【方向选择】地方政府投融资平台如何转型

【方向选择】地方政府投融资平台如何转型编者语作者认为地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险。随着“43号文〞的出台，中国进入到了地方政府投融资平台后时代，如何进行平台的转型是目前的重大问题。文/蒋学伟〔中国投资咨询有限责任公司研究中心总经理〕地方投融资平台的“借、用、还〞是相互脱节的。地方投融资平台直接进行融资，却不是为其所用，同时因为由地方财政安排资金的原因，还款也与其没有关系，所以依靠投融资平台无法掌握自己的命运，也不能自主运营。地方投融资平台只有投入没有产出，它们的注册资金大多是没有什么收益的资产。这些资产作为注册资本，进行银行融资可能会有好处，但无法产生公司现金流，而投融资平台大多是以新还旧，甚至借用贷款、用本金还利息，它们没有商业模式，遑论可持续开展。转型的政策导向地方投融资平台只是一种临时性的存在，无法持续，而且蕴藏巨大风险，所以国家政策已经开始引导它们的转型。在国务院?关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知?中对不同类型的地方投融资平台的融资进行了标准，指出：“对只承当公益性工程融资任务且主要依靠财政性资金归还债务的融资平台公司，今后不得再承当融资任务，相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承当上述公益性工程融资任务，同时还承当公益性工程建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保存融资平台职能。对承当有稳定经营性收入的公益性工程融资任务并主要依靠自身收益归还债务的融资平台公司，以及承当非公益性工程融资任务的融资平台公司，要按照?中华人民共和国公司法?等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构〞。同时提出，“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司〞。2023年9月，国务院下发?关于加强城市根底设施建设的意见?〔国发[2023]36号〕。这是改革开放以来，首次以国务院的名义就城市根底设施建设发文。它提出“推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市根底设施投融资体制〞。2023年11月，党的十八届三中会会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用〞，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立标准合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制〞，“建立透明标准的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市根底设施投资和运营，研究建立城市根底设施、住宅政策性金融机构〞。2023年3月的?政府工作报告?提出“建立标准的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险〞。5月20日，国务院转批国家发改委?关于2023年深化经济体制改革重点任务意见的通知?〔国发[2023]18号〕提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能〞。2023年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了?深化财税体制改革总体方案?。这次会议明确要求，重点推进3个方面的改革，分别是改良预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。2023年8月31日，第十二届全国人大常委会决定修订?预算法?，修改原来地方政府不得发行地方政府债券的条款。修改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的局部资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准〞。国务院43号文明确，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务〞。?地方政府性存量债务清理处置方法〔征求意见稿〕?提出，“抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界〞，“在妥善处理存量债务和在建工程后续融资的根底上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司〞。?地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法?规定，融资平台公司的认定以2023年地方政府审计结果为根底，结合之后融资平台公司增减变化情况，锁定融资平台公司名单。融资平台公司将被逐步剥离融资功能，并面临关闭、合并或转型。按照?征求意见稿?，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务，地方投融资平台作为政府融资的机构将在2023年之后不再存在。转型的方向选择地方投融资平台的生存根底是地方政府的信用，其根本任务是为政府融资。在43号文之后，它的根本任务被剥离后，政府原先所注入的资产因为其是偿债根底而可能不会被同时剥离，但是可能会减少新注入资产，这将降低其未来的资信和融资能力。地方投融资平台的原有债务将有四种转化方式，第一，对于商业地产开发等工程，转化为一般企业债；第二，对于符合条件的在建工程后续融资，可在过渡期内继续增加政府债务；第三，对于没有收益的公益性事业，转由地方政府发行一般债券融资；第四，对于有一定收益的公益性事业，主要由地方政府发行专项债券或采取PPP模式融资。地方投融资平台在剥离其原有的政府融资功能后，将面临关闭〔清算退出〕、合并、转型三种选择。当然，这不是简单地做加减法，这三种转型路径选择都将涉及对现有利益格局、资源和管理体系的调整和重新安排，同时可能引发相关的利益冲突，而且，每一种方式都面临其挑战。对于“关闭〞来说，其主要挑战在于其所承当在建工程的后续融资、转交和现有债务的处置等；对于“合并〞来说，其主要挑战在于与谁合并，如何合并，如何估值等；对于“转型〞来说，其主要挑战在于向什么方向转，如何转。在这三种方式中，“转型〞可能是地方政府投融资平台最重要选择，因为，一方面，现有投融资平台的人员和资产难以处置；另一方面，地方的根底设施和公用事业仍需要大规模的建设，难以完全依靠地方政府债务。对于拥有局部剩余经营性的资产及负债的投融资平台来说，它们的转型主要应关注：一是如何从融资导向的企业转型为经营导向的企业；二是如何从资产注入型的企业转型为价值导向型的企业；三是如何从资产经营型升级为资本控股型的企业，从行政化企业转型为市场化企业。其根本方向是作为国有资产经营的实体，一是仍然作为承接根底设施和公用事业建设的主体，二是剥离融资业务，转换为市场化企业，商业化运作。从今年年初开始，一些地方投融资平台就已经开始尝试向“市场化〞方向转型，多做一些能够获得盈利的工程，实现自我造血，以求持续生存和开展。而且也有这样的成功案例，例如，在1990年成立，主要负责陆家嘴金融贸易区内土地开发、综合经营和协调管理工作的上海市陆家嘴金融贸易区开发公司已转型为拥有一家上市公司的上海陆家嘴〔集团〕有限公司。除主业房地产及与之配套产业外，初步形成一业为主、多元化经营格局。43号文的出台使地方投融资平台无法再维持现状，没有退路，必须变轨，只得转型。它们的转型原那么是剥离传统的公益性工程投融资职能，转向以经营性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营，而非政府信用。1新型投融资平台尽管地方投融资平台的现有政府融资职能将被剥离，但是如果只依赖于地方政府债务还是难以满足地方政府对投资的巨大需求，而且，地方债务的发行权集中于省级政府，省级以下政府的融资能力可能更多地取决于其与省政府的谈判能力及当地的经济实力，其融资的自由度将受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融资平台进行投融资，以开展当地社会经济，营造政绩。原有投融资平台的最大问题在于其本身的资产与收益能力。地方政府将可能注入更多优质的能够变现或有稳定收益的资产或工程，为它提供增信措施或隐性担保，提高其资信等级，便于其社会融资。同时，改制重组和完善法人治理结构，以提升其市场化经营能力及资产质量和偿债能力。地方投融资平台可以选择其拥有稳定收益的独立工程，发行工程收益债和票据。它们是以工程公司为发行主体，与特定工程相联系的债券。债务利息的支付或是本金的归还都来自投资工程自身的收益。相比之前的以公司为主体发债，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险，操作简单；对于投资者来说，收益回报更透明，更容易预测。2PPP模式的运作平台?地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法?提出，“对适宜开展政府与社会资本合作〔PPP〕模式的工程，要大力推广PPP模式，到达既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共效劳并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生工程建设的目的〞。PPP模式的最大特点在于将政府债务转化为企业债务。地方投融资平台可作为社会资本方，针对很多准公益的工程，可以采取PPP的模式，与其它社会资本，包括信托、保险资金、建设运营企业〔代建单位〕及其它社会企业，合作成立PPP工程公司〔特别目的的工程公司〕。工程公司与政府或相关部门签署特许权协议，政府按约定规那么依法承当特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承当投资者或工程公司的偿债责任。工程公司承接有一定收益率的根底设施工程建设，例如水电设施、体育场馆等；同时，建立全资子公司对这些根底设施进行运营管理和维护，获得收入和盈利，待运营期满后移交政府。由此，地方投融资平台转型为PPP模式的运作平台，继续支持地方的根底设施建设和公共效劳提供。3城市运营管理企业地方投融资平台原本的任务就是为城市根底设施的建设融资，对于城市根底设施较为熟悉，所以可转型为功能性城市运营管理企业。它的主要任务是提供相关的公共效劳，以满足民众需求和社会福祉；它提供有偿效劳或由政府购置效劳，但是不以盈利为目的；它主要进入社会资本不愿意进入或无力进入的可竞争性较差的领域。地方投融资平台可对包括城市根底设施〔如道路、桥梁等〕、资源性资产〔主要是土地