浙江省高速公路前期工作指引（初稿）2021-02-26

浙江省高速公路前期工作内部指引（初稿）浙江省交通运输厅浙江公路水运工程咨询有限责任公司2021年2月前言“十四五”期仍是浙江省高速公路大建设大发展的高潮期，我省预计建设高速公路里程达2400公里。前期工作是高速公路建设全过程中非常重要的组成部分，具有审批环节多、程序复杂、时间不确定性大的特点，给前期工作承担单位带来较大困难。2020年12月，省政府印发了《关于深化铁路、高速公路投融资改革的若干意见》，要求高速公路将实行分组负责，各级交通运输主管部门要落实专门机构，负责前期推进。为指导项目前期单位顺利开展前期工作，提高高速公路前期工作质量和效率，特制订《浙江省高速公路前期工作内部指引》，供省市县高速公路前期单位参考借鉴。目录TOC\o"1-1"\h\z\u一、总述 -一、总述《浙江省高速公路前期工作内部指引》所指前期工作是指项目启动前期研究至工程可行性研究报告（以下简称“工可”）获得批复阶段所需开展的各项工作。高速公路项目纳入我省高速公路发展中长期规划后，省级或地方交通主管部门应根据自身发展需求和资金土地保障情况等，合理确定建设时序，适时启动前期工作。对拟开展前期工作的高速公路项目，省市交通主管部门应首先落实前期工作推进单位（以下统称“项目单位”）开展具体工作，制定工作计划，明确时间目标和任务要求。根据《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府2018年363号令修正）等规章要求，政府投资的高速公路项目单位应当委托工程咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告，按规定程序申报。“工可”报告申请审批前，需获得自然资源部门批复的规划选址意见、用地预审意见及政府部门出具的社会稳定风险评估意见。项目投资管理部门要征询财政和行业主管部门的意见，经评估后方可批复“工可”报告。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会2017年第2号令）等规章要求，企业投资的高速公路项目应通过公开招投标方式确定项目业主，项目单位在委托编制工程可行性研究报告，获得自然资源部门批复的规划选址意见、用地预审意见及政府部门出具的社会稳定风险评估意见基础上，应按照国家有关要求编制和报送项目申请报告。项目投资主管部门征询行业主管部门意见，经评估后核准项目申请报告。从具体工作流程来看，首先要启动项目的“工可”研究工作（对于里程较长、跨县市、建设条件较为复杂的高速公路项目，可在“工可”研究前先行开展线位方案论证）。“工可”报告通过审查后，项目单位编制并上报项目建议书或项目申请报告，获得“路条”（投资主管部门出具的受理通知书或补正告知书），据此开展规划选址、用地预审等前置专题编制和报批。同时，开展投融资决策、项目投资人招标谈判和项目公司组建等工作。整个前期工作涉及面广，流程复杂，环环相扣，需要合理安排计划，逐个步骤分解细化。从以往的高速项目报批情况来看，从“工可”研究至批复耗时一般在1-2年以上。本《指引》按照前期工作招标（第二章）、线位方案论证（第三章）、“工可”研究（第四章）、用地预审和规划选址（第五章）、社会稳定风险评估（第六章）、需提前开展的制约性专题（第七章）、投融资决策和项目公司组建（第八章）等前期工作各环节进行划分，对前期单位开展相关前期工作进行指导。图1-1高速公路前期工作主要流程

二、前期工作招标（一）工作概述前期工作的招标主要包括工程可行性研究报告编制和评估，需开展的各相关专题编制以及勘察设计编制和评估。主要目的是择优选用专业的设计咨询公司开展具体技术工作。根据我国招投标相关法律法规，除勘察设计为依法必须招标的内容，其他各专题均为非依法必须招标内容。但鉴于高速公路投资体量较大，各项专题金额均较高，各地普遍采用招标方式确定承担人。1.工程可行性研究报告编制和评估单位招标：主要包括工程可行性研究报告、项目建议书、项目申请报告等的编制和评估；2.需开展的各相关专题编制单位招标，一般可与“工可”招标同步开展：（1）规划选址、用地预审、稳评的等专题编制；（2）其他需提前开展的制约性专题编制，如地质害危险性评价、压覆矿产资源评估、通航条件影响评价、水土保持方案、环境影响评价、文物调查评估、地震安全性评价等。3.勘察设计单位招标：包括初勘、详勘、初步设计及施工图设计等。勘察设计招标一般要求在“工可”批复以后开展，也可在“工可”审查后向省交通运输厅和省发改委申请提前招标。为提高工作效率和质量，国家和省正在提倡推行全过程咨询服务招标，具体需要根据全过程咨询相关规定执行。（二）工作准备1.根据招标内容，提出具体需求。2.自行或委托招标代理机构编制招标文件。3.组织审核招标文件。4.明确招标平台：属于依法必须招标范围的，省重点项目必须在省公共资源交易中心进行招标，其余一般在地市级交易中心进行招标。属于非依法必须招标范围的，可由招标人自行决定交易场所，一般选择地方交易中心，如需在省公共资源交易中心进行招标，则按照Y类开展。5.明确招标监管单位：属于依法必须招标范围的，国家高速及跨市的高速公路由省交通运输厅负责招标监管，其余高速公路由市交通运输局监管，各市人民政府对招标投标监管职能另有划分的从其规定，如部分地市由专门设立的招标办负责监管。属于非依法必须招标范围的，部分地市交通运输局参与监管，部门地市由招标人自行监管。（三）办理流程1.进入公共资源交易中心交易的项目，办理程序如下：（1）委托招标代理单位；（2）公共资源交易中心登记备案，包括办理CA锁等前置手续；（3）编制招标文件；（4）招标文件公示（重点项目）；（5）招标文件备案，包括行业主管部门备案及招投标监管部门备案；（6）发招标公告；（7）开标评标；（8）评标结果公示；（9）评标结果公告；（10）发中标通知书；（11）签订合同。2.不进入公共资源交易中心交易的项目，办理程序如下：（1）委托招标代理单位；（2）编制招标文件；（3）招标文件备案；（4）发招标公告；（5）开标评标；（6）结果公示；（7）发中标通知书；（8）签订合同。图2-1高速公路前期工作招标主要流程（四）注意事项1.要注意招标过程的时间要求（1）依法必须招标的项目，招标公告发布之日起至投标截止时间不得少于20日。（2）进公交资源交易中心的项目，一般均采用电子招投标。（3）应充分考虑招标文件备案时间，如：省招标投标管理中心招标文件备案时间为不超过5日。2.可申请提前开展勘察设计招标为节约前期工作时间，项目单位在“工可”批复前可向省交通运输厅申请提前开展勘察设计招标，一般要求“工可”已审查，建设规模和线位方案基本确定，项目选址已审查。省厅核实后转报省发改委批复同意。3.倡导推行全过程工程咨询招标近年来，国家和省发改部门及相关行业部门都在倡导推行全过程工程咨询招标。《省发展改革委关于在设计领域开展招投标改革试点工作的通知》（浙发改基综〔2016〕791号）明确，省重点建设项目可实行包括项目预可研报告、科研报告、项目申请报告、方案设计、初步设计、施工图设计等各项设计服务在内的一次性总体招标，也可在保证项目完整性、连续性的前提下，按照技术要求实行分段或分项招标。综合性招标中如含有勘察设计内容，则属于依法必须招标的内容，应进入公共资源交易中心交易，并按照勘察设计招标进行监管。4.明确相关专题的开展时间部分专题虽然不是“工可”批复的前置性条件，如地质害危险性评价、压覆矿产资源评估、通航条件影响评价、环境影响评价等，但其研究内容可能直接影响项目的工程可行性，或是影响工程规模及方案。该类专题应根据项目实际情况梳理明确，与“工可”同步招标。（五）主要依据《中华人民共和国招标投标法》；《中华人民共和国招标投标法实施条例》；《浙江省招标投标条例》；《必须招标的工程项目规定》（发展改革委2018年第16号令）；《电子招标投标办法》（八部委2013年第20号令）；《公路工程建设项目招标投标管理办法》（交通运输部2015年第24号令）；《省发展改革委关于在设计领域开展招投标改革试点工作的通知》（浙发改基综〔2016〕791号）;《省发展改革委省建设厅关于贯彻落实<国家发展改革委住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见>的实施意见》（浙发改基综〔2019〕324号）。

三、线位方案论证（一）工作概述线位方案论证是在“工可”之前，对项目的线位走廊带、主要控制点、主要技术方案进行研究论证的过程，并不是必须要开展的环节。对于路线较长、跨市或者情况较为复杂的高速公路项目，为提前稳定线位走廊，建议在“工可”前先行开展线位方案论证，为下阶段开展工可研究奠定基础。主要内容包括落实咨询单位开展线位方案研究，编制线位方案论证报告并通过审查。（二）办理流程1.委托或开展招标，确定线位方案论证报告编制单位，开展线位方案研究。2.协助编制单位沟通协调，线位方案论证报告编制完成后，向行业主管部门汇报初步成果。3.由省交通运输厅组织项目线位方案论证专家审查会，邀请省发改委参加。（三）注意事项1.与各地区自然资源部门做好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的衔接，尽快将线位方案成果纳入国土空间规划中。2.涉及到穿（跨）越铁路、高速公路，大型管线的项目，及早开展与相关业主单位的沟通衔接。3.加强跨省(区、市)项目对接，跨区县项目，由市级主管部门牵头签订起终点对接协议；跨省项目，在地方充分对接基础上由省级交通主管部门签订起终点对接协议。（四）主要依据《浙江省综合立体网规划（2021-2050年）》（待批复）

四、工程可行性研究（一）工作概述主要内容包括落实“工可”编制和评估单位，开展“工可”研究工作，“工可”报告通过省交通运输厅、省发展改革委联合组织的专家审查。在此基础上申请“立项”，获得省发改委出具的受理通知书（政府投资项目）或补正告知书（企业投资项目），作为开展规划选址、用地预审等前置专题编制和报批的依据。待工可批复所需前置性专题均已完备，报投资主管部门要求审批（核准）。（二）省高项目办理流程第一阶段：项目“工可”审查及“立项”图3-1高速公路项目“工可”审查及“立项”主要流程（1）编制单位按照编制办法要求完成“工可”报告——项目单位需帮助编制单位加强与沿线地方政府、自然资源、规划、交通等相关部门的对接，征求各方意见。（2）评估单位出具评估意见（3）省交通运输厅、省发改委联合组织专家审查——项目单位需在审查前向省交通运输厅及发改委做好沟通汇报工作。——由地市交通运输局或省交通集团向省交通运输厅提交要求召开审查会的申请。——编制单位根据审查会意见，结合评估意见，进一步修改完善工可报告，形成工可报告修编稿。（4）政府投资项目申请获得受理通知书——编制单位完成项目建议书，评估单位出具项目建议书评估意见；——项目单位填写市县政府投资项目资金来源落实情况表（项目建议书阶段），报市、县财政部门同意；——市发改部门向省发改委提出申请，市交通运输局向省交通运输厅提出申请；——省发改委核查后出具受理通知书。（5）企业投资项目获得补正告知书——编制单位完成项目申请报告，立项阶段不需要附项目规划选址、用地预审及稳评意见等。——市发改部门向省发改委提出申请，市交通运输局向省交通运输厅提出申请；——省发改委核查后出具企业投资项目申请材料补正告知书。第二阶段：“工可”批复所需前置专题报批（1）专题编制单位编制规划选址报告、土地利用和耕地保护论证报告等，办理审批手续，获得自然资源主管部门核发的选址意见书和用地（用海）预审意见（具体内容见第五章）；（2）专题编制单位编制《项目社会稳定风险评估报告》，获得项目所在地县（市、区）人民政府或其有关部门出具的评审意见（具体内容见第六章）；（3）政府投资项目需填报资金来源落实情况表（工程可行性研究阶段），报市、县财政部门同意。市县财政部门要提前和省财政厅做好沟通汇报工作（具体内容见第七章）；（4）企业投资项目需通过公开招标形式明确投资主体，组建项目公司，明确投融资方案，签订投资协议书，办理银行贷款资金承诺函等（具体内容见第七章）。（5）根据专题情况修改完善“工可”报告，形成报批稿；企业投资项目编制完成项目申请报告；评估单位完成核查意见书。图3-2高速公路项目“工可”报批主要流程第三阶段：“工可”审批（项目申请报告核准）（1）报批所需要件均已齐备——选址意见书和用地（用海）预审意见（自然资源主管部门明确可以不进行用地或用海预审的情形除外）；——项目社会稳定风险评估报告审核意见；——资金来源落实情况表(政府投资项目)；——项目业主组建的相关文件，如政府会议纪要，投资协议书，股东出资协议书，资本金和贷款出资承诺函等；——“工可”报告报批稿，项目申请报告（企业投资项目），核查意见书。（2）办理报批流程——提出并递交申请：市（县、区）发改部门将相关审批材料及申请逐级上报至省发改委，项目单位登入政务服务网申报审批。市（县、区）交通主管部门同步将审批材料上报省交通运输厅，省厅进行核查并出具意见。——省发改委委托咨询单位进行评估，向省交通运输厅征求行业意见，向省财政厅征求资金意见（政府投资项目）。项目单位按要求补充资料，做好汇报沟通工作。——审批材料符合要求，经省发改委主任办公会审议后，获得批复或核准。图3-3省发改委“工可”审批流程（三）国高项目办理流程根据《交通运输部关于进一步优化公路投资项目行业审查审批工作的通知》（交规划发〔2018〕24号），工可行业审查下放至省级交通运输主管部门，交通运输部仅出具资金安排意见。因此，对于不申请车购税资金的国家高速公路项目（含新建和改扩建），工可办理流程同省级高速公路项目。对于符合申请车购税资金条件的项目，仍需上报交通运输部，具体流程如下：第一阶段：项目“工可”审查及“立项”省内流程与省级高速公路项目基本相同，省交通运输厅、省发改委联合组织的专家审查作为省内初审。——文件上报。由省级交通运输主管部门向交通运输部提交咨询评估申请，同文提出车购税资金安排申请。对于省级投资主管部门拟与交通运输部联合委托评估的项目，省级交通运输主管部门在申请文件中予以明确。“工可”报告报部审查前，一般要求项目选址和用地预审等专题已编制完成进入报批阶段，不会对“工可”方案产生重大影响；要求投融资方案已基本明确。——项目复核。交通运输部对上报项目进行复核，重点审核是否符合交通运输部五年规划等有关规划，是否符合车购税投资政策。目前仅政府还债项目或PPP项目可申请车购税补助。——委托评估。对于符合要求的项目，交通运输部委托评估机构开展联合咨询评估工作。咨询评估机构将评估意见分报交通运输部和省级交通运输主管部门。项目单位要提前向部综合规划司做好汇报工作，协助部审单位做好现场评估工作。第二阶段：“工可”批复所需前置专题报批流程同省级高速公路项目。第三阶段：“工可”审批交通运输部根据咨询评估意见，向省级交通运输主管部门出具资金安排意见。省级交通运输主管部门根据咨询评估意见,出具行业审查意见报省级投资主管部门。报省发改委文件中需明确中央车购税补助额度。其余流程同省级高速公路项目。（四）注意事项1.“工可”编制过程中，项目单位及“工可”编制单位应充分征求地方意见，梳理沿线重要的控制因素，做好与各产权单位的对接，以稳定路线方案和互通立交等结构物的设置;组织评审前，应提前向省交通运输厅和省发改委做好工可方案的汇报工作。2.为稳定用地红线、合理控制造价，鼓励按照1:2000（初步设计深度）固化功能定位、线位方案、技术标准和互通、枢纽、港区、跨航桥梁等关键节点。加强与国土空间规划的衔接，落实空间布局和控制要求，并做好线位走向、重要节点的空间预留。3.项目单位应选择具备丰富编制经验的编制和评估单位。为确保评估质量和提高工作效率，建议选择省发改委和交通运输厅均认可的评估单位。4.要提前开展对“工可”方案可能产生重大影响、甚至否决性意见的专题（具体见第七章）：——开展环评、选址、用地预审等专题：及早发现生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、永久基本农田等敏感因素，优化项目线位走向和建设方案；——开展通航论证：航道桥的设计通航水位、通航孔桥跨布置等须满足通航要求；——开展水土保持、防洪影响评价等专题，涉及的有关措施及费用需在估算中尽量考虑全面；5.高速公路线位涉及跨（穿）越其他公路、铁路、高压线、天然气管道等，项目单位要提前和产权单位沟通谈判，经相关部门审批同意,签订相关协议，产生的费用要在估算中充分考虑（具体见七章）。（五）工作依据1.《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）2.《关于进一步下放政府投资交通项目审批权的通知》（发改基础[2017]189号）3.《浙江省政府投资项目管理办法》（根据2018年省政府363号令修正）4.《关于印发浙江省公路工程设计审查要点的通知》（浙交〔2014〕153号）5.《国家发展改革委关于下放部分交通项目审批权和简化审批程序的通知》（发改基础[2015]2933号）6.《关于规范政府投资项目资金来源落实和风险评估工作的通知》（浙财建〔2018〕104号）7.《浙江省发展和改革委员会浙江省交通运输厅关于印发<关于加快推进公路水运项目前期工作的意见>的通知》（浙发改基础〔2019〕486号）8.《浙江省人民政府关于深化铁路、高速公路投融资改革的若干意见》（浙政发〔2020〕33号）

五、规划选址和用地预审（一）工作概述落实有资质的单位编制项目规划选址报告和用地预审技术论证报告，根据省自然资源厅关于推行建设项目规划选址和用地预审合并办理的要求，可将规划选址论证报告、耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证、节地评价、土地利用总体规划修改方案统一编制一个论证报告，合并办理审批手续，获得项目选址意见书和用地预审批复。（二）办理流程1.编制报告在“工可”编制阶段同步开展规划选址和用地预审的调研和报告编制工作，及早发现线位是否进入生态保护红线、自然保护区、风景名胜区、永久基本农田等敏感地区，尽可能优化项目线位走向进行避让。对确需跨（穿）越生态保护红线、自然保护区、风景名胜区或占用永久基本农田的项目，需经论证后按要求审批。根据省自然资源厅全面推行建设项目规划选址和用地预审合并办理的实施意见，需修改土地利用总体规划、出具耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证、节地评价报告的项目，不再单独组织技术论证，将规划选址论证报告、耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证、节地评价报告和修改土地利用总体规划方案进行归并，开展一次性技术论证，统一编制一个论证报告。项目单位需会同编制单位和沿线县区完成永久基本农田占补平衡方案。2.明确审批权限——没有跨设区市行政区域的高速公路建设项目，由设区市自然资源主管部门核发建设项目用地预审与选址意见书。跨行政区域的建设项目，由项目所在地的共同上一级自然资源主管部门核发建设项目用地预审与选址意见书。——涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向项目所在地自然资源主管部门提出申请，由当地自然资源主管部门受理，经省自然资源厅审查同意后报自然资源部通过用地预审后，按照有关规定由省自然资源厅或当地自然资源主管部门核发建设项目用地预审与选址意见书。符合国务院授权和委托用地审批权的项目，按相关规定由省自然资源厅行使相应审批权。——涉及国家级风景名胜区的重大建设项目，由项目所在地设区市自然资源主管部门核发建设项目用地预审与选址意见书；涉及省级风景名胜区的重大建设项目，由项目所在地设区市、县（市）自然资源主管部门核发建设项目用地预审与选址意见书。涉及风景名胜区的建设项目，申报前应报经林业主管部门“风景名胜区建设活动审批”事项审核同意。——建设项目涉及自然保护区的，由核发建设项目用地预审与选址意见书的自然资源主管部门征得同级林业主管部门同意后方可办理，其中，建设项目涉及国家级森林和野生动物类型自然保护区的，申报前应先报经国家林业和草原局“在林业部门管理的自然保护区建立机构和修筑设施审批”事项审核同意后方可办理；涉及省级森林和野生动物类型自然保护区的，申报前应先报经省林业局“在林业部门管理的自然保护区建立机构和修筑设施审批”事项审核同意后方可办理。——需要开展技术论证的，建设项目规划选址和用地预审论证工作原则上由核发建设项目用地预审与选址意见书的自然资源主管部门组织开展。对无法避让生态保护红线和永久基本农田以及占用耕地规模较大的建设项目，由省自然资源厅组织论证并报省政府同意后，按照国家有关规定办理建设项目用地预审和选址意见。3.召开技术论证会——报告编制完成后交市自然资源主管部门完成初审后，向省自然资源厅行文上报请求召开项目规划及土地预审联合论证会的请示。——省自然资源厅初审。a.浙江省国土整治中心对占补方案审核，修改通过后出借省厅平板完成地块的系统录入（替代原现场踏勘环节）。b.浙江省空间规划研究院对项目选址和用地规模完成初审，编制单位根据意见修改完善报告。c.取得国土空间规划局、国土空间用途管制处、自然资源开发利用处和耕地保护监督处同意。——召开项目选址及土地预审联合论证会。由国土空间用途管制处约排上会时间，会上对补划地块、用地规模等进行审核并出具修改意见。编制单位根据论证会意见修改完善报告。4.组件上报同步进行报告备案和组件上报工作（步骤（1）-（3）与步骤（4）-（6）同步进行）。（1）修改完成后的报告同时交浙江省国土整治中心和浙江省空间规划研究院备案。项目规划选址及土地预审联合论证会专家组意见交国土空间用途管制处备案。（2）项目规划选址及土地预审联合论证会专家组意见及永农占补方案报省政府签阅。（3）规划选址批前公示10+5天（跨地市由省级部门公示，上自然资源厅厅长办公会会前公示；10天公示期+5天反馈期）（4）项目单位将用地预审报告连同用地预审和规划选址组件，交由县（区）自规部门初审，并出具初审意见盖章，上报至市自规部门出具市级意见，再上报至省自然资源厅。（5）省自然资源厅受理后，由国土空间规划局、国土空间用途管制处、自然资源开发利用处和耕地保护监督处审核并出具修改意见。（6）根据意见修改完善组件。5.自然资源厅复函报告及组件修改完善上报省自然资源厅后，需经厅长办公会审议通过，取得省自然资源厅复函。6.获得土地预审和项目选址意见书市自规部门依据省自然资源厅复函批复用地预审和项目选址意见，跨地市的由省自然资源厅批复。进行批后公示。（三）报批要件（1）建设项目规划选址和用地预审申请表；（2）建设项目建设依据（项目赋码、项目受理通知书、项目补正告知书、项目列入相关规划文件或者相关产业政策文件等）；（3）工可报告、核准项目申请报告的简本或初本；（4）建设项目拟选址红线界限图（有条件的提供土地勘测定界技术报告及图原件）（5）标明项目位置的国土空间规划总图（含城市总体规划、县（市）域总体规划总图、空间管制规划图、乡（镇）土地利用总体规划局部图）、土地利用现状图及其他相关图件；（6）论证报告（含规划选址、踏勘论证、节地评价）、专家论证意见及专家名单;（7）县（市、区）自然资源行政主管部门出具的初审意见；（8）项目用地边界拐点坐标表，占用和补划永久基本农田的还需提供占用和补划永久基本农田拐点坐标（2000国家大地坐标系）;（9）建设项目用地需要修改土地利用总体规划的，应提供土地利用总体规划修改方案（占用永久基本农田的还应提供永久基本农田补划方案）。（10）涉及风景名胜区的，需提供专家论证意见及专家名单。图5-1规划选址及用地预审办理程序图（四）注意事项1.为避免工作反复，提高审批效率，在确定红线时应达到初步设计深度。2.在通过规划选址和土地预审联合论证会审查后，应同步开展规划选址批前公示、永农占补方案备案及报省政府签阅、用地组建上报及按要求修改等工作，以缩短审批时间。规划选址批前公示需要争取市自规部门的大力支持，待省自然资源厅意见稳定后，提前开展这项工作。3.永农补划工作难度大，需要乡镇具体配合，县区交通部门应与县区国土部门对接，再取得乡镇主要、分管领导及国土所的支持。补划工作中如乡镇存在疑虑，应由县区领导出面协调；需跨乡镇调剂的，应征得县区各主要部门同意。原则上，很难跨县区调剂。4.永农补划库里的土地要按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的原则进行补划，不然可能会被核减。目前的标准是只允许水田和菜地补划进来，其他如鱼塘、虾塘、荒地、桑树地、苗木地、半耕半苗等都不符合要求。5.在规划选址前期提前和敏感管理单位（如特高压光缆、部队用地等）对接，尽量避让，如避让不了，需主动对接协商。6.规划选址和用地预审涉及部门多，审批环节多，工作量大，项目单位在各个环节都要主动跟进、盯紧，做好沟通汇报和催批工作。（五）工作依据国土资源部令2016年68号建设项目用地预审管理办法国土资规〔2016〕16号国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知自然资规〔2018〕3号自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知浙土资规〔2018〕13号省国土资源厅关于加强建设项目用地预审管理的通知浙建〔2018〕6号浙江省建设项目规划选址管理办法浙林保〔2019〕97号浙江省林业局关于规范风景名胜区内重大建设项目活动审批事项的通知浙自然资规〔2019〕2号浙江省自然资源厅关于全面推行建设项目规划选址和用地预审合并办理的实施意见浙自然资规〔2020〕2号浙江省自然资源厅关于推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知国发〔2020〕4号国务院关于授权和委托用地审批权的决定浙政办发〔2020〕23号浙江省人民政府办公厅关于做好承接国家授权和委托用地审批权有关事项的通知

六、社会稳定风险评估（一）工作概述在项目工可批复前，需对项目建设可能存在的社会风险因素进行调查、识别、分析、判断和预防。主要工作内容包括编制社会稳定风险评估报告，由项目所在地政府出具审查意见，报党委政法委备案。（二）办理流程1.编制评估报告（1）落实第三方编制单位开展社会稳定风险评估报告编制工作，通过分析项目概况、建设范围等基本信息确定评估实施方案。（2）由县（区）交通局牵头和村镇沟通对接，可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会、专家论证会等方式，听取各方意见。（3）由县（区）交通局、县（区）政法委召集县（区）主要部门代表、乡镇领导召开部门座谈会，取得加盖部门公章的各部门意见。（4）编制单位系统梳理各方意见，按照相关要求对社会风险进行分析论证，划分风险等级，编制完成评估报告初稿。2.评估报告评审（1）明确审查权限——项目属地在同一县（区）由县（区）委政法委办理备案，县（区)人民政府出具审查意见；——项目属地跨县（区）由市委政法委办理备案，市人民政府出具审查意见；——项目属地跨地市则有各属地政法委分别完成备案，属地人民政府分别出具审查意见。（2）评估报告初稿根据审批层级送市级或县（区）政法委审查。（3）经政法委同意后由项目单位组织召开评估报告专家审查会，并取得专家组意见；编制单位根据专家组意见修改完善评估报告，与政法委沟通形成评估报告最终版。（4）评估报告报政法委备案；取得人民政府审查意见。图6-1建设项目在同一县（区）审批流程图6-2建设项目跨县（区）审批流程3.报批要件（1）工可报告、核准项目申请报告的简本或初本（2）项目建议书批复或项目申请报告补正告知书（3）重大决策社会稳定风险评估方案（4）重大决策社会稳定风险评估决策表（5）重大决策社会稳定风险评估立项表（6)相关利益群体调查意见（7）部门、基层组织意见表（8）社会稳定风险评估报告、专家论证意见及签到表4.注意事项（1）根据《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》，重大决策实施后，可能对社会稳定风险造成的影响划分为高风险、中高风险、中风险、中低风险、低风险。经评估为低风险的，应当做出予以实施的评估结论建议；中低风险的，可做出予以实施的评估结论建议，需进一步落实风险化解措施，做好部分群众的教育疏导和信访稳定工作；经评估为中风险，应当做出暂缓实施的评估结论建议；经评估为高风险，应当做出终止实施、不予实施的评估结论建议。（2）针对稳评报告中提出的风险点，经落实风险防范化解措施后，应属于低风险，且可控，在人民政府出具的审查意见中需明确；（3）遇到特殊利益群体需单独开展对接座谈工作。8.工作依据《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资[2012]2492号）《省发改委审批、核准重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（浙发改法规[2013]1173号）《省发改委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（浙发改法规[2013]1309号）《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发《浙江省重大决策社会风险评估实施办法》的通知》（浙委办发[2019]53号）

七、需同步开展的制约性专题（一）涉及与高速公路交叉1.工作概述拟建项目路线与待建高速公路交叉要提前做好方案对接。拟建项目路线与既有高速公路交叉，需与被交高速公路业主公司签订跨越协议。2.办理流程（1）在“工可”阶段细化交叉方案，明确是否设置枢纽互通，是否在被交高速公路上设置桥墩等，充分考虑施工过程对既有高速公路通车产生的影响。（2）就“工可”方案征求所涉高速公路业主意见。（3）根据被交高速公路业主意见开展必要的安评工作，根据安评意见完善工可报告。（4）与高速公路业主公司签订穿跨越协议。（二）涉及与铁路、轨道交叉1.工作概述拟建项目路线与待建铁路、轨道项目交叉要加强沟通，提前做好方案对接。拟建项目路线与在建、已营运铁路、轨道交叉，需完成涉铁工程设计方案并取得铁路、轨道主管部门复函。2.办理流程（1）对于拟建项目与在建或者已营运的铁路、轨道交叉，项目单位在“工可”阶段应与杭州地方铁路开发有限公司商洽，确定与既有铁路的影响范围。一般情况，对于涉及已营运铁路的项目，铁路部门要求影响范围内的公路工程由铁路部门代建。（2）项目单位致函中国铁路上海局集团公司并委托具有铁路设计资质的设计单位编制设计方案文件；若涉及高铁，项目单位需委托咨询单位编制咨询报告。（3）中国铁路上海局集团有限公司科信部（总工室）组织召开设计方案审查会。若涉及上跨在建高铁，报国铁集团（鉴定中心）审批；上跨运营高铁且非转体施工，报国铁集团工电部审批。（4）涉及上跨高铁，或虽不涉及上跨高铁但工程复杂的项目，由中国铁路上海局集团有限公司科信部（总工室）组织召开初步设计方案审查会。（5）中国铁路上海局科信部（总工室）起草设计审查意见，安监室、工务部、建设部、经开部及相关专业部门会签。（6）中国铁路上海局领导审阅，签发复函文件。3.审批权限上跨在建高铁，报国铁集团（鉴定中心）审批；上跨运营高铁且非转体施工，报国铁集团工电部审批；跨（穿）普通铁路及下穿高铁的项目中国铁路上海局集团公司审批；跨（穿）在建普通铁路或下穿在建高铁可直接与铁路建设业主对接。项目单位（地方业主）与杭州地铁公司商洽确定代建范围项目单位（地方业主）与杭州地铁公司商洽确定代建范围项目单位（地方业主）致函上海局集团公司并委托具有铁路设计资质的设计单位编制设计方案文件涉及高铁项目单位（地方业主）单位委托咨询单位编制咨询报告是科信部（总工室）组织召开设计方案审查会上跨在建高铁，报国铁集团（鉴定中心）审批；上跨运营高铁且非转体施工，报国铁集团工电部审批涉及上跨高铁是否工程简易科信部（总工室）组织召开初步设计审查会科信部（总工室）起草设计审查意见否安监室、工务部、建设部、经开部及相关专业部门会签集团公司领导审阅签发批复文件是杭州地铁公司归口管理4.注意事项（1）应充分与杭州地方铁路公司对接沟通，优化方案，尽量缩小涉铁代建范围。（2）项目涉铁范围的设计方案编制单位、咨询单位一般由铁路主管部门指定。（3）项目涉及在建铁路的路段，应尽可能提前实施，争取在铁路联调联试之前完成施工。（三）涉及军用土地、设施及国防光缆1.工作概述涉及军用土地、军用设施与部队相关部门沟通，取得同意后与部队产权单位签订相关协议；涉及国防光缆需经国防光缆管理部门审批同意并签订相关协议。2.涉及军用土地、军用设施办理流程（1）项目单位与工可编制单位优化工可方案，尽量减小涉军路段范围；（2）项目单位通过县（区）人武部、市军分区与所属产权单位沟通对接；（3）经所属产权单位现场踏勘后，由部队内部逐级上报至杭州房管局（军用）、国家联勤保障部队第一资产储备库，并取得国家联勤保障部队第一资产储备库同意；（4）第一资产储备库审批同意后，项目单位与所属产权单位签订相关协议。3.涉及国防光缆办理流程（1）项目单位与工可编制单位优化工可方案，尽量减小涉及国防光缆路段范围；（2）项目单位与市长途电信传输局沟通对接；（3）经市长途电信运输局现场踏勘后，报上级主管部门审批同意；（4）与市长途电信传输局签订协议书。4.注意事项依靠地方人武部、军分区的力量，找准产权单位及上级管理部门，加强沟通，明确审批流程和要求，配合做好现场踏勘等具体工作。（四）涉及高压输电线路迁改1.工作概述项目路线方案涉及高压输电线路（平行或相交）时，为消除输电线路与公路建设运行之间可能产生的安全隐患，需委托编制电力迁改方案，报请电力主管部门同意后出具书面意见。2.相关要求涉及高压、特高压线路的相关要求，详见下表：表7-8输电线路与铁路、公路、河流、管道、索道及各种架空线路交叉或接近的基本要求表7-91000kV架空输电线路与铁路、道路、河流、管道、索道及各种架空线路交叉最小垂直距离表7-101000kV架空输电线路与铁路、道路、河流、管道、索道及各种架空线路水平接近距离3.办理流程（1）项目单位与工可编制单位加强踏勘，优化线位方案，尽可能满足规范规定的安全间距要求，减少影响范围。（2）项目单位积极主动与属地电力部门衔接，共同参与选线踏勘，梳理需迁改的电力线路。（3）委托具有相应资质的电力设计单位按照已稳定的线位调查电力线迁改工作任务，提出初步迁改方案。经电力公司、项目公司、公路设计单位对迁改方案进行核实确认，电力主管部门出具书面意见，相关迁改费用纳入项目投资估算。（4）在初步设计阶段，电力设计单位进一步细化迁改方案，电力公司组织专家审查并形成专家组评审意见，确认迁改方案。500KV以上输电线路迁改、保护需上报国家电网、国家发改委审批。4.工作依据GB50545-2010110-750KV架空输电线路设计规范GB505665-20111000KV架空输电线路设计规范（五）航道通航条件影响评价1.工作概述对于跨越、穿越航道的桥梁、隧道等构筑物，需委托编制《航道通航条件影响评价报告》，论证评价工程对航道通航条件的影响，并提出减小或者消除影响的对策措施，由有审核权的交通运输主管部门或航道管理机构进行审核。2.审批权限除依法应当由国务院交通运输主管部门审核外，在规划等级为一级至四级的内河航道和沿海500级以上（舟山1万吨级以上，不含1万吨）航道修建涉航建筑物，由省交通运输厅负责，省港航管理中心按照职责承担相关工作；在其他航道修建涉航建筑物、在沿海航道保护范围内修建临航道建筑物，由设区的市负有航道管理行政职能的部门负责。3.办理流程（1）招标或委托编制单位编制《航道通航条件影响评价报告》。（2）项目单位在“工可”阶段完成航评报告后，应当向审核部门提出航道通航条件影响评价审核申请。（3）港航管理部门召开专家审查会，出具专家组意见。（4）根据航评报告及专家组意见修改完善“工可”方案。（5）项目开工前，港航管理部门出具通航条件影响评价的审核意见。4.工作依据《交通运输部关于修改<航道通航条件影响评价审核管理办法>的决定》（中华人民共和国交通运输部令2019年第35号）（六）重要矿床压覆调查评价1.工作概述委托有资质的单位编写《矿产资源分布情况调查报告》，自然资源厅出具证明材料。2.办理流程（1）项目工可推荐方案明确后，编制单位进行矿产调查、报告编制工作。（2）如穿越已有采矿区，需请第三方评估单位进行评估，与产权单位签订并明确矿产压覆范围，签订同意穿越协议。（3）完成矿产调查报告，同意签订穿越协议后（如有），根据审批权限提出申请，办理证明材料。（4）项目只涉及一个县（市、区）且没压覆矿产，由当地县（市、区）自然资源部门审核，出具证明材料；项目建设用地跨行政区域或有压覆矿产，应分别提请工程所涉及的县（市、区）自然资源部门初审，再报市或省自然资源厅审核，出具证明材料。3.报批要件压覆矿产资源储量登记书矿产资源储量评审意见书及备案文件压覆矿产资源储量评估报告（含经济技术论证、压覆矿权许可证和同意压覆资源储量批复、压覆范围与资源储量估算范围平面叠合图）4.注意事项（1）用地预审阶段可不对建设项目是否开展地质灾害危险性评估和是否压覆重要矿产资源进行审查，但项目单位仍应在工可阶段提前开展压覆矿专题研究，对建设项目是否位于地质灾害易发区、是否压覆重要矿产资源进行调查核实。（2）用地预审阶段，对于位于地质灾害易发区和压覆重要矿产资源的，承诺做好地质灾害防治和压覆重要矿产资源补偿工作，在办理用地预审手续后，完成地质灾害危险性评估、压覆重要矿产资源登记等。5.工作依据国土资源部令2018年第23号矿产资源登记统计管理办法国土资发(2010)137号关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知国土资发〔2000〕386号关于进一步规范建设用地项目压覆矿产资源审核工作的通知（七）地质灾害危险性评估1.工作概述委托有资质的单位编写《地质灾害危险评估报告》、自然资源行政主管部门备案。2.办理流程（1）项目工可推荐方案明确后，项目单位委托符合资质要求的单位评估并编制《地质灾害危险评估报告》。（2）组织专家审查会，地质灾害危险性评估成果通过专家组审查后，进行文本修改形成最终稿。（3）完成地质灾害危险性评估监管表，项目单位在一个月内到自然资源行政主管部门进行登记备案。涉及到一个县（市区），监管表只到该县（市区），跨县（市区）的就到市，跨市还需到省厅备案。3.注意事项同重要矿床压覆调查评价。4.工作依据国土资源部1999年第4号令地质灾害防治管理办法国务院2003年第394号令地质灾害防治条例国土资发〔2004〕69号关于加强地质灾害危险性评估工作的通知浙土资发〔2014〕30号省国土资源厅关于加强地质灾害危险性评估工作的通知。（八）防洪影响评价1.工作内容编制《建设项目防洪影响评价报告》，与第三方合法水事权益有影响的应与第三方进行协商并签订协议书，协助组织专家审查会，报建设项目所在地水行政主管部门。2.审批权限a.建设项目占用风景名胜区、自然保护区、城市规划区内维护生态功能的河道水域或占用饮用水水源保护区河道水域的，由县（市、区）水行政主管部门初审（涉及设区市直管河道的，由市级水行政主管部门初审），经省级水行政主管部门审查后，报省人民政府批准；b．建设项目涉及占用第a）项规定以外的河道水域，属于下列情形之一的，由县（市、区）水行政主管部门初审（涉及占用设区市直管河道的，由市级水行政主管部门初审）后，报省级水行政主管部门批准：（1）跨设区市行政区域的线性项目；（2）省级河道上，跨河部分总跨径500米（含）以上桥梁的项目；（3）建设项目占用重要水域3000平方米以上；（4）建设项目占用非重要水域面积5000平方米以上。c.设项目涉及占用第a)、b)项规定以外的水域，属于下列第1种情形的，报市级水行政主管部门批准；属于下列第2）、3）种情形之一的，由县（市、区）水行政主管部门初审后，报市级水行政主管部门批准：1）占用设区市直管河道水域；2）占用市级河道水域；占用市所属跨县（市、区）行政区域河道水域；3）省级河道上，跨河部分总跨径500米以下桥梁的项目。建设项目涉及占用第a、b、c项规定以外河道水域的，报县（市、区）水行政主管部门批准。3.办理流程（1）在项目“工可”推荐方案明确后，项目单位委托符合资质要求的单位编制防洪影响评价报告书。涉及钱塘江河口等地区项目，需增加涌潮影响评价内容。编制替代水域工程或功能补救措施方案。（2）通过“浙江政务服务网”提出申请，按要求上传申请材料，项目主管水行政部门受理申请。（3）项目主管水行政部门进行现场踏勘，组织专家审查并形成专家组意见。编制单位根据专家意见修改防洪影响评价报告书和替代水域工程或功能补救措施方案。（4）报项目所在地水行政主管部门办理审批手续，地方政府或水行政主管部门根据专家组意见出具初审意见。（5）向项目的审批单位提交地方初审意见、工可批复文件、防洪影响报告、替代水域工程或功能补救措施方案，取得批复文件。3.报批要件审批的申请文件；工可批复文件、已完成的初步设计文件；建设项目防洪影响评价报告（报批稿），及替代水域工程或功能补救措施方案；专家审查并形成专家组评审意见；建设项目所在地水行政主管部门初审意见；如涉及第三人合法水事权益的，与第三人签订的协议。6.注意事项（1）防洪影响评价报告可能会对桥梁配跨方案产生影响，要加强过程沟通。建议防洪影响评价与工可编制同步进行，在初设方案确定后调整完善。桥梁配跨应考虑河道远期规划。（2）涉及永农的水域补偿面积建议纳入土地报批，涉及水库征用应取得地方意见。（3）重视山区道路的防洪措施及相关费用，重视连线线防洪措施及相关费用。7.工作依据国务院令第698号中华人民共和国河道管理条例（2018年修订）省政府公告第66号省河道管理条例（2017年修订）（九）水土保持方案评价1.工作概述委托编制项目水土保持方案、完成水土保持篇章，落实水土流失防治措施和投资概算等，组织评审、办理审批手续。2.审批权限建设项目跨行政区域的，应当报共同上一级人民政府水行政主管部门审批。占地面积五十公顷以上或者挖填土石方总量五十万立方米以上的，应当报设区的市人民政府水行政主管部门审批；其中，涉及国家和省水土流失重点预防区和重点治理区的，报省人民政府水行政主管部门审批。除需省级、设区的市级水行政主管部门审批的项目，应当报县（市、区）人民政府水行政主管部门审批。3.办理流程（1）在“工可”阶段启动编制水土保持专题，相关水保措施费纳入估算。与初步设计同步完成报告编制。（2）向审批部门提出水土保持方案审批申请，提交申请表和水土保持方案，获得受理通知书。（3）受理水土保持方案审批的水行政主管部门审查，对申请材料进行审查和实地核实，形成书面审查意见及现场踏勘材料，同时征求相关部门意见；（4）有审批权的水行政主管部门对提供资料进行审核，必要时征求下级相关部门意见，对符合条件的，出具批复。4.注意事项水保专题批复需在环评报告报批之前完成，建议工可阶段介入，与初步设计同步进行完成报告编制，在初设批复后调整完善，相关水保措施费用纳入初设概算。弃土场设置应考虑施工标段的设置、土石方平衡、征迁政策等因素的可操作性。5.工作依据主席令第39号中华人民共和国水土保持法（2010年修订）省政府第20号公告省水土保持条例（2014年）（十）环境影响评价1.工作概述委托编制项目环境影响评价报告书，办理环评审批手续。2.审批权限国家高速公路、跨地区的省级高速公路、不具有审批权限地区的省级高速公路的环境影响评价报告，报省生态环境厅审批。在杭州市、宁波市、舟山市、义乌市范围内的省级高速公路建设项目项目环境影响评价报告，报杭州市生态环境局、宁波市环保局、舟山市生态环境局、义乌市生态环境分局进行审批。3.办理流程（1）项目工可推荐方案明确后，项目单位选择有经验的单位开展环境影响评价报告编制。（2）按照《建设项目环境影响评价技术导则》完成环境影响评价报告编制单位公示、环境影响评价两次公示、公众参与调查等专题。（3）编制项目环境影响评价报告，加强与“工可”、初步设计编制单位的过程对接，建设项目不得穿越饮用水源一级保护区、省级及以上文物保护单位核心区、风景名胜区核心风景区、重要矿产区、尽量避让生态红线保护区。如不可避让需涉及以下情况时应按要求完成相应工作：——穿越饮用水源二级保护区需取得批准设立同级人民政府相关意见；——穿越省级及以上文物保护单位建设控制区需编制建设项目对文物保护影响评价报告，并取得省级文物主管部门（省文物局）的行政许可；——穿越湿地公园需编制项目建设方案、项目建设对湿地生态影响评价报告并组织现场审核，取得湿地主管部门（省林业局）相关意见；——建设项目涉及古树名木需取得属地林业主管部门的相关意见，并编制古树名木迁移方案并组织评审，通过后才能实施古树名木的迁移工作。（4）项目单位与环评审批单位汇报对接，协助召开专家组审查会。通过审查后，根据专家组意见修改完善报告。（5）项目单位按照以下程序办理审批：——提出申请：收集按照论证意见修改后的环境影响评价报告，以及前置条件的相关报告和批文，提出环境影响评价报告审批的申请报告。一般企业投资项目环境影响评价报告审批，统一通过浙江政务服务网投资项目在线审批监管平台进行申报；——跟踪审批：负责审批的环保主管部门同意受理后发《受理通知书》；对申请材料进行审查，形成书面审查意见；按照《省建设项目环境保护管理办法》第十二条的规定进行建设项目环境影响评价信息公示并征求意见；出具批复文件。4.注意事项（1）虽然环评审批只需在开工前完成，但建议工可阶段提前介入，加强与工可线位方案的过程对接，排除或降低对方案有重大制约性因素的影响。（2）与初步设计同步进行报告编制，在初设批复后调整完善，相关环保措施费用纳入初设概算。（3）在施工图设计审批前完成评审，相关环保措施纳入施工图设计文件.（4）穿越生态红线、景区、湿地公园等应提前征询相关部门意见，补充附属专题。5.工作依据国务院令第682号建设项目环境保护管理条例(2017年)省政府令第364号省建设项目环境保护管理办法(2018年)（十一）文物考古调查及审批1.工作概述委托有资质的单位针对涉文物或占地5万平方米以上的高速公路建设项目编写《考古工作报告》、省文物局出具意见。2.办理流程（1）项目单位委托文物考古调查单位进行调查，结合调查资料编制文物调查工作报告。调查单位一般由省文物行政部门或者其委托的设区市人民政府文物行政部门指定。（2）在建设项目划定勘察设计红线前，考古调查单位应当在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探，编制文物调查工作报告。（3）完成考古报告后上报省文物局，省文物局受理后出具项目文物考古调查意见或批复。如碰到已有文物保护范围的还需在出具意见后再另行依法审批。3.注意事项（1）相关文保措施费用需纳入初设概算。（2）如遇国家级文物，线位应对核心保护区予以避让。4.工作依据省政府第50号公告省文物保护管理条例国家文物局关于加强基本建设工程中考古工作的指导意见（2007年）

八、投融资决策和项目公司组建（一）投融资模式决策阶段项目前期推进单位应根据实际情况对比多种投融资模式的优劣，提供建议，供决策部门研究决策。1.高速公路投融资模式的主要政策和特点（1）政府还债模式过去新建政府还贷高速公路主要依靠各类交通融资平台举借银行贷款进行融资，随着预算法（2014年修订）的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的印发，国家对政府举债方式逐渐收紧和规范，原有各类交投平台政府融资功能被取消，金融机构停止对政府还贷高速公路项目的直接融资支持，发行地方政府专项债券成为地方政府新建政府还贷高速公路债务融资的唯一渠道。地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一种，属于政府显性债务，是地方政府为发展政府收费公路举借，与项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的专项债券。（2）PPP模式2015年5月7日，财政部和交通运输部联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，鼓励社会资本通过PPP模式参与收费公路投资、建设、运营和维护。PPP模式回报机制目前分为政府付费、可行性缺口补助及使用者付费三大类，目前新建高速公路项目大部分情况下收益无法完全覆盖成本，投资人都需要政府给予一定的补助，即采用可行性缺口补助的回报机制。在高速公路PPP模式中，BOT（Build-Operate-Transfer，建设-经营-移交）是典型代表，BOT即政府以特许经营权形式授予社会资本在一定期限内融资建设和经营特定的高速公路项目，通过向使用者收取费用或清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，无偿将基础设施移交给政府。通过这种合作方式，通过市场化融资（银行贷款）政府可以减轻财政负担，提高基础设施建设速度和运营效率，社会资本可以长周期、稳定的收益。采用PPP模式，需编制PPP项目实施方案、PPP可行性论证、财政承受能力论证和物有所指评价等要件，并通过专家评审、相关部门联审及本级人民政府批复，受“10%财承红线”约束，申请纳入财政部PPP管理库，通过公开招标等竞争性方式招标社会资本，政企双方签署投资协议和PPP项目合同。（3）传统经营性和传统特许经营模式由于PPP模式实施程序和环节较多，耗时相对较长。对于不涉及申请中央车购税资金、无明确地方财政资金补足缺口的高速公路项目，可采用经营性或传统特许经营模式实施。传统经营性即交通部在收费公路管理条例中明确的经营性高速公路，需要先通过公开招标确定项目投资人，由投资人组建的项目公司按基本建设程序开展项目核准工作。传统特许经营模式可由政府指定的实施机构先行推进项目前期工作，在工可批复前确定投资人即可（个别项目在工可批复之后确定投资人，如临建高速），但根据省发改部门意见需要编制项目可行性论证报告和特许经营实施方案，无需开展物有所值评价和财政承受能力论证，不受“10%财承红线”约束，不用申请纳入财政部PPP管理库。2.高速公路投融资模式的主要区别上述三种高速公路投融资模式主要包括政府还贷模式和经营性模式（PPP模式和传统特许经营模式、传统经营性实施的项目，均为经营性模式），二者主要区别如下：（1）投资主体不同。政府还贷模式的投资主体是县级以上人民政府交通主管部门；经营性模式的投资主体则为国内外经济实体。（2）投资来源不同。政府还贷模式的投资来源为中央车购税资金（国高网项目）、地方财政出资、地方政府专项债券（收费公路专项债券，也可以其他品类债券）；经营性模式的投资来源则为中央车购税资金（采用PPP模式的国高网项目）、地方财政出资（如有）、企业自有资本、项目市场融资。（3）收费主体不同。政府还贷模式的收费主体是县级以上地方人民政府交通主管部门或其不以营利为目的的专门机构；经营性模式的收费主体则为经授权的投资主体，以营利为目的。（4）车辆通行费的性质不同。政府还贷模式的车辆通行费是国家行政事业性收费，要纳入国家财政专户管理；而经营性模式的车辆通行费则企业经营收费，由企业进行管理。（5）收费用途不同。政府还贷模式的收费只能用于偿还贷款（债券）、集资款和必要的养护管理支出；经营性模式的收费则是为收回投资并取得合理回报，企业对其收益的支配，除有法律、法规、规章限定和合同约定的事项，以及用于养护管理支出外，其他基本不受限制。（6）收费期限不同。东部地区，政府还贷模式的收费期限最长不超过15年；经营性模式的收费期限最长不超过25年。（7）享受的税费政策不同。政府还贷模式通行费收入开具财政非税票据，不缴纳增值税和企业所得税，而经营性模式开具增值税发票，社会资本和项目公司都要依法纳税。3.高速公路投融资模式的优劣势及适用范围详见表8-1。表8-1高速公路项目三种投融资模式的优劣势比较及适用范围模式适用范围优势劣势政府还债模式项目经济效益欠佳，无法吸引社会资本；能足够的专项债券额度，能满足本项目债券融资需求。国高网项目，需申请车购税资金。1.专项债券相比其他融资工具成本低、期限长。收费公路专项债券发行利率一般较银行贷款利率低发行期限则由2017年最长10年逐年增加到2020年最长30年。发行期限与公路收费期限更加匹配，有利于节约项目资金成本。2.专项债券在债券本金到期未还清情况下可通过“借新还旧”滚动发行,项目收费期限“默认”延长。尽管《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号）未明确可滚动发行，但从财政部其他文件看，专项债务本金可通过发行专项债券进行偿还。从其他省份实践看，各类专项债券均可滚动发行实现借新还旧。对于项目投资规模较大，如果发生在债券期末本金还有未还清的，可滚动发行借新还旧，有效避免今后可能发生项目资金“断裂”问题。年度专项债券发行额度仍存在一定不确定性。按照目前专项债券管理相关规定，年度专项债券额度需要根据年度地方政府专项债务限额、相关政府性基金收入等情况进行确定，在项目建设前期无法明确建设期各年能够安排的债券额度，年度资金来源及规模存在一定的不确定性，可能会造成项目阶段性停工或产生资金断链等风险。专项债的申请需要有资金平衡方案。专项债券资金一次性全额到款，按项目进度实行专款专用，一定程度上影响资金使用效率效益。专项债券发行成功后即全部足额到账，但建设期的资金使用需要按照项目进度安排相应的支出，造成部分债券资金沉淀在财政账户，需要支付利息，既增加了资金使用成本，也影响债券资金使用经济效益的发挥。3.建设期需要按约定每年至少支付一次利息，资金来源尚不明确，需提前跟财政沟通。从付息方式看，收费公路专项债券为分次付息，付息频率包括每6个月付息一次和每12个月付息一次两种。利息偿付是一种刚性约束，即便是在没有通行费收入的建设期，通常需要地方财政从其他渠道安排资金进行垫付，需提前跟财政沟通，用其他财政资金垫付，待项目进入运营期后用通行费收入归垫。政府和社会资本合作（PPP）模式项目有政府支出责任需要，本级及以下政府有财承空间能满足本项目；国高网项目，需申请车购税资金。1.对于纳入交通运输部五年投资计划的项目，可申请车购税资金支持，有利于吸引社会资本积极参与。按照财政部和交通运输部“十三五”期间车购税资金补助政策，国高网项目，东部地区按照建安费25%补助，加之本项目自身经济效益佳，受到广大社会资本青睐。项目按照PPP模式实施前期准备时间相比政府（还贷）收费公路等模式需要的时间更长。PPP项目需编制实施方案、物有所值评价和财政承受能力（简称“一案两评”，财政需要）、可行性论证报告（发改需要），并通过专家评审、相关部门及政府联合评审等程序，并逐级将项目信息申请进入财政部PPP管理库。在各项工作顺利推进情况下，通常需要额外增加4-5个月时间。2.项目按照PPP模式需开展财政承受能力论证，占用地方财承空间。传统经营性或特许经营模式不是国高网项目，无需申请车购税资金。无项目资金缺口，或者项目资金缺口通过非财政资金补足。前期工作时间较PPP模式更短。本项目按照传统特许经营模式，只需要额外编制可行性论证报告（发改需要），不用开展物有所值评价和财政承受能力论证，不受“10%财承红线”约束，不用申请纳入财政部PPP管理库。但相比政府（还贷）收费公路模式，传统特许经营模式时间优势并不明显。2.经营性项目可以使用金融机构贷款，融资渠道比较广。3.经营性项目收费年限较政府投资类长。4.特许经营类可以制定实施机构开展前期工作。1.项目按照传统特许经营模式实施，若纳入交通运输部五年投资计划，将无法申请到中央车购税资金。按照财政部和交通运输部关于进一步明确车辆购置税收入补助地方资金补助标准及责任追究有关事项的通知（财建〔2016〕879号）等相关文件规定，项目要申请到车购税资金只有两种模式可选择：专项债券政府（还贷）收费公路模式、PPP模式。（二）投融资模式操作阶段1.经营性高速公路（1）审批部门和权限1）PPP模式以PPP模式开展高速公路投融资建设的，根据《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》和财政部门《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》的相关规定，项目实施方案需通过同级财政部门的物有所值评价和财政承受能力论证，并经同级人民政府批复。在项目立项管理上，政府没有财政资金注入、政府补助、运营补贴或贷款贴息等，按照核准制管理；政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助方式、运营补贴、贷款贴息等一种或几种方式参与收费公路PPP项目，按照审批制管理。招标文件、评标结果等文件根据《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》第十七条的规定，若列入国家高速公路网规划的项目，向省级交通主管部门备案，其他项目向同级交通主管部门备案。2）特许经营模式以特许经营模式开展高速公路投融资建设的，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，特许经营实施方案须经同级发展改革、财政、自然资源与规划、生态环境、水利等有关部门审查后，提交同级人民政府审定通过。在项目立项管理上，特许经营高速公路项目按照核准制管理。招标文件、评标结果等文件根据《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》第十七条的规定，若列入国家高速公路网规划的项目，向省级交通主管部门备案，其他项目向同级交通主管部门备案。（2）项目启动主体根据《浙江省人民政府关于深化铁路、高速公路投融资改革的若干意见》（浙政发[2020]33号）规定，高速公路项目投资主体明确为省级主导及地市级主导两种。省主导项目由省级交通主管部门或省级交通投融资平台作为启动主体。地市级主导项目由地市级交通主管部门或地市级交通投融资平台作为启动主体。（3）工作流程1）PPP模式项目识别和准备：a)各级交通运输主管部门应根据发展规划在项目前期研究论证阶段，根据项目的特点及PPP模式的有关要求，初步判断项目是否适合引入社会资本方，将确定采取PPP模式的潜在项目，纳入PPP项目库。b）政府支持政策。收费不足以满足社会资本方或项目公司成本回收和合理回报的，在政府对项目依法给予政策支持仍不能完全覆盖成本、实现合理回报的，可考虑给予合理的财政支持。对符合国家高速公路发展规划和车辆购置税支持政策的项目，可按照重点项目资金申请和审核规定，申请车辆购置税资金支持。政府可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持，其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助，不作为项目资本金。政府采用资本金注入方式支持收费公路PPP项目的，应明确政府出资人代表。政府指定的出资人代表与社会资本方共同设立项目公司。ｃ）项目推介。项目实施机构在项目工程可行性研究完成专家预审查后，可组织开展项目推介，介绍项目情况、了解潜在社会资本方财务实力、投融资能力、投资意向和条件等信息，进一步评估项目开展PPP模式的可行性，设计PPP模式的基本框架。ｄ）编制实施方案。对于确定采用PPP模式的项目，在工可方案经过审查，开展各项报批前置专题的同时，项目实施机构组织编制PPP实施方案。实施方案可委托第三方进行编制，承担编制任务的第三方应尽量避免与潜在社会资本方存在关联关系，如存在关联关系，不得利用其关联关系损害社会资本方选择的公正性。——争取地方政府支持。在实施方案编制过程中，各级交通运输主管部门应积极依托本级人民政府建立的PPP项目部门联动协调机制，统筹考虑开展PPP项目政府可赋予的政策措施，包括征地拆迁、项目沿线土地开发使用、建设期投资补助或者运营补贴等，并在实施方案和社会资本方选择招标文件中予以明示。——争取中央支持。对于需要交通运输部进行行业审查的项目，同步逐级向交通运输部报送“工可”报告、初步实施方案等相关材料，并在上报文件中提出政府支持方式。交通运输部按程序出具行业审查意见，对于符合国家公路发展规划、国家投资政策和车辆购置税资金安排规定的项目，将同时明确车辆购置税资金的安排上限和支持方式。ｅ）立项前置。项目实施机构在编制完成项目实施方案后，向发展改革部门提交项目可行性研究报告（含相关附件，下同）或项目申请报告履行项目审批（核准）程序。政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目，按照核准制管理；政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助方式、运营补贴、贷款贴息等一种或几种方式参与收费公路PPP项目，按照审批制管理。ｆ）项目立项后实施方案完善和评审。项目审批（核准）后，项目实施机构根据项目审批或核准意见对项目实施方案进行完善。各级交通运输主管部门或项目实施机构应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，并作为确定项目实施方案的重要依据。项目实施机构可组织相关专家对项目实施方案进行评审。ｇ）物有所值、财承能力评价工作。——实施方案评审通过后，项目实施机构可委托专家或第三方编制项目物有所值评价报告。项目实施机构应积极配合本级财政部门对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请审核。——经审核通过物有所值评价的项目，由交通运输部部门协调本级财政部门，依据项目实施方案和物有所值评价报告，组织编制财政承受能力论证报告，并出具财政承受能力论证报告审核意见。财政承受能力论证审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请审核。ｈ）实施方案联合评审和审批。项目实施机构向本级人民政府上报项目实施方案申请联合评审。通过实施方案联合评审并经本级人民政府批准后，由项目实施机构按照相关规定组织开展社会资本方选择工作。项目实施机构应将上级或本级人民政府相关部门明确的支持政策作为选择社会资本方的基本条件对外公开发布。PPP模式的社会资本选择：a）社会资本选择。项目实施机构根据项目实施方案和项目特点，通过公开招标、竞争性谈判等竞争方式择优选择社会资本方。通过公开招标、竞争性谈判等竞争方式选择社会资本方的程序，按照现行法律法规和有关规定实施。b）招标文件、PPP合同。项目实施机构应当根据项目的特点和需要，依据批准的实施方案编制招标文件和PPP合同草案。招标文件和PPP合同草案中各项承诺和保障等相关交易条件不得超出已批准的实施方案规定的范围。c）社会资本资质要求。项目实施机构应当根据收费公路PPP项目的特点和需要，对潜在社会资本方的财务状况、投融资能力、商业信誉、市场信用、项目建设管理经验和项目运营管理经验等资格条件作出要求，但不得以不合理的条件限制或者排斥潜在社会资本方，不得对不同所有制形式的潜在社会方实行歧视性待遇。项目实施机构应当接受具备投融资能力的潜在社会资本方参与投标，不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件。对于具备设计或施工资格能力的社会资本方，或者自身不具备设计或施工资格能力但联合了具有相应资格能力的设计或施工单位共同组成联合体投标的社会资本方，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，中标后可以不再对设计或施工任务进行招标。对于不具备设计或施工资格能力的社会资本方，应当允许其中标后依法对设计或施工任务进行招标。d）评标办法。收费公路项目社会资本方招标的评标办法可以采用综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标办法。采用综合评估法的，应当在招标文件中载明对竞价因素、管理经验、专业能力、投资能力、融资能力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法，根据综合得分由高到低推荐中标候选人。e）评标办法竞价因素。根据收费公路PPP项目的运作模式和特点，社会资本招标的竞价因素可设置为项目合作期限、需要政府给予的财政补贴额度、社会资本提出的合理投资回报率、通行费收入最低需求等一项或者多项因素。f）组建谈判小组。项目实施机构可根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方提供专业支持。谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示相关信息。谈判确定的合同文本及相关文件不能与实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及招标文件中已明确不得变动的核心条款发生实质性变更。g）签订协议。公示期满无异议的，由项目实施机构或交通运输主管部门会同投资主管部门将PPP项目合同提交本级人民政府批准。经批准通过后，根据本级人民政府的授权由相关单位或项目实施机构与依法选定的社会资本方签订投资协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司（项目法人），并与项目公司签订收费公路PPP项目合同。2） 特许经营模式a）提出特许经营实施方案以特许经营方式投资建设运营交通基础设施，需由县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门提出特许经营项目实施方案。经营性高速公路采用特许经营方式的，由当地交通运输主管部门作为实施方案的提出主体。b）特许经营可行性评估在提出特许经营实施方案后，由当地交通运输主管部门委托具有相应能力和经验的第三方机构进行特许经营可行性评估，以进一步完善实施方案。同时，若本项目需要政府提供可行性缺口补助或开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。c）审查特许经营实施方案实施方案需经发展改革、财政、自然资源与规划、生态环境、水利等有关部门审查，各部门认为实施方案可行的，分别出具书面审查意见。对实施方案的审查一般依托同级人民政府依法建立部门协调机制进行。d）审定特许经营实施方案各部门审查并提出书面审查意见后，由当地交通运输主管部门综合书面审查意见，报同级人民政府或期授权部门进行特许经营实施方案的审定。e）确定与授权特许经营实施机构实施方案经审定后，同级人民政府授权交通运输主管部门作为本项目的实施机构负责本项目具体实