论我国食品安全保障制度

摘要食品安全自文明社会早期以来就一直是人类十分关心的重要课题。我国自改革开放以来，食品工业获得了前所未有的发展，尤其是在20世纪最后10年，食品工业以年均10%以上的增速，成为我国经济的第一大支柱产业。在食品产业取得如此骄人成就的同时，伴随而来的是我国食品安全事件的集中大爆发。2008年三鹿婴幼儿奶粉事件的爆发直接促成了我国食品安全立法的新发展。2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）正式施行，该法实施三年以来，我国食品安全保障工作取得了显著的成效，目前，我国已基本建立了以《食品安全法》为主、辅以相关配套法律法规的食品安全法律保障体系，设立了食品安全委员会综合协调、各相关部门分别监管的监管机构体系，形成了以国家标准为主，地方标准、企业标准为补充的食品安全标准体系，构建了集民事责任、行政责任、刑事责任在内的法律责任体系。尽管如此，我国食品安全问题仍旧突出，政府“独导”食品安全监管已面临着现实的挑战。因此，必须构建起社会各方广泛参与的食品安全管理格局，建立食品安全多元保障制度和模式。通过对食品安全保障科学内涵的了解，梳理并分析我国食品安全保障制度的现状，同时结合欧盟、美国、日本食品安全保障制度的经验，我国应在《食品安全法》修订中，确立“消费者中心”的立法理念，通过整合政府监管体系、完善食品安全标准制度、完善食品安全信息供给制度、建立企业自我管理制度、完善食品安全社会监督制度，逐步将食品安全保障的重心转移至“事前预防”上来，同时结合法律责任等“事后控制”举措共同促进食品安全管理水平的全面提升。关键词食品安全；食品安全保障；多主体参与ABSTRACTFoodsafetyhasalwaysbeenthemostimportantissueconcernedbyhumanbeingssincetheearlydaysofthecivilizedsociety.InChina,thefoodindustryhasobtainedaunprecedenteddevelopmentwithannualaverageofover10%andbecomethefirstpillarindustryoftheeconomywiththeimplementofreformandopening-uppolicy,especiallyinthelastdecadeofthe20thcentury.Withthethrivedevelopmentofthefoodindustry,therefollowedaconcentratedoutbreakoffoodsafetyevents.In2008,theoutbreakofthemelamineeventdirectlycontributedtothenewdevelopmentofthelegislationoffoodsafetyinourcountry.OnJune1,2009,FoodSafetyLawofthePeople’sRepublicofChina(hereinafterreferredtoasthe"foodsafetylaw")formallyimplemented,inthepastthreeyears,Chinesefoodsafetyworkhasobtainedaremarkableresult,atpresent,ourcountryhasbasicallyestablishedthefoodlawsystemcomposedbyfoodsafetylaw,theotherrelevantstatutesandregulations,setuparegulatoryinstitutionsystemconsistedofFoodSafetyCommissionandothersupervisiondepartments,constituteafoodsafetystandardsystemmadeupbythenationalstandards,localstandardsandenterprisestandards,buildalegalliabilitysystemcomposedbycivilliability,administrativeliabilityandcriminalliability.Nevertheless,thefoodsafetysituationinourcountryisstillsogrimthatweshouldtakemeasurestoimproveit.Thegovernmentalone"guide"offoodsafetyregulationhasbeenfacingrealchallenges.Sowemustbuildupthesocietywidelyparticipationandsetupamultiplesecuritysysteminfoodsafety.Throughtheunderstandingoffoodsafetyguaranteescientificconnotation,withtheanalysisofthestatusquooffoodsafetyguaranteesysteminourcountryandtheinspectionofEuropeanUnion,theUnitedStates,Japan'sexperienceinfoodsafetyguaranteesystem,Chinashouldshifttothemodelof"regulationbeforehand"byrevisingthe"foodsafetylaw",establishing"customercenter"concept,futherintegratingthegovernmentregulationsystem,improvingthefoodsafetyinformationsupplysystem,settingupenterprisemanagementsystem,improvingfoodsafetysupervisionsystem,andwiththehelpoflegalresponsibility,soastopromotetheleveloffoodsafetymanagement.KEYWORDfoodsafety;foodsafetyguarantee;multipleparticipation目录TOC\o"1-3"\u中文摘要 I英文摘要 II目录 III绪论 1第1章食品安全保障相关概念的厘定 21.1食品 21.2食品安全 21.2.1食品安全的定义 21.2.2食品安全的特征 31.2.3食品安全的影响因素 41.3食品安全保障 51.4食品安全保障主体 51.4.1政府监管：食品安全保障的主导力 51.4.2企业自律：食品安全保障的基础 61.4.3社会监督：食品安全保障的助推剂 7第2章我国食品安全保障制度的现状 92.1我国食品安全保障制度的现状 92.1.1食品安全保障制度构成 92.1.2食品安全政府监管制度 92.1.3食品安全标准制度 102.1.4食品安全法律责任制度 102.1.5食品安全社会监督制度 112.2我国食品安全保障制度中存在的问题 112.2.1政府监管制度存缺漏 112.2.2企业自我管理制度待健全 142.2.3社会监督制度待完善 15第3章国外食品安全保障制度的借鉴与启示 173.1国外食品安全保障制度的考察 173.1.1欧盟食品安全保障制度的考察 173.1.2美国食品安全保障制度的考察 193.1.3日本食品安全保障制度的考察 213.2国外食品安全保障制度的总结与启示 243.2.1整合并优化食品安全监管体系 243.2.2确立高水平的食品安全标准 253.2.3明确政府食品安全责任 253.2.4积极促进企业采用现代化食品安全管理手段 253.2.5积极寻求与社会力量合作 25第4章完善我国食品安全保障制度的构想 274.1进一步整合政府监管机构体系 274.2完善食品安全标准制度 284.2.1建立科学的食品安全标准制定制度 284.2.2建立严格的食品安全标准执行制度 284.3完善食品安全政府信息供给制度 294.3.1建立食品安全信息追溯制度 294.3.2完善食品安全信息公布制度 304.3.3完善食品安全信息供给责任追究制度 304.4建立食品企业自我管理制度 314.4.1培育食品企业社会责任意识 314.4.2鼓励并引导企业建立现代化食品安全管理制度 314.4.3建立食品企业信用信誉制度 324.5完善食品安全社会监督制度 324.5.1强化消费者的监督作用 324.5.2充分发挥行业协会的监督作用 334.5.3加强新闻媒体的舆论监督力度 34结语 35参考文献 36绪论食品安全自文明社会早期以来就一直是人类十分关心的重要课题。近年来，无论发达国家或发展中国家都面临着严峻的食品安全形势：在发达国家，食品安全问题主要表现为食源性疾病以及现代科技引发的食品安全性问题，如欧洲疯牛病事件、美国“星联”玉米引发的转基因食品安全问题等；在发展中国家，由于生产力水平低、卫生条件差、法制不健全、监管不到位等各方面原因，食品假冒伪劣、违法添加等情形较为普遍。我国自改革开放以来，食品工业获得了前所未有的发展，尤其是在20世纪最后10年，食品工业以年均10%以上的增速，成为我国经济的第一大支柱产业。=1\*GB3①玛丽恩.内斯尔特著.程池等译.食品安全：令人震惊的食品行业真相[M]=1\*GB3①玛丽恩.内斯尔特著.程池等译.食品安全：令人震惊的食品行业真相[M]北京：社会科学文献出版社.2004.10尽管如此，我国食品安全问题仍旧突出，新的问题不断显现，因此，食品安全问题的解决依然有待制度上的进一步完善。传统理论认为，食品安全问题的根源在于食品市场的失灵，因此，政府的监管成为必要，理论界对于食品安全的保障问题也多以政府为主体而展开研究。不可否认，政府监管在食品安全保障工作中发挥了重要作用，但完全依靠政府来解决食品安全问题是不大可能的，且现实实践也表明，食品安全政府监管失灵的现象越来越普遍。因此，笔者认为，食品安全保障任务必须由参与食品活动的各方主体共同完成，完善的食品安全保障制度应包含以政府为主体的监管制度、企业自我管理制度、其他社会主体监督制度三大方面。本文即以食品安全保障主体为划分，从政府、企业、其他社会主体三个方面加以探讨，以形成完善我国食品安全保障制度的构想。第1章食品安全保障相关概念的厘定诚如美国法理学家博登海默所言，“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。”因此，分析和认识食品安全保障的相关概念，将为食品安全保障制度的构建以及公共政策的制定提供理论和实践的基础。1.1食品食品，顾名思义，即“可以供人食用的东西”根据《现代汉语大词典》定义。。相比较日常上的概念而言，食品的法律定义稍有不同，根据《现代汉语大词典》定义。不同的国家和地区对于食品的内涵有不同的解释，如，美国《联邦食品药品及化妆品法》对于食品的定义为“人或动物食用或饮用的物品及构成以上物品的材料，包括口香糖”Article(f),CHAPTERⅡ,FederalFood,Drug,andCosmeticAct..tw/pdf/u01.pdf,访问日期2013年3月24日。；欧盟第178号指令中指出，食品是“任何物质或产品，经过整体的加工，或局部的加工，或未加工，能够作为或可能预期被人所摄取的产品”Article(f),CHAPTERⅡ,FederalFood,Drug,andCosmeticAct..tw/pdf/u01.pdf,访问日期2013年3月24日。Article2,Regulation(EC)No178/2002.OfficialJournaloftheEuropeanCommunities.2002-1-2.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF，访问日期2013年3月24日。《食品安全基本法》第2条，《食品卫生法》第4条。王贵松.日本食品安全法研究[M].北京:中国民主法制出版社.2009.221235总体来说，食品不仅仅局限于可供食用的物质，还包括食品原材料、食品添加剂、食品生产、加工、包装、销售过程中接触的所有影响原有品质的物质和环境。1.2食品安全1.2.1食品安全的定义1974年，联合国粮食与农业组织（FAO）首次提出“食品安全”这一概念，并将其定义为“所有人在任何情况下都能获得维持健康的生存所必需的足够食物”。从该定义可知，此时对于“食品安全”的认识仅限于食品的获取方面，对于食品的营养、卫生等尚未涉及。至20世纪80年代，世界范围内出现的两种极端食品安全问题引发关注：一方面，发展中国家由于食品构成不合理，尤其是蛋白质匮乏等造成了严重的营养不良问题；另一方面，发达国家普遍显现的营养过剩诱发的高血压、心血管等疾病的大幅度增加。总体而言，营养不均衡成为食品安全主要问题。有鉴于此，联合国粮农组织提出要将食品的安全与其所含有的营养联系起来，将“食品安全”定义为：每个人在任何时候都能得到安全而富有营养的食物，以维持健康而有活力的生活，且不损及自然资源的生产能力、生态系统的完整性以及环境的品质。而对于食品安全与食品卫生的认识，世界卫生组织（WHO）曾将两者作为同义语，定义为“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人们消费的种种必要条件和措施”。至1996年，世界卫生组织才对“食品安全”与“食品卫生”这两个概念加以区分，食品安全的概念进一步拓展为“食品按其原定用途进行制作和（或）食用时不会使消费者受到危害的一种担保”；食品卫生则被定义为“为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。我国于2009年正式颁布实施《中华人民共和国食品安全法》，与此同时，施行长达15年的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）被宣告废止，这意味着我国从食品卫生法律规制时期转向了食品安全法律规制时期。虽然，从表面上来看仅为“卫生”与“安全”两字之差，但却折射出我国对于食品安全这一概念的深层次认识与思考。根据我国《食品安全法》的规定，食品安全被定义为“食品无毒、无害、符合应当有的营养的要求，对人体健康不造成任何急性的、亚急性的或者慢性的危害”。从国内外对“食品安全”的认识历程可以看出，食品安全是一个不断发展的概念，其内涵伴随着食品科学技术的发展以及食品供应环境的创新而不断地丰富并完善。本文对食品安全的定义不包括食品营养的范畴，即：根据食品预期用途对其进行制作或食用时，确保其无毒、无害，不会对人体健康造成任何急性的、亚急性的或者慢性的危害。1.2.2食品安全的特征了解食品安全的内涵特征是树立食品安全保障目标的前提和基础。归纳起来，食品安全主要呈现为以下两点：1.风险性所谓风险，是指人所不欲事件发生的概率大小。食品安全的风险性是指食品消费中风险的不可避免性。而保障食品安全性则是在承认饮食无“零风险”的前提下，通过国家或企业或社会各方面建立食品安全保障体系，将食品消费风险降至最低点或者对该风险进行有效的控制。2.相对性食品的相对安全性是与食品的绝对安全性绝对安全性是指确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺，也就是食品应绝对没有风险。相对立的，是指“一种食物或成分在合理食用方式和正常食用量的情况下，不会导致对健康损害的实际确定性”绝对安全性是指确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺，也就是食品应绝对没有风险。周应恒.现代食品安全与管理[M].北京：经济管理出版社，200食品安全的影响因素影响食品安全的因素可总结为环境因素、技术因素、制度因素和观念因素等四个方面。保障食品安全性即可从上述影响因素进行考量并加以改善。环境因素。食品生产、加工、经营、消费环境等对于食品安全起着基础性的影响作用，环境的质量决定着食品安全的水平，其影响表现为：环境中的有害物质渗透到食品之中，导致食品品质下降，直接或间接的引致食品消费者人身损害问题。技术因素。技术是科学原理或实践经验在实际中应用而形成的，作用于特定物质或自然界的方法和技能。诚然，食品科学技术的发展可起到改善食品风味、缩短食品生产周期、延长食品保存期限等积极作用，但是，在人为因素过度干预食物自然生发的同时，亦伴随着食品安全风险的不断显现，以逐利为目的的食品科技的广泛使用终将对食品安全带来不利的影响。制度因素。制度是用来约束人们在交往中的行为或对某一事物形成合理预期的社会规则或组织规则。保障食品安全性必须依赖制度的建立，通过食品安全标准、风险评估与监测、企业自我管理、全社会广泛监督等制度体系的建立，从而实现食品安全的目的。观念因素。观念即人的认知。在食品安全问题上，即表现为食品主体认识和改善食品及其相关事物的关系，包括改善食品环境、技术、制度等方面。总之，只有政府、企业、消费者等食品参与者正确认识和理解食品安全以及相关事物，才能对保障食品安全产生自觉行为高文泉.我国食品安全社会性监管的研究[高文泉.我国食品安全社会性监管的研究[D][硕士学位论文].兰州：兰州大学，2010.71.3食品安全保障通过对“食品安全”这一概念的深层次剖析可以得出，食品安全保障活动是指通过改善人的食品安全认知、改进食品活动环境、合理运用食品科学技术以及建立相关制度规范等举措，使食品在合理食用的条件下达到风险最低、有效可控的行为。食品安全保障包含事前预防和事后控制两个方面，其中，事前预防是通过提高食品活动主体的食品安全自觉性，经由环境、技术、制度的提高和改进，阻止食品安全风险的发生，例如：加强食品安全教育，制定食品安全标准，建立食品检验制度，加强企业自我管理等；事后控制是指借助民事、行政、刑事法律责任的承担对危害食品安全的行为予以惩罚和制约，从而规范其食品安全行为，实现间接规制的目的。1.4食品安全保障主体食品安全保障涵括各食品活动参与者的共同管理行为，既包括政府方面的监管行为，还包括企业的自我约束以及社会方面的监督行为。其中，各主体间的管理权力分配或管理方式为：1.4.1政府监管：食品安全保障的主导力政府监管是指政府行政组织在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，通过设定相关规范标准，对经济个体的活动进行的一种干预和控制。它包括经济性监管和社会性监管两种，其中，经济性监管是指为防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管；社会性监管是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供他们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管。马英娟.政府监管机构研究[马英娟.政府监管机构研究[M].北京：北京大学出版社，2007.24～28政府对于食品市场的监管即属于社会性监管。近年来频频爆发的食品安全事件表明，食品市场领域出现了严重的市场失灵，究其根源在于食品市场存在的信息不对称，即，交易双方占有的有关交易的信息不均衡：一方比另一方占有较多的信息，处于信息优势地位；而另一方则占有较少的信息，处于信息劣势地位王俊豪.政府管制经济学导论[M].上海：商务印书馆，2003.350。具体来说，在食品“从农田到餐桌”整个供应链中，存在着信息不对称的逐次累积：农产品加工者对农产品生产者在生产养殖环节中的农药、化肥、兽药及添加剂使用情况等存在信息不对称；销售者对加工者在食品加工、包装及运输环节中的微生物污染控制方面存在信息不对称；而终端消费者对于食品从生产、加工以及销售整个环节中的食品安全信息更是知之甚少。在这种信息“优势”的前提下，食品生产经营者基于利益的驱动，会采取各种手段，甚至不惜牺牲消费者利益，以假充真、以次充好，从而实现其缩减成本、获取最大利益的目的。而消费者并不具备对食品安全信息的辨识力，致使安全的食品与不安全的食品在竞争中因价格因素被排除在市场之外，最终形成食品市场“劣币驱逐良币”的现象，这使得食品安全形势进一步恶化。由此可见，欲解决食品安全问题，就必须平衡食品交易主体间的信息资源，将信息优势方所掌握的信息披露出来。然而，仅仅依靠企业的自我约束是不现实的，而消费者个人出于成本因素考量缺乏搜寻此类信息的动力，此时，王俊豪.政府管制经济学导论[M].上海：商务印书馆，2003.350周应恒.现代食品安全与管理[M].北京：经济管理出版社，2008.391.4.2企业自律：食品安全保障的基础企业作为以市场为导向、以赢利为目的的经济组织，追求利益最大化是其存在的必然目的，但绝非唯一目的。诚如管理学家彼得﹒德鲁克所言，“任何一个组织都不只是为了自身，而是为了社会存在，公司也不例外。”因此，企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还应当对所有利益相关者承担相应的责任，以求不仅在经济方面，更在社会、环境等领域实现可持续发展，此即为企业的社会责任陈安刚：企业社会责任视角下的我国食品安全分析[J].中南财经政法大学学报，2012（4）：20。陈安刚：企业社会责任视角下的我国食品安全分析[J].中南财经政法大学学报，2012（4）：20姜启军，苏勇.基于社会责任的食品企业危机管理[M].上海：格致出版社，2011.22具体到食品市场领域，鉴于食品市场的高危行业属性，食品企业的社会责任主要集中于对消费者的社会责任，即食品企业应为食品消费者提供安全、质优的食品以及准确及时的食品安全信息和售后服务等。这要求食品企业必须对食品生产制作环节进行全程监管，分析危害因素和影响并及时披露相关信息，从而保证食品的安全与可靠。因此，食品企业是食品安全的第一责任人，食品企业的自我约束是是食品安全保障的基础，是食品安全源头治理的关键，是食品安全事前控制的原动力。没有作为生产者、经营者的企业自律，任何外来的力量都无法遏制避责的侥幸与牟利的冲动隋洪明.食品安全非监管保障措施的引入与规制[J隋洪明.食品安全非监管保障措施的引入与规制[J].法学论坛，2012(3)：1001.4.3社会监督：食品安全保障的助推剂食品安全社会监督是社会成员和社会组织对食品安全法律法规的制定和实施活动的合法性进行的监督梁桂莲.论食品安全社会监督问题.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.567。依照主体的不同，食品安全社会监督可划分为消费者监督、舆论监督和行业协会监督。其中，消费者监督主要是指食品消费者对于食品活动的监督；舆论监督是新闻媒体借助舆论的独特力量，向社会公众普及食品安全知识、促进食品安全信息传递，将政府、企业食品安全管理事务阳光化，从而促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向发展；行业协会监督是指为食品行业协会依照其章程规范对梁桂莲.论食品安全社会监督问题.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.567社会监督作为政府监管手段与企业自我管理的有效补充，是确保食品安全的有力保障。如前所述，由于食品市场存在的信息不对称情形，造成了严重的市场失灵现象，此时，政府行政性权力的介入可起到有效规制作用。然而，政府作为“政治经济人”，也必然出现政府规制失灵、低效的问题，具体表现为：（1）权利寻租产生的政府规制行为与规制效益的“弱相关”现象，引致政府规制行为违背社会公共利益；（2）政府食品安全规制的单一供给模式缺乏制度创新激励，行政规制效率低下成为必然；（3）巨大的政府规制成本致使政府缺乏食品安全有效规制的动力或能力；（4）政府规制行为的单方性、强制性、刚性等导致行政规制行为的不易接受性，从而引发执行难等问题张锋.权力生态视角下我国食品安全多元规制模式研究.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.134。因此，在市场和政府均失灵的情形下，由社会性权力参与食品安全规制成为必然选择。社会监督可有效规避“市场失灵”张锋.权力生态视角下我国食品安全多元规制模式研究.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.134本文食品安全保障主体及各主体的管理方式如图1-1所示：本文食品安全保障的实现路径如图1-2所示：第2章我国食品安全保障制度的现状2.1我国食品安全保障制度的现状自新中国成立以来，我国对于食品安全的监管力度逐步加强，至1979年，我国出台了第一部食品卫生法规——《中华人民共和国食品卫生管理条例》，之后又相继颁布出台了《中华人民共和国食品卫生法》、《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发﹝2004﹞23号）等一系列食品卫生法律法规。2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式施行，我国亦从食品卫生法律规制时期转向食品安全法律规制时期。2.1.1食品安全保障制度构成自《食品安全法》实施以来，为确保该法的有效实施，我国加快了有关立法进程，在国家立法层面，我国分别制定出台了《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发﹝2012﹞20号）、《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品流通许可证管理办法》、《食品安全风险评估管理规定》（试行）、《食品安全风险监测管理规定》（试行）、《食品安全信息公布管理办法》、《进出口食品安全管理办法》等，并对《刑法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》等法律进行了修订；在地方立法层面，上海、浙江、宁夏等地分别制订出台了《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》、《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》等。总体来说，我国已基本形成了以《食品安全法》及其实施条例为统领，以部门规章、地方性法规、政府规章为主干，辅以《刑法》、《消费者权益保护法》等法律共同规制的食品安全法律法规体系。2.1.2食品安全政府监管制度依照《食品安全法》规定，我国形成了分段监管与属地监管相结合的“网状”监管体制。在横向方面，我国将食品“从农田到餐桌”按环节划分为种植养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四个环节，整个食品供应环节的监管权按段分配到各个监管主体上，具体为：国务院农业行政部门负责初级农产品的监管，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门则分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；在综合协调方面，国家食品安全委员会作为高层次的议事协调机构，负责协调、指导食品安全监督工作；国务院卫生行政部门则主要承担食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定和检验规范的制定、组织查处食品安全重大事故等食品安全综合协调职责。在纵向方面，《食品安全法》规定，由“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作”，各级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。纵横交错之间，为确保食品安全监管效率，各层级、各部门之间通过信息上报、通报等举措以实现监管资源共享，力求做到食品安全监管纵向到底、横向到边的无缝对接。2.1.3食品安全标准制度为了保证食品安全，我国对食品生产经营过程中影响食品安全的各种要素以及各关键环节的技术要求进行了统一规定。目前，我国已初步构建了以国家标准为主，地方标准、企业标准为补充的食品安全标准体系。内容主要涉及：食品、食品相关产品中危害人体健康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量；专供婴幼儿的主辅食品的营养成分要求；对于食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；食品生产经营过程的卫生要求；与食品安全有关的质量要求；食品检验方法与规程等。与此同时，为了改变食品卫生法制时期标准“政出多门”的乱象，《食品安全法》明确规定由“国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中的强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准”。随后，由卫生部牵头的标准清理小组着重对乳制品及其他与人民群众生活密切相关的粮食、油脂、果蔬、饮料、调味品、食品添加剂、食品包装材料等标准进行清理整合。2013年1月，卫生部《食品安全国家标准“十二五”规划》和《食品标准清理工作方案》的发布确立了2013年底完成标准清理、2015年底完成标准整合的工作目标卫生部全面启动食品标准清理工作，资料来源：中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会/mohwsjdj/s3594/201301/a5dce22eb41e4f2bac5420c80b96328b.shtml，访问日期2013年4月20日。2.1.4食品安全法律责任制度加大对食品企业的法律责任是我国《食品安全法》的一大亮点，该法对食品企业违法生产经营的行为予以详细规定，并引入英美法系的惩罚性赔偿制度，于第96条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者可向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金。然而，随着食品安全事件的屡禁不止，食品安全犯罪亦呈现不断升级的趋势。为此，2011年2月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议正式通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》），该法案将打击食品安全犯罪的力度提升到史无前例的水平，对生产、销售不符合卫生标准的食品罪以及生产销售有毒、有害食品罪的，做出了取消判处罚金最高限额的修订。此外，对于食品安全监管部门的渎职行为，《食品安全法》第95条做出了概括性规定，对于未履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的予以相应的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。总体而言，我国已形成了集行政责任、民事责任、刑事责任在内的食品安全法律责任体系。2.1.5食品安全社会监督制度建立社会各方广泛参与的食品安全工作格局是我国食品安全管理工作的长期目标。为此，我国《食品安全法》从保障公民举报知情建议权、强化食品行业协会引导义务、落实社会团体监督责任等方面做出了规定。同时，为了鼓励社会公众积极参与食品安全监管，及时发现、控制和消除食品安全隐患，2011年7月，国务院食品安全办印发了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，为在全国范围内建立实施食品安全有奖举报制度作出部署。至2012年5月，我国已有21个省份建立了食品安全有奖举报制度我国21个省份出台食品安全有奖举报制度，资料来源：中国食品工业网我国21个省份出台食品安全有奖举报制度，资料来源：中国食品工业网/echo.aspx?id=65622，访问日期2013年3月22日。2.2我国食品安全保障制度中存在的问题不可否认，近些年食品安全事件的爆发逐步促进了我国食品安全保障制度的完善，然而，随着经济社会的发展，公民参与社会管理的意识亦逐步增强，尤其是在食品安全这一关乎个人切身利益的领域，各食品主体的维权意识陡增。在此背景下，我国食品安全保障制度呈现出非政府主体规制缺失的特征，而政府“独导”食品安全监管亦面临着现实的考验。2.2.1政府监管制度存缺漏1.食品安全法律体系尚不健全当前，我国食品安全立法尚存在空白和缺漏，诸多授权性立法条款的缺失使得部分食品安全监管存在盲区。比如：《食品安全法》授权国务院制定的保健食品管理办法至今尚未出台；《食品安全法》第29条规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动……具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”，但到目前为止，仅有九个省（自治区、直辖市）对此进行了规范截至2013年4月17日，仅有宁夏、上海、浙江、吉林、黑龙江、福建、山西、湖南、北京践行了《食品安全法》第29条的授权性立法内容。此外，广东和甘肃地区相关条例仍处于征求意见过程中。（《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例(草案)》、《甘肃省食品小作坊和食品摊贩质量安全监督管理条例(征求意见稿)》,均在征求意见过程中。）。2011年4月发生的沈阳“毒豆芽”事件正充分暴露出小作坊、小摊贩生产加工食品的乱象，有关部门应对此引以重视。另外，由于食品标签等方面配套性操作规范的不足，造成了实践中的执行难问题，这不仅给食品生产经营企业带来诸多不便，同时也对行政执法行为造成了一定程度的阻碍。截至2013年4月17日，仅有宁夏、上海、浙江、吉林、黑龙江、福建、山西、湖南、北京践行了《食品安全法》第29条的授权性立法内容。此外，广东和甘肃地区相关条例仍处于征求意见过程中。（《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例(草案)》、《甘肃省食品小作坊和食品摊贩质量安全监督管理条例(征求意见稿)》,均在征求意见过程中。）2.政府分段监管体制不协调我国食品安全监管领域的“多头分段管理”模式历来广为诟病。为此，《食品安全法》在借鉴日本等国经验的基础上，设立了食品安全委员会，旨在消除分段监管模式的弊端，但该机构的职能与前者有本质的不同，仅为“高层次的议事协调机构”，其人员构成方面也大多为各分段监管部门的领导人。由此可见，食品安全法并未就多头分段管理体制做出实质改变，而只是选择在既有框架内“微调”周小梅，陈利萍，兰萍.食品安全管制长效机制：经济分析与经验借鉴[M].北京：中国经济出版社，2011.178，这使得政府监管体制中权责不清的矛盾依旧突出：一是食品安全委员会的定位问题。作为“协调、指导食品安全监管工作”的食品安全委员会与承担“食品安全综合协调职责”的卫生行政部门二者职责界定较为模糊，食品安全委员会仍停留于虚设的协调机构的性质，具体职能的缺失，使得食品安全委员会极易沦为“空壳”，是否能够真正对其他监管部门起到组织、惩治、监督的作用尚待验证李文曾.社会管理创新视域下的食品安全监管——从政府监管与公众参与双重路径切入.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.649。二是各监管部门间的权责界定问题。农业行政、卫生行政、工商管理、质量监督、食品药品监督局、出入境检验检疫、环保等多个部门均享有食品安全管理职权，但又都不是专门的食品监管部门，“都管又都不管，部门之间无法形成食品安全管理的合力周小梅，陈利萍，兰萍.食品安全管制长效机制：经济分析与经验借鉴[M].北京：中国经济出版社，2011.178李文曾.社会管理创新视域下的食品安全监管——从政府监管与公众参与双重路径切入.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.649隋洪明.食品安全非监管保障措施的引入与规制[J].法学论坛，2012(3)：983.食品安全标准制度不完善随着卫生部标准清理与整合工作的推进，我国食品安全标准“政出多门”的乱象得到了一定程度的改善。但现行食品安全标准的制定依然存在不科学、不合理的方面，主要表现为标准制定的倒退化：例如，2010年6月公布的新版《生鲜牛乳收购标准》将生乳蛋白质含量由原来的每百克2.95克下降到2.8克，远低于发达国家3克以上的标准；每毫升生乳中的菌落总数最低标准由原来的50万上升到200万，远高于欧美40万、日本20万的标准乳品新国标两关键标准最后变脸，资料来源：京华网/html/2011-11/29/content_735261.htm，访问日期2013年4月17日。；又如，思念水饺金黄色葡萄球菌“难过旧标准但符合新国标”原《速冻预包装面米食品卫生标准》（GB19295-2003）对金黄色葡萄球菌检验标准为“不得检出”，修订后的《速冻面米制品》（GB19295-2011）食品安全国家标准该项指标要求为“限量检出”。的事件引发社会广泛热议。此类事件的发生凸显出我国食品安全标准制定中“消费者中心”理念的缺失乳品新国标两关键标准最后变脸，资料来源：京华网/html/2011-11/29/content_735261.htm，访问日期2013年4月17日。原《速冻预包装面米食品卫生标准》（GB19295-2003）对金黄色葡萄球菌检验标准为“不得检出”，修订后的《速冻面米制品》（GB19295-2011）食品安全国家标准该项指标要求为“限量检出”。在食品安全标准的执行方面，尽管《食品安全法》、《中华人民共和国标准化法》及其实施条例已对国家标准、行业标准、地方标准、企业标准的适用条件进行了相应规定“对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准（含标准样品的制作）。”“行业标准在相应的国家标准实施后，自行废止。”“对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。”“地方标准在相应的国家标准或行业标准实施后，自行废止。“对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准（含标准样品的制作）。”“行业标准在相应的国家标准实施后，自行废止。”“对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。”“地方标准在相应的国家标准或行业标准实施后，自行废止。”“鼓励企业制定严于国家标准、行业标准或者地方标准要求的企业标准，在企业内部适用。”《中华人民共和国标准化法实施条例》第13、14、15、16、17条。瓶装水标准太多外界直呼“看不懂”，资料来源：新华网/2013-04/13/c_124576211.htm，访问日期2013年4月17日。4.食品安全政府法律责任畸轻“重典”治理食品安全在我国已获得社会各界的广泛认同，这从《食品安全法》引入惩罚性赔偿制度和《刑法修正案（八）》加大食品安全犯罪惩罚力度的举措中充分显现出来。然而，整体来看，我国食品安全法律责任制度呈现出“重企业，轻政府”的特征，立法上对于政府法律责任的规定只在《食品安全法》第95、98条作出了较为概括性的规定，“县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责”、“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的”，依法给予相应的行政处分或刑事处罚，由此可见，我国对于食品安全中政府的法律责任只限于行政责任和刑事责任方面，缺少民事赔偿责任的有力规制。例如，在食品安全信息的供给方面，《食品安全法》规定政府有义务向社会公众提供食品安全信息，然而，对政府不履行、不完全履行或错误履行造成相关主体损害的，缺乏相应的民事赔偿责任承担。总之，当前我国政府食品安全法律责任的承担与其监管职权极为不协调。政府作为保障食品安全的主要义务主体，应承担相应权重的法律责任。2.2.2企业自我管理制度待健全1.企业社会责任意识淡薄企业社会责任要求企业应当遵守法律以及超越法律所要求对其他利益相关群体承担责任姜启军，苏勇.基于社会责任的食品企业危机管理[M].上海：格致出版社，2011.3，由此可见，遵守法律规定是企业社会责任的首要原则。而对食品企业来说，其首要社会责任便是依法为消费者提供合格的产品。然而，实践中企业利益熏心，无视社会责任承担，置消费者安全于不顾，对食品安全标准置若罔闻，违法生产销售有毒有害、假冒伪劣食品的案例不胜枚举。以乳制品行业为例，尽管蒙牛、伊利以及原三鹿集团等中国乳业巨头曾经一度在社会公益事业、慈善事业等方面做出了巨大的贡献，但在产品质量这一基本问题上出现了认识偏差，最终导致我国乳品行业一阕不振，企业形象也一落千丈。因此，有必要加快培育食品企业的社会责任意识，提升姜启军，苏勇.基于社会责任的食品企业危机管理[M].上海：格致出版社，2011.32.外部激励制度有待完善为促进食品企业的自我管理，我国对食品企业的外部约束不断强化。伴随着立法层面对食品企业违法惩处力度的不断升级，我国食品安全管理亦取得了短时性的成效。然而，缺乏来自企业内部力量的自发规制，任何外部强力都将难以扼杀企业铤而走险的侥幸与冲动，“三聚氰胺”事件后“毒奶粉”事件的屡禁不止即为最佳例证。因此，必须尽快构建食品企业信用信誉制度，以企业声誉、产品形象等经济性激励举措诱发食品企业的内部规制行为，从而破除行政执法后死灰复燃的尴尬，实现食品安全的源头管理。2.2.3社会监督制度待完善尽管《食品安全法》于第7、8、10条对非政府主体参与食品安全管理进行了规定，鼓励第三方主体积极参与食品安全的监管，但却对非政府主体参与的具体方式、途径等未做相关规定，目前所倡导的有奖举报形式仍然显得过于单一，这使得社会监督的作用十分有限。1.消费者的监督作用未能得到充分重视尽管我国《食品安全法》在第一条立法目的中表明“保障公众身体健康和生命安全”，并在之后的法律条文中赋予消费者举报、知情、建议权，但是，纵观我国食品安全保障制度现状，以消费者为中心的理念并未真正的形成，消费者的监督作用也未能得到充分发挥。在实体权利方面，首先，我国立法对公众食品安全监督权规定的相当抽象，缺乏在风险预防、标准制定、信息获取、食品安全事故处理、食品法律制度形成等具体环节公共参与的强制性曾文革，肖峰.欧盟食品安全社会监督的“便利性”特征及对我国的启示.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.128；其次，在消费者食品侵权损害的赔偿方面，“十倍赔偿”的制度设计存在着“盛名之下，其实难副”的尴尬，呈现出“威力不足，形重实轻”、“刚性有余，灵活不足”、“面目模糊，性质含混”李响.我国食品安全法“十倍赔偿”规定之批判与完善[J].法商研究曾文革，肖峰.欧盟食品安全社会监督的“便利性”特征及对我国的启示.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.128李响.我国食品安全法“十倍赔偿”规定之批判与完善[J].法商研究，2009(6)：432.新闻媒体的叫醒作用所谓媒体的叫醒作用，指媒体通过新闻传播不仅能及时准确地传播信息，而且能揭示事实背后的意义，从而有效地指示或纠正社会主体的价值偏向和行为偏向。战旗.治理视角下我国食品安全监管主体研究[D所谓媒体的叫醒作用，指媒体通过新闻传播不仅能及时准确地传播信息，而且能揭示事实背后的意义，从而有效地指示或纠正社会主体的价值偏向和行为偏向。战旗.治理视角下我国食品安全监管主体研究[D]：[硕士学位论文].青岛：中国海洋大学.2011.20在信息快速传播的今天，新闻媒体已成为食品安全监管的一把利刃，总结腾讯网策划的12宗“2011最关注食品安全事故”中国食品安全事故——腾讯绿色年度策划：2011最关注食品安全事故，资料来源：腾讯网/zt2011/spaq/，访问日期2012年3月22日，其中，有6宗就是由媒体率先曝光的，这充分显示出新闻媒体的强大力量。但是，由于《新闻法》迟迟未予出台，新闻媒体的行为缺乏有效保障和有效规范，呈现出“难作为中国食品安全事故——腾讯绿色年度策划：2011最关注食品安全事故，资料来源：腾讯网/zt2011/spaq/，访问日期2012年3月22日3.食品行业协会第三方监督作用有限一方面，与国外食品行业协会自发型的特征相比，我国食品行业协会的发展存在“先天不足、后天羸弱”的问题，其“准政府机构”的地位再加上法律、经费、人才保障的缺失，使得行业协会的发展受制于政府，难以对政府的监管行为形成有力影响李刚.我国食品安全行业协会监管法律制度研究[D]:[硕士学位论文].重庆：西南政法大学.2011.19～20。另一方面，《食品安全法》规定行业协会应当加强行业自律，引导食品企业依法行为，但对行业协会的行为缺乏法律责任的制约，因而导致实践中存在着行业协会纵容包庇违法生产经营的行为。例如，在2010年“化学火锅”事件中，中国烹饪协会火锅专业委员会在未进行检测，只依照食品企业提供的生产安全许可文件便向公众作出“知名火锅企业底料检查100%合格李刚.我国食品安全行业协会监管法律制度研究[D]:[硕士学位论文].重庆：西南政法大学.2011.19～20王俊秀.《食品安全法》颁布两年，实施效果喜忧参半.资料来源：人民网/GB/14018704.html，访问日期：2013年3月24日。第3章国外食品安全保障制度的借鉴与启示各国对于食品安全保障制度的构建依照其法律传统、饮食习惯、经济发展、人文因素等的不同而呈现较大的差异性。但是，总体来说，食品安全作为全人类共同的目标，其治理路径也存在一定的相通性。基于此，考察并分析国外食品安全保障制度的经验对我国具有重要的借鉴意义。3.1国外食品安全保障制度的考察3.1.1欧盟食品安全保障制度的考察1.确立“消费者中心”和“事前预防”的食品安全保障理念1996年风靡欧洲的疯牛病事件以及之后爆发的比利时二噁英危机彻底摧毁了欧洲民众对欧洲食品安全的信心，自此，欧盟逐渐意识到保护消费者利益的重要性。2000年，欧盟正式发布《食品安全白皮书》，建议“将欧盟的食品政策转化为积极的、动态的、协调一致的综合性工具，以保证高水平的人类健康和消费者保护”CHAPTER2,WhitePaperOnFoodSafety.CommissionOfTheEuropeanCommunities(2000).http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub06_en.pdf，访问日期2013年3月24日。；之后欧盟第178号指令中再次指出：“必须保证消费者、其他利益相关者和贸易伙伴对食品法律基础具有信心”，其中，“共同体以及第三国中消费者的安全和信心是最为重要的”Regulation(EC)No178／2002OfTheEuropeanParliamentAndOfTheCouncil．http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF，访问日期2013年3月24日。CHAPTER2,WhitePaperOnFoodSafety.CommissionOfTheEuropeanCommunities(2000).http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub06_en.pdf，访问日期2013年3月24日。Regulation(EC)No178／2002OfTheEuropeanParliamentAndOfTheCouncil．http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:031:0001:0024:EN:PDF，访问日期2013年3月24日。EuropeanCommunities,2007．EUConsumerPolicystrategy2007-2013Empoweringconsumers,enhancingtheirwelfare,effectivelyprotectingthem[EB／OL].http://ec.europa.eu/consumers/overview/cons_policy/doc/EN_99.pdf，访问日期2013年3月24日。而在食品安全的保障原则上，欧盟认为，“科学评估所需的完整数据可能需要若干年才能获得，因此科学是有局限性的，无论研究方法多么严格，结论总会存在某些不确定性，但政府不能等到最坏的结果出现再采取行动”孔繁华.论预防原则在食品安全法中的适用[J].当代法学，2011(4)：29。基于此，欧盟确立了食品安全“孔繁华.论预防原则在食品安全法中的适用[J].当代法学，2011(4)：292.明确各食品活动参与者的责任欧盟《食品安全白皮书》指出：保证“从农田到餐桌”全过程绝对安全最为有效的办法是对各个环节涉及的每个单位和个人都规定具体的责任。其中，农业生产者作为食品安全的第一道防线，必须对农产品的卫生安全负直接责任；食品加工者应严格按照食品加工卫生管理规定从事加工生产；食品安全监管机构应定期对食品生产企业进行卫生检查，同时还应积极扶持企业，加强企业食品安全教育，提升企业生产水平；此外，消费者本身需加强自身保护，对其饮食安全负责。3.先进的食品安全标准制度食品安全标准作为食品安全的第一道防线，是食品安全规制不可或缺的重要手段。欧盟高水平的食品安全保障与其食品安全标准的先进性密切相关。总结来说，欧盟食品安全标准呈现为：（1）标准种类齐全。依照《食品安全白皮书》的指导原则，欧盟建立了“从农田到餐桌”的整个食物链全过程的食品安全技术标准体系，内容涵盖食品卫生、人畜共患病、动物副产品、残留和污染、对公共卫生有影响的动物疫病的控制和根除、食品标签、农药残留、食品添加剂、食品接触材料、特殊营养物、转基因食品等各个方面。(2)标准制定科学、民主。一方面，欧盟食品安全标准制定以风险评估结果为依据，同时，伴随着食品科技日新月异的发展，食品安全标准的亦不断更新；另一方面，在食品安全标准的制定过程中，除欧盟食品安全局的风险评估意见外，其他政府部门、相关企业、专家学者、科研机构以及消费者的意见亦被纳入讨论范畴。4.公开透明的食品安全信息传递制度欧盟食品安全信息的透明、公开包括政府监管机构的信息供给和经营者的信息公开。在政府监管机构的信息供给方面，首先，在信息的采集上，欧盟确立了食品安全信息可追溯制度，规定在“生产、加工、流通各个环节必须确立食品信息可追溯系统，以确认各个提供物的来源和去向”周小梅，陈利萍，兰萍.食品安全管制长效机制：经济分析与经验借鉴[M].北京：中国经济出版社，2011.239。其次，在信息公开的范围上，欧盟《食品安全白皮书》规定食品“风险沟通”等信息必须向消费者公开，“只有确保风险评估和风险管理的透明和公开，风险沟通才能很好的发挥作用”周小梅，陈利萍，兰萍.食品安全管制长效机制：经济分析与经验借鉴[M].北京：中国经济出版社，2011.239CHAPTER7.WhitePaperOnFoodSafety.CommissionOfTheEuropeanCommunities.2000.http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub06_en.pdf,访问日期2013年3月24日。5.现代化的食品安全管理制度(1)HACCP强制执行制度HACCP，即危害分析与关键控制点，是通过“对食品生产和流通过程中可能造成食品安全危害的关键控制点进行辨识、确认和监控，从而将各种实际存在和潜在的危害有效消除或是至少减少到最低限度”周应恒.现代食品安全与管理[M].北京：经济管理出版社，2008.162。对于HACCP体系的采用，欧盟第852号指令明确要求，所有食品行业经营者必须全面推行周应恒.现代食品安全与管理[M].北京：经济管理出版社，2008.162(2)食品和饲料快速预警制度食品和饲料快速预警系统是一个连接欧盟各成员国食品与饲料安全主管机构、欧盟委员会以及欧洲食品安全局等机构在内的综合信息系统，旨在促进欧盟各成员国食品安全信息的交换与流通。欧盟任何一成员国主管机构若发现食品或饲料存在风险，需将该风险信息上报欧盟委员会，委员会通过风险分析和判断，必要时将此信息传达至食品和饲料快速预警系统网络下的其他成员。3.1.2美国食品安全保障制度的考察美国的食品安全保障与其完善的法律保障体系、协调一致的监管机构体系、先进的风险监控和检测技术以及国际化的食品安全标准密切相关。与此同时，针对食品安全领域出现的新问题新形势，美国政府不断做出调整，2011年发布的《FDA食品安全现代法》对美国食品安全保障具有重大影响。1.由“事后应对”向“事前预防”转变在《FDA食品安全现代法》颁布之前，美国食品安全保障的思路侧重于食品安全事故后的追查问责。然而，“原有食品安全监管体制之所以频频失灵，并非由于一两次偶然的执法疏忽，而是因为该体制本身存在系统性风险，有鉴于此，美国毫不犹豫地选择以重新立法的方式来回炉再造一套与后工业化时代相适应的监管体制”李响.美国食品安全的监管变革及其对我国的启示[J].大连理工大学学报（社会科学版），2012(2)：106。通过对1938年《联邦食品、药品及化妆品法》大规模的修订，2011年1月4日，美国《FDA食品安全现代法》正式发布，该法转变先前的“事后应对”思路，将食品安全保障的重心前移，确立了“风险预防”（Prevention）的基础理念并将此作为食品活动各参与者（包括种植者、加工者、运输者和销售者）的共同责任MichaelR.Taylor:ImplementationoftheU.S.FoodSafetyModernizationAct:BuildingaPartnershipforPrevention.RemarksattheChinaInternationalFoodSafetyandQualityConferenceandExpo，/Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm278215.htm,访问日期2013年3月24日。，通过全面提升FDA(FoodandDrugAdministration)在食品安全监管领域的能力与权限，以及本土食品与进李响.美国食品安全的监管变革及其对我国的启示[J].大连理工大学学报（社会科学版），2012(2)：106MichaelR.Taylor:ImplementationoftheU.S.FoodSafetyModernizationAct:BuildingaPartnershipforPrevention.RemarksattheChinaInternationalFoodSafetyandQualityConferenceandExpo，/Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm278215.htm,访问日期2013年3月24日。李响.美国食品安全的监管变革及其对我国的启示[J].大连理工大学学报（社会科学版），2012(2)：1062.强化FDA食品安全监管主导地位美国食品安全监管采多部门监管模式，《FDA食品安全现代法》出台后，为促进食品安全预防控制的目标，该法对相关监管机构的权利进行了重新整合，突出强调了FDA的食品安全监管的主导地位。如，在食品安全预防控制方面，该法赋予FDA在食品供应方面预防性控制措施的立法权限；在提高检测与处理食品安全问题的能力方面，赋予或扩大了FDA在强制召回、行政扣留、安全验证、跟踪溯源以及净化处置方面的权能SEC.204，206，207，208.FoodSafetyModernizationAct./Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm247548.htm#SEC307，访问日期2013年3月24日。SEC.204，206，207，208.FoodSafetyModernizationAct./Food/GuidanceRegulation/FSMA/ucm247548.htm#SEC307，访问日期2013年3月24日。首先，食品进口商必须确保他们的外国食品供应商拥有足够的预防性控制措施来保证食品安全；其次，FDA将授权第三方稽查机构或人士来证实外国食品生产企业的设备达到美国的食品安全标准。再次，对于存在高风险的食品，FDA有权要求相关进口食品在进入美国境内时具备可信赖的第三方认可证明。涂永前.美国食品安全法的制度创新.见：中国法学会主编.2011年（首届）中国食品安全法治高峰论坛论文集[C].北京：中国法学会，2011.3013.强调对食品安全信息的管制美国食品安全信息供给遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的标准，其基本思想为，“增强立法过程和管理过程的公开性和透明度，让全社会参与其中”周应恒.现代食品安全与管理[M].北京：经济管理出版社，2008.185。在信息供给的主体上，美国形成了从联邦到地方、分工明确、全方位的信息供给主体；在信息的采集方面，美国充足的经费保障、先进的检测设备和检测技术、广泛的信息采集渠道保证了信息采集的准确性和完整性；在信息的公布方面，美国通过建立“食品安全网（）”为各职能部门食品安全信息发布提供统一的平台；在信息的反馈方面，美国通过设立“在线提问”和“免费热线”的方式为公众提供信息反馈渠道，同时，美国政府还相当注重对信息反馈的评估，通过问卷调查的方式获取公众对披露信息的意见、反应，经综合评估后，以评价报道的方式予以公布，这对食品安全信息管理工作民主化、科学化周应恒.现代食品安全与管理[M].北京：经济管理出版社，2008.185李红，何坪华，刘华楠.美国政府食品安全信息披露机制与经验启示[J].世界农业，2006(4)：63.1.3日本食品安全保障制度的考察1.确立食品安全多主体参与的理念日本对于食品安全的立法经历了食品取缔日语中的“取缔”相当于监督、管理之意，与现代汉语中的“取缔”（取消或禁止）有所不同。王贵松.日本食品安全法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009.32法时期、食品卫生法时期和食品安全法时期三个阶段，与此同时，食品安全的保障主体亦经历了从政府“独导”日语中的“取缔”相当于监督、管理之意，与现代汉语中的“取缔”（取消或禁止）有所不同。王贵松.日本食品安全法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009.32日本食品取缔法时期主要通过行政机关取消许可、禁止销售等消极行政举措以实现食品安全管理的目的；食品卫生法时期除维持前期消极行政的特征外，强化了行政机关积极行政的行为。总体来说，这两个时期的食品安全保障仅局限于行政机关的行为。食品安全法时期则更多的加入了企业的自我管理以及听取社会公众意见等管理举措，呈现食品安全多元管理的的局面。王贵松.日本食品安全法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009.322.精简有效的食品安全政府监管制度随着2003年《食品安全基本法》的制定和实施，日本食品安全行政管理机构也进行了相应的调整，新的食品安全政府监管制度呈现出精简、有效、职责清晰的特征。总体来说，日本食品安全监管职能主要由食品安全委员会及厚生劳动省、农林水产省负责，具体分工为：食品安全委员会专职风险评估，并根据评估结果对风险管理机关进行劝告和监督；厚生劳动省和农林水产省则承担风险管理的职能，其中，厚生劳动省下设医药食品局，医药食品局内又专门设立食品安全部，负责“制定食品生产业等所应遵循的食品、食品添加剂、残留农药等标准，并对食品生产设施的卫生管理、食品的流通安全进行监督指导”；农林水产省的风险管理职能则由其下设的消费安全局承担，主要负责农产品、水产品的风险管理与政策制定等相关职能。3.严格的食品安全标准执行制度目前，日本已形成了较为完善的食品安全标准体系，并呈现出种类齐全、科学实用、更新快、国际化等特征。在构建高质量标准体系的同时，日本政府对于标准体系的运用也相当的重视，形成了严格的、多方参与的食品安全标准认证与检查制度。(1)食品安全标准认证制度食品安全标准认证制度是一种事前规制举措，是标准适合性判断、适合性评价的过程。在这一过程中，针对危害发生率以及危害程度的不同，同时结合各主体在食品安全管理中的作用力，日本设置了以下几类标准认证程序：一是制造许可制度。即由国家对各种物质的效果与安全性进行确认，许可之后才能制造销售。该制度适用于危害发生率高，危害程度大，有必要事前控制的物质；二是政府或第三方机构认证制度。即由国家就各种物质制定安全标准，再由国家、地方自治体或第三方机构对产品符合标准进行检查认证。其适用于危害发生率不高、有一定危害性，有必要事前控制的物质；三是自我认证制度。即由国家就各种物质制定安全标准，由企业自身进行检查认证。这一方式适用于危害发生率低、危害程度小，但也有一定必要进行事前控制的物质王贵松.日本食品安全法研究[王贵松.日本食品安全法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009.123～124(2)食品安全检查制度与食品安全标准认证的事前防范性质不同，食品安全检查制度是一种事中的检查举措，是由一定主体对准备销售或正在销售中的食品是否符合安全标准进行监督与指导。从检查主体来看，主要有行政机关的检查、登记检查机关的检查以及企业的自我检查，这充分凸显出日本食品安全监管多方参与的特征。其中，尤其值得一提的是登记检查机关的委托检查制度，根据日本《食品卫生法》规定，符合法定条件的法人经厚生劳动大臣准许，可成为“登记检查机关”，对食品、添加剂、器具和容器包装是否符合食品安全标准进行监督检查。这极大的缓解了行政机关人手短缺的压力，同时，作为规制缓和的一环，有力的促进了食品安全监督管理的有效实施。4.完善的食品安全信息供给制度强调对食品安全信息的管制是现代食品安全管理的重要举措。对于此，日本食品安全信息供给呈现“从公众到政府，再从政府到公众”的良好循环。(1)食品安全信息采集制度日本食品安全信息的采集呈现渠道多元化的特征，其食品安全信息的来源主要有：第一，行政机关日常监管获取的信息。日本食品安全行政监管机关可通过法定的调查权获取食品安全相关信息，如日本《食品卫生法》第28条第1款规定，“厚生劳动大臣或都道府县知事认为必要时，可要求营业者以及其他关系人作出必要的报告；行政机关执法人员可对营业场所、事务所、仓库以及其他场所进行临检，检查范围包括供销售用或正在销售中的食品、添加剂、器具和容器包装、营业设施、账簿文件以及其他物件。”第二，食品企业。依照日本《食品卫生法》和《关于识别牛肉个体的信息管理和传达的特别措施法》规定，日本政府建立了食品安全信息追溯系统，径直从食品生产经营者处获取食品安全信息。第三，其他社会主体，这主要包含风险评估过程中专家和个人意见的陈述、食物中毒事件中医疗机构的情况报告以及企业内部人员的告发等。(2)食品安全信息公布制度在信息公开的原则上，“以公开为原则，不公开为例外”是日本食品安全信息供给的首要原则：除企业商业秘密和个人隐私外，其他有关食品安全的行政方针政策、食品安全标准、处理决定以及作出决定的过程、审议的过程、会议资料等均予以公开王贵松.日本食品安全法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009.71王贵松.日本食品安全法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009.71～725.灵活的食品企业自我管理制度强调过程化规制是日本《食品安全基本法》的立法理念之一，为实现这一目标，企业作为重要的一环必将参与其中。为此，日本逐步完善了HACCP（HazardAnalysisandCriti