第二章 社会保障发展史

第二章社会保障发展史目录传统社会保障阶段1现代社会保障阶段2全球社会保障危机与改革3新中国社会保障制度发展史4社会保障制度变迁的基本规律5第一节传统社会保障阶段一、萌芽时期

传统社会保障的萌芽时期大致可以追溯到原始社会末期,其特点是由于生产力水平低下,人们必须共同生产、共同享受,多则同饱,少则同饥。原始社会中社会保障的基本特点:第一,在保障目的上,原始社会具有高度的不确定性,人们的理性所及不仅十分有限,而且相当愚昧,因此,保障氏族成员的基本生存是第一需要。第二,在责任主体上,原始的组织制度具有同一性,即家庭、社会、国家无论是内涵还是外部边界基本上是一致的,也就是只有单一形式的保障组织。第三,在实施依据上,组织内的规则是非正式的,是最早的人类道德规范。第一节传统社会保障阶段二、慈善事业时期在社会保障发展史上,慈善事业时期是一个相当漫长的时期,它可以从不同国家出现自发的、临时性的救灾济贫活动算起到国家以立法的形式介入社会保障活动为止。这时,人们获得保障的主要来源是家庭,但社会出现了贫富分化,民族国家形成并得以巩固,生产力仍然落后,国家以抵御外来侵略为主,很少有财力对贫困者进行救助。随着宗教宣扬的慈善救济深入人心,出现了官办的慈善事业和民办的慈善事业。不过,这些慈善事业的救济活动都是随机的、临时的,并没有法律约束,它们取决于举办者的意愿和财力,多数也是一些居高临下的施舍活动。民间零星的互助或他助活动在中外历史上不乏记载。其中,有组织、有规模的民间慈善事业大约是在中世纪以后出现的。第一节传统社会保障阶段三、济贫制度时期大致是从自然经济向商品经济过渡的时期,也是资本主义原始积累的时期,社会的贫富差距逐渐扩大,社会问题层出不穷,民间慈善事业并不能满足人们的需求,而此时教权衰落、王权兴起,因此,政府开始介入,并出现了政府济贫制度,其中最典型的就是英国1601年颁布的《济贫法》。社会保障制度发展到济贫制度时期,与传统的社会保障萌芽时期相比,主要有以下两个明显的特点:一是虽然受经济条件的限制仍以救济为主导,但救济形式逐步由道德驱动、慈善性质的临时救济向法律驱动、经常性的制度化救济转变。二是随着资本主义和市场经济的萌芽及产业工人的产生,除济贫制度以外,商业保险等市场化保障机制开始萌芽,行会保障职能的发挥也为社会保险制度的建立奠定了一定的组织基础。1601年伊丽莎白一世颁布《济贫法》旧济贫法主要内容：规定地方政府负责办理救济贫民工作，为失业者提供就业机会，对贫困家庭的孩子进行就业培训，对老年人、患病者和孤儿进行收容，用严酷手段惩罚那些“不值得帮助”的穷人。这一时期，政府承担社会救助责任是勉强、有限和被迫无奈的。奠定了英国济贫制度的基础。法令对值得救济者提供院内救济。依据社会救助的方式，可以分为院内救助与院外救助1、院内救助(indoorassistance)——是指把需要救助者收容在救助机构内安养，也就是对于无法自力谋生的国民予以生活上的照顾，一般是通过机构(institutions)如安老、育幼、教养、疗养等有关院所(workhouse)予以收容。也称院内服务(indoorservice)或院内救济(indoorrelief)。——院内救助的优点：(1)救助无依无靠、无谋生能力的孤独老弱幼小贫困者;(2)照顾被收容者的院民日常所需要的衣、食、住、行、医疗、康乐等生活;(3)解决部分的社会问题。——院内救助的缺点：(1)机构式收容，人数有限;(2)被收容者因其日常生活所必需的物质性、精神性的东西均有院方提供，容易养成依赖或自卑的心理;(3)院民与外界(一般社会)容易社会隔离;(4)容易引起院民与院方发生摩擦或冲突。2、院外救助(outdoorassistance)——对于无法自力谋生的国民，不分男女老幼，无需强迫送至安老、育幼、教养、疗养等有关院所收容，而留在自己家里或由亲人照顾，由政府予以现金的家庭补助或提供食物及其他用品，或者提供必要的服务，使贫困无依老人或儿童或残障者等等，均能获得正常化的家庭生活，也称为院外服务(outdoorservice)或院外救济(outdoorrelief)。——院外救助的优点：(1)可作大规模的院外收容，受救助的人数多而普遍;(2)无须机构的设备及管理的工作人员，可节省设备费及人力费;(3)被救助者除了政府的家庭补助与服务外，有很多日常生活活动仍须由自己去动手维持，所以不会养成依赖或自卑心理;(4)可减少被救助者与他人的争执和纠纷;(5)不会产生社会隔离。——院外救助的缺点：(1)救助范围较广，工作人员常有人手不足之感;(2)各地方政府财力不一，救助标准各异，所以救助绩效不同，有失公平合理原则;(3)被救助者日常所需的衣、食、住、行、医疗、娱乐……的生活并非完全靠政府提供，有很多需自己去想办法或自己动手，所以，会给一些人的生活带来困扰与不便。一是一个社会对贫穷观念的理解，不同的观念会导致对穷人的不同制度以及不同的救助制度安排。

英国政府将需要救助的穷人分为两类:一是“值得帮助”的穷人,如老年人、残疾人、长期病患者、盲人、麻风病人、精神病人和孤儿。他们的共同特征是基本丧失劳动能力,无法通过劳动市场来满足自己及其家庭成员的基本生活需要。英国政府为他们提供院内救济。需要特别指出的是,在16世纪的英国“丧失劳动能力的人”专指那些染疾在身,或不能就业,但品行良好的人,道德化色彩浓厚；第二类是“不值得帮助”的穷人,如身强力壮的流浪汉、乞讨者、窃贼和前罪犯。他们的共同特征是身强力壮,有劳动能力。英国政府将他们强行安置到就业习艺所和私营企业中就业,主要目的是通过惩罚性工作和以工代赈的方式解决他们的救济问题。这个群体是否应享受救济,社会与国家如何对待这个群体,始终是英国社会界定穷人议题中的难点和关键,一直充满争议。习艺所（workhouse）成为收容救济穷人的主要场所与组织机构。第二节现代社会保障阶段一、现代社会保障制度的产生欧洲工业革命完成,德意志统一,德国新兴资产阶级力量软弱,无产阶级运动蓬勃发展,新历史主义学派强调国家对经济的持续影响,加之“铁血宰相”俾斯麦开拓海外殖民地,攘外必先安内,19世纪80年代,俾斯麦政府相继颁布了一系列法令:1883年颁布了《疾病社会保险法》、1884年颁布了《工伤事故保险法》、1889年颁布了《老年和残障社会保险法》。这些法令的颁布标志着世界上第一个完整的社会保险体系的建立,社会保险制度由此产生,这也是现代社会保障制度的起源。第二节现代社会保障阶段二、现代社会保障制度的发展经济大危机使瑞典的劳动群众生活水平急剧下降,阶级矛盾严重激化。为了缓和阶级矛盾,执政的社会民主党实行了一系列福利措施。而且,这一时期正是瑞典学派主张国家调节以稳定经济、消除失业的理论传播之时。运用社会保障措施实行国民收入再分配、缩小收入差距成为瑞典后来推行“福利国家”的理论基础。第二节现代社会保障阶段三、现代社会保障制度的成熟1952年,国际劳工组织制定并通过《社会保障制度对地标准公约》,对退休待遇、失业津贴、疾病津贴、医疗护理、工伤赔偿、子女补助等应遵从的最低标准都一一作了明文规定。虽然该公约对任何国家都不具有实质性的约束力,但它表明社会保障制度已经是一项全球化的事业。不仅发达国家,发展中国家也纷纷建立自己的社会保障体系。我国的社会保障制度就是在此期间建立起来的。此后,各国也以“贝弗里奇报告”的精神为指导,广泛推进社会政策,加强社会立法,使社会保障制度和社会法的发展日趋成熟。

1942年《贝弗里奇报告》起草过程：1941年，英国成立社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制定战后社会保障计划。经济学家贝弗里奇爵士受英国战后重建委员会主席阿瑟·格林伍德先生委托，出任部际协调委员会主席，负责对现行的国家社会保险方案及相关服务进行调查，并就战后重建社会保障计划进行构思设计，提出具体方案和建议。

委员会受命成立后，首先向所有相关业务机构调查了现行社会保险制度所涉及的各项业务，在此基础上构思设计了专门的问卷进行调查，并与相关机构的代表进行了多次会谈，还请纳菲尔德学院的社会改革调查小组收集社会保险待遇享受者的意见和建议；同时，为借鉴其他国家的成功经验，委员会又专门邀请国际劳工组织的官员来英国进行指导，听取他们的意见。在此基础上，第二年，贝弗里奇提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，这就是著名的贝弗里奇报告。报告的主要内容

（一）报告六个部分内容介绍报告正文共分六个部分。第一部分为“导言和概论”，概要介绍了部际协调委员会的工作过程和整个报告的主要内容。第二部分为“主要改革建议及理由”，审视了英国当时保障制度所存在的诸多问题，详细论述了报告所建议的二十三项改革的理由及具体建议，如废除批准社团制度、改革工伤赔偿制度、统一社会保险制度及缴费和待遇标准、将医疗和康复服务作为公共服务向国民统一提供等。第三部分“三个特殊问题”，重点讨论待遇标准和房租问题、老年问题以及关于伤残赔偿的途径问题。第四部分“社会保障预算”，主要论述了社会保障预算所涉及的方方面面问题。在分析社会保险支出状况及各方的缴费能力和意愿之后，提出了由财政、雇主、参保人三方共同缴费的缴费方案，且就各方应承担的比例作了具体划分；同时，还专门论述了工伤保险费的筹资问题，明确了事故和职业病高发的行业应承担额外的工伤附加费的原则和比例。第五部分为“社会保障计划”。首先论述了社会保障计划所赖以存在的三个假定，提出通过社会保险、国民救助和自愿保险三个层次保障人们不同需要的重要观点。同时，在明确养老金、保险金、补助金及补贴等基本概念的基础上，将全部国民分为六个群体，分析了各群体的不同保障需要，并就其参保的待遇、缴费等有关问题进行了系统阐述。第六章为社会保障和社会政策，详细讨论了子女补贴、全方位医疗康复服务和促进就业问题，提出把消除贫困作为战后的基本目标，即社会保障计划的目标是：确保每个公民只要尽其所能，在任何时候都有足够的收入尽自己的抚养责任，满足基本的生活需要。报告的理论价值与积极作用贝弗里奇报告是一个关于全方位福利问题的报告，基本宗旨是消除贫困。它从人们的需要出发，提出相应的对策，从而形成一个完整的福利体系。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为每个公民提供9种社会保险待遇，还提供全方位的医疗和康复服务，并根据本人经济状况提供国民救助。这9种社会保险待遇分别为：失业、伤残和培训保险金，退休养老金，生育保险金，寡妇保险金，监护人保险金，抚养补贴，子女补贴，工伤养老金，一次性补助金（结婚、生育、丧葬和工伤补助金4种）。报告指出，社会保障应遵循以下四项基本原则：一是普遍性原则，即社会保障应该满足全体居民不同的社会保障需求；二是保障基本生活原则，即社会保障只能确保每一个公民最基本的生活需要；三是统一原则，即社会保障的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一；四是权利和义务对等原则，即享受社会保障必须以劳动和缴纳保险费为条件。英国以“贝弗里奇报告”为基础，先后颁布了一系列社会保障法案：1945《家庭补助法》1946《国民保险法》1946《国民