不可避免的。在此种情况下,迫切需要采取一些必要的措施来平衡各利益团体之间的冲突,化解政府部门、非政府部门与社区之间的矛盾,使政府与社区关系达到一种和谐平衡的状态。1、政府组织社会管理的职能定位在早期的街居制模式下,政府和社区的关系是管理和服从的关系。随着社会主义市场经济的发展,政府应及时转变其职能,从传统的对所有社会事务的管理中抽身到为社会服务上来。在新型的政府与社区关系中,政府角色应该是社区的服务者而非包揽社区所有事务,政府与社区之间是合作与监督的关系。政府组织应着力对全局性的社区公共事务和公益事业进行组织和管理,如制定社区公共服务政策和规划、提供社区服务资金和设施资助等;而局部性的社区公共事务和公益事业交由社区组织来组织和管理。这两个组织之间不再是以前的命令与服从、控制与被控制的关系,而应是在明确各自职责基础上的民主合作。2、充分发挥非政府组织的作用我国的社区治理正处于政府、社区居民以及非政府组织三方合作治理的阶段。非政府组织具有民间性和自治性,这种组织在体制上独立于政府,它们不属于政府建制的一部分,也不直接受制于政府权威。非政府组织在社区合作治理中发挥了政府组织和社区组织都难以发挥的作用,它是连接政府行政力量和社区治理力量的纽带。只有充分发育的社会非政府组织和社区非政府组织,才能承接政府不能、市场不为的公共服务;只有充分发展非政府组织,才能使政府和社区实现真正意义上的为社区居民的服务。非政府组织的介入还能让社区治理机构从繁重的行政事务中解脱出来,专心组织和管理社区事务,促进社区建设的和谐发展。非政府组织的发育虽然能够促进社区往更好方向发展,但就目前而言,它们的优势并没有得到充分发挥。一方面,由于一些历史的和现实的原因,非政府组织进人社区存在难度,不少地方的政府对它们的建立和进人社区存在疑虑。另一方面,我国非政府组织的数量很少,种类也不多,并且很多都是在政府管理和资助下建立的,很难形成具有独立意志的参与主体。因此,要想发挥非政府组织在和谐社区建设中的作用,首先必须转变政府的传统观念,消除政府的顾虑,建立社区非政府组织的引入机制。其次,培育一批完全独立于政府的非政府组织,避免非政府组织的行政化倾向,这是关键。第三,非政府组织要发挥其广泛的影响力还必须加强NGO的数量以及种类的培养,引导非政府组织往多元化方向发展。3、先阶段实现社区居民自治的路径社区自治是我国社区未来发展的模式,是我国社区发展努力的目标和方向。在这个阶段社区自治组织享有充分的自治权,不再依附于政府,也不再依赖其他非政府组织,完全有能力独立承担本社区范围内的大小事务,可以相对独立于政府和其他非政府组织而存在。先阶段,我们也可以借助国外社区自治的一些先进的发展思路和方法,推进先阶段我国社区发展的步伐,尽可能早的在我国范围内实现社区居民自治。健全社区民主自治组织是社会主义政治文明建设的重要基础,是政治体制改革的必然要求,是保证人民群众依法直接行使民主权利的根本保证。在社会主义社会背景下,应当建立适应社会主义民主政治和市场经济体制要求的有中国特色的社区自治组织。在社区治理中,社区自治组织应该在党和政府的指导下,在法律的框架范围内自我组织和管理社区事务。健全社区自治组织并加强与社区的合作,理顺政府部门、街道办事处和社区居委会的关系,明确社区居民自治应享有的权利和义务,鼓励社区居民参与社区治理。政府在社区治理的过程中可以提供指导意见,引导社区向和谐健康的方向发展,但不得进行干预试图介入社区事务管理。4、建立社区自治和政府的立法规范。首先要加快立法,要确保社区各监督主体尤其是社区居民和居委会