如何提高领导应对突发性公共危机的能力

提高领导干部应对突发性公共危机的能力扁鹊见蔡桓公，立有间，扁鹊曰：“君有疾在腠理，不治将恐深。”桓侯曰：“寡人无疾。”扁鹊出，桓侯曰：“医之好治不病以为功。”居十日，扁鹊复见，曰：“君之病在肌肤，不治将益深。”桓侯不应。扁鹊出，桓侯又不悦。居十日，扁鹊复见，曰：“君之病在肠胃，不治将益深。”桓侯又不应。扁鹊出，桓侯又不悦。居十日，扁鹊望桓侯而还走。桓侯故使人问之。扁鹊曰：“疾在腠理，汤熨之所及也；在肌肤，针石之所及也；在肠胃，火齐之所及也；在骨髓，司命之所属，无奈何也。今在骨髓，臣是以无请也。”居五日，桓侯体痛，使人索扁鹊，已逃秦矣。桓侯遂死。蔡桓公死亡的主要原因在于其没有危机意识，扁鹊多次提醒，其无动于衷。“丙吉察牛”：汉宣帝时著名宰相。启示：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”“生于忧患而死于安乐”胡锦涛：2008.3越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，就越不能忽视可能发生的风险。要深入总结、举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资储备，进一步提高危机处理水平，真正把经验转化为更好抵御风险的措施和能力。这里，总书记既提到了应急，又提到了危机，所以我的标题既用突发性，又用公共危机。因为根据2007年通过的中华人民共和国《突发事件应对法》，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”比如：从2008年1月10日起，罕见的低温和雨雪冰冻天气在我国南方大部分地区肆虐，并且持续时间长，使16个省（区、市）严重受灾。截至2月12日，造成107人死亡，8人失踪，直接经济损失1111亿元。雨雪冰冻灾害还造成京珠高速大堵塞，京广铁路受阻严重，几十个机场一度关闭，80多家电厂存煤接近警戒线，许多地方断电、断水、断通讯。危机，原本来自医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生存的可能，又有死亡的威胁。后来，这个词的含义不断扩展，它的适用对象也不断扩大。从学术研究的角度来看，学者们对危机的定义已经达到100多种。关于危机的各种解释和定义，都从不同侧面揭示了危机的特点。如果用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描述为一种人们不可预期、难以控制、不愿面对的局面。在国内，政府部门更多地使用“突发事件”和“突发公共事件”，学术界更多的使用“危机”或者“公共危机”。我们来个大杂烩，使用突发性公共危机。一、突发性公共危机的分类、特点、趋势、危害突发性公共危机一般分为四类：1自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。人们回首20世纪，列出了十大自然灾害，包括北美黑风暴、孟加拉国特大水灾、印度鼠疫大流行、喀麦隆湖底毒气、伦敦大烟雾、百慕大地区神秘灾难、通古斯大爆炸、智利大海啸、唐山大地震。2事故灾难国务院2006年发布了9类我们国家经常发生的或特别需要重视的事故灾难，包括安全生产事故、铁路行车事故、民用航空器飞行事故、海上事故、城市地铁事故、电网大面积停电事件、核事故、突发环境事件、通讯事故等。煤矿瓦斯爆炸、透水经常发生。3公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其它严重影响公众健康和生命安全的事件。苏丹红、非典、禽流感、疯牛病、三聚氰胺、猪流感（H1N1流感）。4社会安全事件主要包括军事冲突、恐怖袭击、经济安全事件、涉外突发事件、群体性事件等9·11、马加爵杀人案、西藏3·12打砸抢烧事件、国际性金融危机事件。现在我国已经进入群体性事件的高发期。1993年全国发生群体性事件还只有0.87万起，而2005年上升至8.7万起，2006年超过9万起。2008年群体性事件不完全记录6月28日：贵州瓮安事件7月19日：云南孟连事件9月3日：湘西吉首非法集资事件10月9日：广东三江镇的警民冲突11月3日：重庆出租车司机罢运11月7日：深圳袭警事件11月10日：甘肃永注销租车司机罢运11月10日：海南三亚出租车司机罢运11月17日：甘肃陇南上访事件11月19日：福建莆田出租车司机罢运11月21日：广东汕头出租车司机罢运呈现出规模扩大、涉及的部门和行业多、表现方式激烈、组织程度高、处置难度加大等特点。突发性公共危机的特点：1事发突然性突发性公共危机的最大特点就在于发生的突然性，或者说不确定性。911恐怖事件、印度洋海啸、512地震2后果危害性死亡人数多、经济损失大（世贸大厦被炸的损失是2000亿美元）、危害时间长（1986年苏联切尔诺贝利核电站核燃料泄露事故，专家认为影响会超过100年）、心理负面效应无法衡量（四川地震灾区多人自杀）3广泛关注性512地震后，全国老百姓都在看直播。杭州飙车，70码成新网络语言，与“躲猫猫”、“洗澡澡”一样，网民广泛关注。欢迎70码来杭州体验天堂生活，今天你“躲猫猫”了吗？4连锁反应性2008年美国的次贷危机引发全球性金融危机，非典引发全国性的众志成城。5及时化解性发生突发性公共危机，必须及时化解，否则会造成更大的危机和损害从实践上说，先发制人都是成功的，后发制人都是失败的02年汤山投毒事件，新华社本来搞了一个稿子：已证实死亡41人，领导说不行，不能发。最后发了一个“200人中毒，多人不治”的短稿，结果各方猜疑。世界网站进来了，发布死亡上百人、上千人、上万人。真话前面不说，后来再说，真话就变成了假话6规避防范性突发性公共危机既是危险，也是机遇。美国管理专家诺曼·奥古斯丁说过：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机处理的典型特征。”突发性公共危机可以为社会的发展提供一次进行变革、改进和创新的机会。2006年3月25日，中石油重庆开县高桥镇罗家2号井发生天然气泄漏事故，泄露的天然气从河底及附近山体缝隙冒出。近五千民众被疏散，事件没有造成人员伤亡。

这次发生泄露事故的罗家2号井位于开县高桥镇小阳村一组，该井和2003年发生“12·23”特大“井喷”事故的罗家16号井处在同一井场。在2003年12月23日的那场灾难中，导致243人因硫化氢中毒而死亡。2003年“12·23”特大“井喷”事故发生时，正值冬夜，老百姓通常都睡得比较早，有的村民可能没有听到晚上的动静；有的听到动静时已有中毒迹象，全身动弹不得；有的还不知道怎么一回事，就在一瞬间被强烈刺激的毒气夺取了无辜的生命。2003年的特大“井喷”事故导致大批人员中毒死亡，而且距离井口越近的村庄死亡人数越多，主要就是因为信息不畅，群众获知信息不及时造成的。

2003年井喷事故之后，开县大力改善受灾区域的通讯、交通等基础设施条件，在06年井漏事故中发挥了重要作用。因为，井场周围40％以上的村民都装上了有线电话，也实现了无线通讯覆盖；路修好后，从井场所在的高桥镇到开县县城由3小时缩短为1小时。

06年3月25日8时，高桥镇政府接到井场天然气泄漏的通知后，立即通知周围群众转移。正是信息及时通畅，群众在第一时间得到通知，才使得这次事故没有造成人员伤亡。还有，预案——2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。在公共危机处理的时候，政府有组织优势、信息优势、强制优势，所以在危机管理中，政府理所当然需要发挥核心作用。

在对2003年“12·23”特大“井喷”事故的调查中，《瞭望东方周刊》发现，当地中石油公司人员在讲述事故气井抢险的过程中，“预案”两个字从来没有出现过，甚至没有出现在抢险情况的汇报材料上。

而2006年3月25日上午，重庆开县政府获知井喷消息后，迅速启动应急预案，分别成立了应急指挥部和现场指挥部，疏散民众1万余人。包括国家安全生产监督总局局长李毅中、重庆市委书记汪洋、市长王鸿举、中石油、重庆市的主要负责人赶赴事故现场；钻井、打捞、泥浆、灭火等方面的五六十位专家赶到现场进行压井技术方案的论证，这一切努力有效遏止了事态的扩大。

反应——一旦发生危机，时间因素极为关键，对于政府的危机管理和决策者来说，最重要的就是果断采取措施，动用各种所需的社会资源，迅速控制危机局势，尽快恢复社会秩序。

2003年的“12·23”井喷时间是晚上9时55分，但开县县政府证实，他们接到钻井队的报告已是晚上11时25分，中间间隔了1个半小时。钻井队在事故发生的第一时间里，也没有通知距离仅仅不到1公里的高桥镇镇政府，直到晚上11点多钟钻井队才派人来告诉他们。

事故发生后，钻井队先是通知自己所属的单位，然后打电话给重庆市政府和安全生产监督管理部门，之后重庆市将这一消息再告之开县县政府，开县县政府再通知事故所在地——高桥镇镇政府。如此一来，距离灾难现场最近的镇政府反而最晚获知灾情。显然，如果井喷后，钻井队能向当地政府快速通报，使群众尽早撤离，便可以最大限度减少事故伤亡人数。

2006年3月25日事故发生后，7时左右，重庆开县政府迅速将井口附近方圆1公里内7千多名群众转移到安全地带，疏散到了邻近的乡镇。1公里之外的部分群众也自发进行了撤离，没有发生人员中毒死亡情况。

协调——危机管理研究表明：中国目前危机处理系统中的最大问题是部门协调问题。其中既包括横向部门的协调问题，也包括纵向部门间的协调问题。只有完善协调机制，才能把危机事件对公共利益的损害程度降低到最小，从根本上改革和完善我国现有的公共治理结构。铁道部和广州市要打官司，铁路完全依赖电力，结果雨雪冰冻灾害影响进一步扩大。

2006年的“3·25”井喷事故发生后，开县政府组织80辆大型客车疏散转移群众，疏散到县城的群众被集中安置在5个安置点，每个安置点都设立了食宿、医疗、安保小组，确保群众在吃、住、医、安全等方面得到保障。这次不仅详细通知了事故核心区，危险区和安全区的范围，还设了医务室，看病拿药都不用钱，有问题也随时找得到干部解决。

重庆市卫生局及时组织专家和医务人员参与事件处置工作；市环保局、气象局组织专门人员，加强对环境、水质、空气的监测；有关部门同时对开县其它安全工作进行了全方位部署。趋势：我国处于突发性公共危机的高发期每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等造成的人员伤亡超过百万，经济损失高达6500亿元，占中国GDP的6%。1自然环境恶劣，自然灾害多发我国有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产总值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。同时，1949年以来建成的大量基础设施，由于没有及时维护和更新，也存在巨大安全隐患。年均死亡1万多人，每年有3亿人口受灾，年均损失2000亿元，年均倒塌房屋300多万间。2经济高速发展，安全事故频繁一是事故总量大、伤亡大。近10年平均每年发生各类事故70多万起，死亡12万多人。二是特大事故多。平均每年发生15起一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每年发生一次死亡10-29人特大事故117起。3公共服务体系薄弱，公共卫生事件增多目前，全国的医疗资源80%在城市，城市的医疗资源80%在大医院。农村医疗条件极差。医疗保险覆盖面小。目前，医疗保险覆盖的城镇职工为1.4亿人，城市下岗职工、失业人员、低保人员、农民工以及少年儿童群体基本没有参加。有保障的，自费部分也比较高。在农村，参加新型农村合作医疗的人口不到2亿，不足农民的1/4，而且保障水平不高，报销比例过低。在全国城乡：抑郁症患者有3000万人，精神病患者有1300万人，地方病患者约有3600万人，老年痴呆病患者有600万人，残障者有8200多万人。此外，还有尚无统计数据可查的乞丐、流浪儿、拾荒者等“三无”盲流人员。总人数达1.8亿的各类病人中，农民小病吃不起药的占67%，大病住不起医院的占86%，市民中有44%的人口没有任何保险。全球新发现的30种传染病有一半在我国发现，重大传染病和慢性病流行任然严重，职业病危害也呈上升趋势。4社会转型变轨，各种矛盾凸显比如随着金融危机对中国实体经济影响的进一步蔓延，企业的停产倒闭，职工的失业，行业分配差距的扩大，大学生的就业难，返乡农民工的就业、社保、子女入学、看病就医、土地纠纷等方面权益受损的问题就会逐步凸显，如果处理不好，就会随时爆发群体性事件，对我国经济社会的稳定构成威胁。近几年发生的和最近才发生的万州事件、池州事件、瓮安事件、孟连事件、重庆出租车罢运事件、海南东方群体性械斗事件就充分证明了这点。社会危害1造成人员伤害每年造成非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人2带来社会损失光经济损失每年就超过6000亿元3有损政府形象山西黑砖窑，一国三制4影响社会稳定2005年11月21日和22日，哈尔滨市人民政府两次发布停水公告，说要从次日开始停水4天。第一次停水公告的原因是要进行市政供水管网设施检修，这一原因显然不能令人信服。因为对一个城市来说，水是不可缺少的。水是生活的必需品，人要生存，必须要喝水，还要用水。如果没有水，一天渴下来，人的生活和精神状态就有可能失去常态；如果没有水，几天下来，城市的公共卫生就可能陷入危机，严重的甚至导致传染病的暴发。一旦停水，意味着整个城市将停止运行，是极其严重的城市危机事件。如果仅仅是检修，局部检修还可以接受，全部停止，而且停止4天，则势必对整个城市运行造成破坏性冲击。这显然是难以理解的，也难以接受。这样的公告，显然不利于哈尔滨各级组织和市民充分做好准备，应对迫在眉睫的危机。政府在开始的公告里，仅仅要求大家自己储备水，而政府会采取什么相关措施，却没有给出，一时之间，哈尔滨市出现了种种恐慌：人们纷纷扑向超市，紧急从超市抢购物资，主要是抢购饮用水和食品，导致商场的饮用水一度脱销，并且在大街小巷出现了黑市；火车站、飞机场人山人海，就像春运一样，火车票很快销售一空，飞机票也往往只剩下几张头等舱，很多人不得不纷纷用各种交通工具，转到其它城市再飞往其它地方。而且各种谣言四起，传说黑龙江要有地震等等。2002年1月，天津市街道呈现出罕见的冷清，天津市民的眼中增添了从来没有过的警惕。这个900多万人口的特大城市，出现这种普遍性的令人不安的气氛，源自于一个传闻：据说一批河南的爱滋病人来天津，在商场、超市、路边等公共场所，用装有含爱滋病毒血液的注射器乱扎市民，报复社会。据说这个传闻最早是从01年的平安夜开始的，传言有人那天在滨江道的商场被扎。元旦过后，“扎针”事件越传越开，被扎的人也越传越多，以至于造成了全城的不安。在真假难辩的传闻面前，人们选择了“宁可信其有，不可信其无”的谨慎态度，尽可能地减少外出活动的机会。记者了解到：多名市民在公共场所被人用针管扎确有其事！在天津传染病医院、长征医院、医科大学附属医院以及卫生防疫中心等都有来检查的市民，每天咨询电话不断，有的医院专门开设咨询窗口。当时可认定的达10余起，性质十分严重。1月9日，天津公安局将此案作为2002年第一号大案，开展侦破。不久天津电视台播放了公安机关抓获4名嫌疑人的消息，并请两位权威专家解释：爱滋病病毒离开人体一分半钟后因血液凝固就会死亡，除非病毒携带者现场抽血后立即大量注射给他人，否则，用扎针的方式很难传播爱滋病病毒。电视台的播报公开了事情的过程真相，打消了市民的疑惑和担忧，使城市生活工作秩序迅速恢复了正常。二、什么是突发性公共危机管理？“危机”是一个复性词，它既有贬义——“危险”的意思，又有褒义——“机会”的意思；既有破坏性意义，又有建设性意义。没有绝对糟糕的危机，只有绝对糟糕的危机管理农夫与一匹马的故事。有一天，一个农夫与他心爱的马赶路，马在前面走，农夫在后面跟。突然，马一头栽入一口枯井里。农夫绞尽脑汁想办法要救出马，但由于井太深，几个小时过去了，马还在井里痛苦地哀号着。农夫无法救马出来，但又不忍马就这样死掉，于是决定直接将其掩埋井中。农夫用铲子往井里扔土，但是他每扔一下，马就很快抖掉身上的土，再用抖掉的土垫高一点。如此反复，农夫逐渐向井里扔土，马逐渐垫高。结果是：马踩着垫高的土层走出了深井。所以，并不是所有掉进深坑的马就一定死掉（启示：并不是每一场危机都意味着遭殃）危机永远与机遇并存。好的“危机管理”，就是将危机转化为机遇的金钥匙。莫斯科“人质”与韩国地铁“纵火”2002年10月23日，莫斯科时间晚上9点左右，位于莫斯科东南方的莫斯科轴承厂文化宫内近有千名观众正愉快地欣赏着文艺节目。突然，约40多名车臣恐怖分子持枪闯入剧院，他们身上绑满了子弹和炸药。这些恐怖分子命令观众不得轻举妄动，并宣布他们已被劫持为人质，人质中有不少妇女儿童，还有近70名外籍人士。这一危机事件立即震惊全世界。普京总统连夜召开安全部门紧急会议，商讨如何处理危机。策划和指挥这起恐怖事件的是车臣非法武装“伊斯兰特种战团”马夫扎尔·巴拉耶夫，他是已故车臣著名匪首阿尔比·巴拉耶夫的侄子。阿尔比在2001年夏天被俄军击毙，马夫扎尔便接管叔父留下的事业，并发誓要为其报仇，他专门组织了一支由车臣匪徒遗孀组成的“寡妇”敢死队，因为她们对俄军有着刻骨之恨，所以，她们在这次恐怖事件中将生死置之度外。这些妇女身上都绑者炸药，声称要与人质同归于尽。恐怖分子向俄政府提出在7天之内结束车臣战争，并且俄军队撤出车臣，否则将杀死全部人质。10月25日早上9时，恐怖分子释放了7名人质，一名国际红十字官员高举着白色标志旗，在俄特种部队的掩护下进入文化宫。中午，俄官方与恐怖分子就释放外籍人质的谈判宣告破裂。12点左右，恐怖分子又释放了8名儿童，他们先后在国际红十字会官员的护送下走出大厅。但整个局势仍处于僵持阶段，恐怖分子与俄官方的接触没有任何实质性的进展。与此同时，普京总统发表了措辞强硬的讲话，他说，他不会答应恐怖分子停止战争的要求，“决不向挑衅让步”，他强调，目前首要的任务是保证人质的生命安全。俄罗斯联邦安全局局长帕特鲁舍夫25日下午向媒体宣布，如果恐怖分子释放人质，俄当局将保证他们的生命安全。然而，恐怖分子则威胁说，如果俄当局不答应他们的条件，他们将于26日开始屠杀人质，情况已到了千钧一发的时侯10月26日清晨，恐怖分子打死了两名人质，并将人质尸体抬出剧院大门，就在此时，俄特种部队突然开始向大门冲击，此举吸引了恐怖分子的注意力，千钧一发之际，早已分布在剧院各个入口和已潜伏在剧院内的特种兵如天兵而降，闪电般地出现在恐怖分子面前，恐怖分子还未来得及引爆绑在身上和分布在剧院各处的炸弹，就已经被制服。此次行动在最少损失的前提下，解救了大部分人质。事后，俄内务部副部长公布消息说，在整个解救过程中，有750名人质获释，67名人质死亡，36名恐怖分子被击毙，还有少数恐怖分子隐藏在人质中流窜出去，俄内务部已向全俄通缉，并表示：如果这些恐怖分子在24小时之内投降，将保证他们的安全，否则将会受到最严厉的惩罚。最先知道此消息的现场人员无不为人质的成功获救而欢欣鼓舞，他们激动地将消息传向全世界。事后，国际舆论一致认为此次人质解救行动成功地打击了恐怖分子的嚣张气焰，尽可能地避免了人员的伤亡，整个行动是“极其出色的”在此次人质危机的过程中，俄罗斯当局立场坚定、布置严密、果断出击，最后取得人质解救的成功，在当前，恐怖主义已对全人类的生命安全构成威胁之时，他们的政府危机管理经验无疑有不少值得国际社会借鉴的地方。首先，俄罗斯当局对恐怖分子态度坚决。在恐怖分子提出要求之后，普京总统表示：“决不向挑衅让步”。最终，特种部队经过周密的部署，一举击溃了恐怖分子。试想，如果普京当时向恐怖分子妥协，满足他们的要求，这不仅会加剧车臣局势的混乱，引发俄政局动荡，更会助长全世界恐怖分子用恐怖手段达到自己目的的嚣张气焰，对国际反恐事业带来严重的不良影响。其次，必须肯定的是俄罗斯当局布置严密、反应迅速、行动果断。在恐怖事件发生的当晚，普京立即与安全部门领导人连夜召开紧急会议，讨论解决之策，并取消了次日与德国总理施罗德的会谈，同时，还宣布不参加在墨西哥举行的亚太经合组织首脑会晤，全天守在克里姆林宫办公室，时刻关注事态的发展，并指导解救工作的进行。俄安全部门则立即加强全俄罗斯重要地点、交通设施的安全保卫工作，防止恐怖分子趁机再制造事端。此次人质事件涉及近千人的生命，而恐怖分子又提出几乎不可能答应的无理要求，大多数媒体及观察家对此事的解决表示悲观，普京也面临上任后最严峻的一次考验。但普京总统镇定自若，果断决策，在4名人质遇害之时，果断下令特种部队出击，在最佳时机击溃恐怖分子，避免人员的更大伤亡。而俄罗斯特种部队的解救行动，不仅赢得了俄民众的信赖，也得到了国际社会的普遍赞扬。看了俄罗斯成功解救人质的危机管理案例后，我们再来看一个在政府危机管理失败的案例。虽然两者无法完全可比，但是能够帮助我们了解政府危机管理中政府工作的得与失，盲点和重点。2003年2月18日上午9时50分，在韩国大邱市的地铁一号线上，1079号列车正向着市中心的中央路站飞驰。车厢里的乘客和往日一样，有看报纸的，有闭目养神的，谁也没有想到死神正在逼近他们。当地铁列车徐徐开进中央路站的时候，2号车厢里有位身着深蓝色运动装的中年汉子突然从自己的背包里拿出一个象是牛奶罐的东西，可是，他不是在喝奶，而是拿打火机在罐口上点火。坐在身边的朴今泰等人认为他在玩打火机，于是劝他不要在车厢内玩火。可是，玩火者仍然在继续。朴今泰等人觉得这个人的神情和动作有点不对劲，赶紧冲上去和他展开搏斗。在搏斗的过程中，满罐的汽油洒在了这位“神秘”人身上和车厢座位上，打火机点燃了汽油。瞬间，车厢变成了火的海洋。随之，地铁的电源被自动切断，车门也开不了，黑暗、燃烧的火光、为生存呼唤的惨叫声，人们在绝望中乱窜。火焰烧尽了化纤椅子，车厢充满了滚滚毒性浓烟，而车门紧锁……。车厢变成了惨绝人寰的人间地狱。两列地铁列车共挂有12节车厢。大火瞬间把所有车厢烧化。浓烟充满了整个车站。许多地下的人找不到出口而窒息。地铁纵火案发生后，大邱市派出消防队员3000人和66辆消防车。由于地铁车站现场浓烟笼罩和高温，使抢救工作遇到了极大困难。经过6个多小时的抢救，150多人送到各家医院进行抢救。根据韩国官方提供的数字，当时有198人死亡，146人受伤，另有318人下落不明。

惨案发生后，韩国媒体对在这次事件中所暴露出的安全问题提出了尖锐的批评。《大韩每日报》在2月19日一篇名为《麻痹导致惨案》的社论中指出，此次事故伤亡如此惨重，与有关方面对灾难缺乏有效的危机防范意识有很大关系首先，事先没有防范火灾的措施。此次被烧毁的列车是1997年生产的，列车所用的材料一经燃烧就会散发出有毒气体。尤其是车厢内部的地板、顶蓬和座椅，基本都是用耐燃塑料制成的，在高温下会释放大量有毒气体。而毒烟是造成大量乘客迅速死亡的主要原因。有毒气体还造成大批救援人员无法及时进入现场。其次，地铁站内设备不完备，灭火装置不够。其通风设备被证明在火灾中毫无作用，大量的烟雾和有毒气体无法排放，使得千余救援人员到达现场后束手无策。韩国地铁兼有民用防空的作用，一个人纵火已经造成如此大的惨剧，若战时遇到不测的话，后果难以想象。地铁站内还缺少必要的夜间照明装置。在此次纵火案中，因为列车起火后自动断电，地铁站内顿时一片漆黑，很多慌乱的乘客根本找不到逃生出口。其实，从地铁站内到地面出口，步行只需两分钟，如果有指明出口方向的夜光装置，乘客逃离时将会更加有序，得以逃生的人数将会更多。第三，工作人员过于疏忽大意、掉以轻心也是导致伤亡惨重的一个原因。大邱地铁的总控制室在9时55分就接到警报，但当时的值班员认为这只是一起轻微事故，并指令另一列地铁列车开往中央站。第二辆列车进站后无法驶离已起火的站台，随即也被卷入火海。在遇难者中，有70多人就是第二辆列车上的乘客。此外，调度员在随后组织援救工作时犹豫不决，浪费了一些时间。这是人为的错误导致火灾事故伤亡的加重。“相同的命运，不同的归宿——不同的危机处理模式造成了不同的结果”所以，如何妥善解决突发性公共危机将是政府面临的重大课题。但是，政府目前的公共危机管理体系和管理水平，还没有能够跟上这一发展趋势。2004年7月10日下午16时北京经历了一场突如其来的暴雨。但北京政府的表现却差强人意。“刮风不行，小雪不行，下雨也不行，北京，你实在是太脆弱了。”这是经历了这场暴雨后，一位北京网民的留言。从一片泽国中艰难逃回家的北京人，用他们特有的幽默在网上分享各自的遭遇。有人说“我当了回舰长”，有人说“我是游回家的”，还有人说“莲花桥底下真的可以种莲花了。”虽然北京城区防汛指挥办、市政公用、电力、交通等部门参与防汛的总人数达到了6000人，但事实依然是：道路中断、车辆抛锚、地铁进水、警方在混乱中束手无策……我们之所以在公共危机面前暴露出这么多问题，主要是因为我们的危机管理还没有形成制度化和法治化。政府习惯于常态下的管理，还没有建立起一种公共危机管理机制。雪灾大考考出的问题思考一：灾害预警系统为何关键时刻慢半拍如此大面积的天气变异，气象部门应尽早启动应急措施，及时发布警告信息，提出切实可行的防御指南。广大民众可能会考虑谨慎出行，至少会多准备食物、水、燃料、照明等物品。政府和社会也能够尽早掌握救灾工作的主动权。2005年12月，美国东北部也经历了一场暴风雪。12月3日，气象部门就发出“灾难天气”的警告。各大报纸和电视广播连篇累牍地提醒市民要注意保暖，还向市民公布了御寒指南。当年11月，德国也普降大雪，虽然受灾范围很广，但损失却不大。这主要归功于德国完善的雪灾预报系统——德国在上世纪90年代初就成立了由气象、电力、交通等部门组成的雪灾预防中心，对强降雪灾害及其它紧急情况进行预测和监测。相比之下，我国的预警系统往往暴露出迟缓化、被动化和淡薄化。公民既不能及时了解情况，也缺乏积极的应对之策。国家气象中心副主任端义宏承认，这次气象部门对大的雨雪天气过程把握住了，但对雨雪具体落区、降雨雪的时段、大小的预报，还存在一些误差。“我国在气象预报精细化方面还需要进一步提高，长时效预测中对灾害性天气的持续性和强度估计不足，与世界先进水平差距较大。”国家气象局预测减灾司司长表示，国家气象局在2008年将考虑编制气象灾害防御规划。在2月14日全国政协召开的防治气象灾害座谈会上，中国气象局局长郑国光全面反思总结此次雪灾暴露出来的问题，提出：要尽快建立健全重大气象灾害应急处置和信息共享机制。由国家有关部门牵头制定重大气象灾害的政府专项应急预案，构建气象灾害应急处置社会联动机制。加快国家应急平台体系建设，形成和建立部门之间互联互通、实时充分共享的信息交换机制。要完善各有关部门预警信息发布机制，建立各部门共享的突发公共事件预警信息发布平台。要提高气象灾害综合监测能力，建立跨部门、跨地区的气象灾害联合监测，在交通枢纽、重要高速公路等关键地区增加路面温度、积雪厚度等要素的观测以及路面结冰的监测，在南方冰冻天气易发地区增加电线积冰观测。非典、海啸、台风、雪灾……近年来，人类社会不断承受着来自大自然的挑战和考验，但不得不说，我们还缺乏科学全面的灾害防范意识。沙尘暴，出土文物；地震，养癞蛤蟆，地震局的人都解散回家。思考二：灾害来临时只能坐等政府救援这场罕见的低温雨雪冰冻灾害，凸显出民众的危机意识不够。在灾难天气下，许多人仍固执地选择了出行，而最后因客观原因滞留时，很多人不知道如何自救和相互救助，完全是等待救援的被动状态，有人情绪失控，有人晕倒，更增加了政府救援的难度。这与我们长期以来安全教育不足有关。在一些发达国家，小学就会开设专门的课程教育孩子如何应对大雪、暴雨、火灾等各种灾害。日本2005年发生了7．2级强烈地震，由于其国民具有极强的防灾意识和抗灾能力，仅有61人受伤，无一人死亡。在震惊中外的“9·11”事件中，人群虽然惊惶，却没有失措，撤退一直有序进行，下楼的都靠右走，没有相互践踏。正是这种有序，让被撞击楼层以下的几乎所有人生还。除民众的自救能力不足以外，整个社会的互助能力也不强。由于缺乏必要的组织化资源，几乎看不到民众有组织地向困在火车站、高速公路、列车上的同胞提供救助。北京大学社会学系教授王思斌指出，在中国古代，除了官府主导的灾难救济体系外，民间就一直存在普遍性的社会救济网络，宗教团体、慈善机构、同乡会馆、宗族会社等，都是救灾的主力军。在国外，民间救助组织也很发达，出现灾难事件，常常是政府还没赶到，NGO已经在组织志愿者救援了。有海啸亲历者回忆说，在受灾国家之一的印度，一听到灾难消息，大大小小的NGO组织立刻行动起来。无数的企业也通过各种渠道捐资捐物。不到10天，就有反馈说救援物资已经过剩，多出来的物资和钱物不但足以救灾，还可以用作以后建学校和房舍。“在某些特殊灾害面前，政府再强大的力量也有鞭长莫及之感。社会救助系统应该是开放的，动员尽可能多的人员和组织加入进来。”专家认为，政府应该为民间机构创造更加宽松制度环境，扶持发展各种服务型的民间组织，使得危机出现时各种力量都能尽力发挥作用。思考三：信息时代为何信息不畅雪还在下，火车会不会准时出发？有人拿着1月26日从广州直达西安的火车票，希望能在家里就获知准确信息。但是，热线电话打不通。只能去火车站了。当他和妻子赶到广州火车站，看到黑压压的人群，再想后退，已经出不去了。进退不得。“没有人告诉我们该怎么办。”他说，广场没有大屏幕信息显示，没有广播及时传递消息，几十个小时不得不忍受冷雨饥饿、困乏尿急。在经历非典之后，政府开始高度重视和尊重公众的知情权。总体上来说，在这次雪灾中，各大媒体的跟进，使得公众可以多角度了解雪灾的情况。但是不得不承认，在雪灾导致的成千上万旅客滞留时，我们的铁路、公路系统未能尽到及时发布准确信息的职责。当时旅客得到信息的渠道十分有限，电视台报道难免笼统，客运咨询电话很难打通，客运公告只有到达车站的旅客才能看到。据了解，目前铁路、公路等客运部门大多建立了自己的官方网站，但在大量旅客滞留期间，没有几家网站在网上及时发布信息，车站现场也没有相应的信息指导与公布。滞留旅客无法及时了解自己的车次情况，人群的集体的急躁，导致突发事件暴发的几率大大增加。专家认为，在这种紧急情况下，政府应该及时通过各种渠道向当事群体进行信息公布，制止谣言的流传，稳定民心。另外，灾害发生的很长一段时间内，气象、灾情等重要信息没有被有效传达，甚至在雪灾预警发出后的一段时间，灾情扩大等紧要信息也没有通过有效的传播渠道及时、准确地传递给政府决策部门和社会各界，导致公众未能及时调整自己的出行计划，使得相关政府和危机管理部门对这场灾情的严重性估计不足，延误了最佳救援时机。“可以毫不夸张地说，这场暴风雪暴露了一个尴尬的危机，那就是我国"危机信息管理的危机"”。”国家信息中心信息化研究部首席工程师单志广说。近年来，形形色色的突发事件和公共危机呈现频繁多发态势，及时、准确地获取信息，畅通、可靠地传递信息，科学、合理地辅助决策，对于有效应对各类突发事件和成功处理危机具有举足轻重的意义。单志广说，目前我国已经在一些领域的信息化工程中建立了应急指挥平台系统，但其功能还不够完备，且相互孤立和分散，协调联动性差。思考四：危机面前堵还是疏雪灾严重阻碍了各地的交通运输，铁路由于电力因素被迫中断，高速公路封闭，成千上万的车辆拥堵，人员被困途中。面对灾害，我们的职能部门还习惯于简单的“关”和“堵”，但却缺乏“防”和“疏”。最明显的例子就是，下雪时直接将高速公路关闭了事，带来了很多负面影响。专家认为，遇到极端天气，高速公路宜“疏”不宜“堵”，最好是在引导车的带领下，低速行驶，车动起来，可以利用车辆的碾压和低速通过产生的热气加速冰雪的融化。南京有两座高速公路桥，在雪灾期间一个封闭，结果雪越积越厚，最后不得不动用武警铲冰；而另一个保持低速通行，结果一直保持畅通。在雪灾期间，有的高速公路开放，有的封闭，摸不准信息的人们最终被堵在路上。造成这种现象的主要原因，是目前高速公路管理较为混乱，由于投资体制的多元化，各省管理模式也不同。此外，交通部门和交管部门之间也往往不够协调。“有些交管部门为了保安全，在高速公路遇到大雪大雾时常常一封了事，而对公路的养护责任又在交通部门，在什么情况下可以通行交通部门最清楚，却无法作出决定。”在这种情况下，凡是具备通行能力的路面都应该尽最大的努力开通，单纯的封路只能造成恶性循环。其实在这方面我们不是没有成功经验。今年1月9日，宁杭高速公路因大雾关闭，造成104国道宜兴大港收费站段数千车辆滞留，部分交叉道口出现拥堵，秩序混乱。宜兴市公安局交巡警大队迅速启动恶劣天气应急预案，采取排堵点、线上疏导的方式逐车指挥有序停放等候，积极引导车辆分流，同时联系大港收费站开通所有收费通道，提高收费通行量。经过民警连续11个小时的工作，先后安全疏导过境车辆5000余辆次，104国道交通秩序恢复正常。不仅是在高速公路的处理上，在应对滞留的旅客，政府也更多地采取“堵”而不是“疏”的办法。在旅客滞留最严重的广州火车站，人最多时接近百万。因前期统筹协调做得不到位，信息又未能及时发布，旅客都是在不知道任何消息的情况下，盲目进入火车站广场。几十万人集聚在一个地方，无疑非常危险，有关部门应尽早组织旅客按乘车方向和时间分散候车，再根据实际发车情况分别组织乘车。这样才能使之有条不紊，减少许多意外情况发生。但有关方面却是在局面几乎难以控制之后，才开始采用这个办法，以致车站广场的高危状态一直难以缓解，政府不得已之下调动大批军警高度戒备，结果给人们带来巨大心理压力。在危急情况下，人们心态难免失衡，情绪波动大，需要专业的心理咨询人员进行帮助。虽然这次一些地方政府意识到这方面的问题，组织了人力应对。但是，专业性人才和队伍却不多。在国外，大多是由专业社会工作者来承担这项工作。思考五：电煤储备为何如此短缺这场罕见的雪灾，让公路、铁路、海运线路被阻断，导致电煤运输不畅，许多地区电力紧张，出现大范围的拉闸限电，特别是贵州，全省41个市县停电。专家指出，交通依赖电力，电力又依赖能源，能源又依赖交通，而经济又依赖上述三者的循环。这次雪灾，实际上是以惨痛的教训给我们上了一课。大面积拉闸限电，50年一遇的雪灾无疑是罪魁祸首，但天灾之外也有不能忽视的其它因素。事实上，在雪灾到来之前，煤电的全国性紧缺早已显露端倪。据报道，至1月25日，全国电煤库存为2142万吨，不到正常库存的一半；华南大部分火电厂煤炭库存仅有两天用量；至1月底，华南主要电厂煤炭库存从1个月前的130万吨降至70万吨，比07年同期低40％。什么原因导致电煤储备短缺？国家发改委经济运行局副局长朱宏任认为，大的原因有四：极端恶劣天气影响铁路运输；关停小煤矿造成供应不足；运输瓶颈存在制约；煤炭需求量持续走高。在一些煤炭专家看来，更深层次的原因是电煤价格。事实上，在整个产业链上，煤、电厂、电网之间的利益博弈由来已久。有评论认为，煤炭价格市场化，但不准电力企业加价，造成电力企业缺乏发电积极性。再有一说是，前一阵国家和各级政府以行政命令“一刀切”，关闭了许多小煤矿，间接导致许多地方煤电紧张。2007年12月5日，山西临汾市洪洞县发生特大煤矿事故，105人死亡。山西省随即通知，对5类煤矿实施关闭、10类煤矿停产整顿，临汾市的煤矿，则被要求全部停产整顿。自2007年12月26日起，山西大同80％的煤炭生产企业开始停产整顿，所剩不多的矿井主要是为了满足一些重点部门、重点企业的需要。煤炭部原副部长韩则认为，应有一个能源部来统一调控能源问题。而不是像现在这样，将煤电问题分别由国家发改委、国家安监总局和国家电监会分而管之。还有专家认为，当前我们必须依靠煤作为主要能源，风能、太阳能只能作为一种补充，而核能可能会成为将来主要的能源，但目前技术尚未过关，至少需要数十年时间。“所以我们要有能源危机意识，在节能的同时，提高能源开采的效率。”专家认为，目前的私人开采的煤矿技术水平低，对一些储藏较深的煤无法开采，实际上对煤炭资源是一种严重浪费。还有，私人开采的安全生产能力较差，出现问题导致大批煤矿跟着关闭，影响了整个社会的煤炭生产。有专家建议煤炭开采回归国家专营的模式，至少交给地方政府一级。我们认为，天灾是造成能源供应告急的导火索，雪灾过后，相关部门应认真考虑如何合理地推进经济命脉产业的结构改革，以避免这种脆弱导致危机的状况一再出现。思考六：坐火车何时不再“一票难求”雪灾发生正值春运期间，上亿人奔波在铁路上，大量旅客滞留，苦不堪言。中国人习惯于乘用相对于飞机廉价、相对于汽车快捷的火车出行。但是，地域广阔的中国大陆铁路里程，只占全球铁路总里程的6％，却承担着全球24％的客流量。我国铁路人均仅5．8厘米，在世界排名百位之后。贯通南北的交通大动脉只有一条京广铁路，京广线不堪重负。每年有3000万春运人口的广州，每次春运都像打一场恶战。铁道部部长刘志军曾说，春运客运的日需求量是5000万，可是中国铁路每日的最大承载力只有300万人次，只达到需求量的6％。去年，在中央以人为本精神的倡导下，铁道部承诺春运“不再涨价”，但其人性化的承诺背后却缺乏有力的物质支持，铁路的运力没有跟上，春运的压力更加紧张。在当前铁路资源严重不足的情况下，铁路部门既要千方百计保客运，又要竭尽全力保燃煤及各种重要物资的货运，很难两全。这根脆弱的动脉，稍有外力打击就会阻塞。思考七：基础设施何时不再脆弱雪灾导致17个省级电网不堪“重负”，华中、华东部分地区的输电线路出现了40至60毫米厚的覆冰,而根据我国输电线路的架设规范，中部和东部地区输电线路覆冰设计标准大多为10毫米。基础设施的抗灾能力如此脆弱，这究竟是物的因素，还是人的因素？有分析认为，官场短期行为使得不少地方官员把公共工程当形象工程来建设，官员腐败也“造就”了不少豆腐渣工程。电力、管道顷刻“冻伤”，突出了防冻设计的薄弱，众多的建筑、设施迎雪而塌，映射出各种工作不力、应急缓慢，更映射出安全检查监管督促不到位。一场突如其来的雪灾，把以往光鲜政绩掩盖着的薄弱的基础设施，以一种让人目瞪口呆的形态展现出来。有人认为，我们不应该为50年一遇的雪灾去建高标准的电力设施，这样做成本太大。但百年大计，质量为本，尤其是涉及民生的基础设施。一些官员在发展房地产等看得见的政绩方面不遗余力，但在维修关系民生之关键基础设施的紧要关头，却暴露了无能。“我们已经有了世界一流的国家大剧院、举世惊叹的奥运鸟巢、水立方、央视大楼，但是这次雪灾，使我们明白：我们还没有真正完善的密切关系社会民生的基础设施，更没有切实有效的应急后备系统。我们甚至还没有真正切实可靠的铁路网、真正切实可靠的电力网。”至少，我们可以把输电线路架得更结实一些吧。思考八：还要为环境付出多大代价经历了川渝大旱以及南方暴雪的中国人，终于体会到，极端气候正发生在我们身边。在2007年，我国气温继续攀升，为近50多年来最暖的一年。这一年，新疆特强大风吹翻列车，淮河流域发生特大暴雨洪涝，“黑色三小时”的济南大暴雨，沙尘暴的魔爪伸向上海，太湖水污染，直到大雪狂袭中国南方……亚太环境保护协会副会长黄河说，这次雪灾发生跟全球气候变暖的环境是相关，这是多年来掠夺式发展造成的后果。黄河说，近年来人们保护环境的意识有很大提高，但落实到行动上还不够。“保护不能光靠嘴说，是要付出相应的成本和代价的。”汽车给人们出行带来很多便利，但尾气排放给环境造成严重污染。一辆汽车一年排放的二氧化碳需要1500棵树才能吸收。近年来，亚太环境保护协会呼吁人们在买车的同时，支付一定的环境补偿资金，由一些环保组织进行植树绿化。“但这一计划实施起来难度很大，许多人不愿意为环保提高用车成本。”环境保护跟慈善事业不同，受益的人群不固定，而且效果不是立竿见影，有时跨代际、国际，需要人们具有更多的奉献精神和责任感。“但近年频繁发生的灾害事件告诉我们，每个人都有可能成为环境污染的受害者，保护环境刻不容缓。”思考九：何时不再有大规模春运世界上没有一个国家像中国一样，两亿多人集中在春节前半个月时间，在本来就不发达的铁路、公路和航空上奔波，这恐怕是人类有史以来，最为庞大的季节性大迁徙。08大雪恰好在春节前夕降临，加大了这这场灾难对我国的影响。这些奔波的人们，绝大多数是农民工。2月21日，国务院第二次全国农业普查领导小组办公室、国家统计局首次对外发布了普查结果主要数据。统计显示，我国共有1．3亿农村劳动力外出打工。对他们来说，在外辛苦一年，过年回家和亲人团圆是他们长久的期盼。一年只能回一次的家，是他们没日没夜在异地拼命打工生活中最重要的精神安慰。另外，许多人在外打工都是以年为单位的，临近春节时，他们往往辞去工作，退掉租房，回家团圆后，来年再重新出来找工作。所以，对一些人来说，已经没有了退路，只能选择回家。如此庞大的人群，他们为什么要年复一年往来奔走？答案很简单：因为家乡太穷，而可以吸引青壮年农村人口打工的城市又都太过遥远。遥远的空间不但发酵了乡愁，也成为压垮铁路交通系统的“不能承受之重”。在我们的的大城市与乡镇之间，缺少中小城市的过渡。在经济欠发达地区，所有的资源要素都会自动朝大城市集中。西部的落后地区只能源源不断地向大城市输送人力资源，形成恶性循环：西部留不住人，越来越穷；而东部大城市则人口压力不断加大，日益超出城市承受能力。目前，国家确实在调整策略，西部大开发，新农村建设都是这种调整。我们的步子，实际上可以更大一点。还有，城乡二元的户籍制度也是造成这种大规模定期迁徙的主要原因。打工者是所在城市的纳税人，却享受不到社会福利，这使得他们无法在一座城市安居乐业，只能像候鸟一样，在家乡和城市间往返。所以，通过大量实例，我们认为，危机管理，是指针对可能发生的危机和正在发生的危机，进行事先预测防范、事后妥善处理的一种战略手段。危机管理的着眼点，并不像人们通常所理解的那样在于排斥和消灭危机——而在于监测危机和处置危机，同时也包含着引入和利用危机的意思，以服务于组织的生存和发展。公共危机管理，是政府或其它社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，更好地保护公民的人身安全和财产，更好地维护社会和国家的安全。三、现阶段我国公共危机管理存在的问题1、法律框架脆弱为有效应对各种危机事件，世界各国首先开展的工作就是制定相关的法律，统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。有的国家制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》，如土耳其、加拿大；有的国家则成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构，如美国的国土安全部。而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。从立法的角度来看，我国先后制定了对应社会动乱的《中华人民共和国戒严法》（1996年）、对应重大自然灾害的《中华人民共和国防震减灾法》（1997年）、《中华人民共和国防洪法》（1997年）、《中华人民共和国消防法》（1998年）、《防沙治沙法》（2001）、《安全生产法》（2002）、《放射性污染防治法》（2003）、《突发事件应对法》（2007）等。但这些法律本身具有较强的独立性，部门管理色彩比较浓，从而导致对重大综合性危机事件难以适应，部门之间­协调不力，紧急情况下的指挥权难以有效行使。雪灾就是最明显的证明。同时，我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。2、综合协调机构缺乏面对层出不穷的危机事件，最为关键的就是建立核心的危机管理综合协调机构，专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。目前发达国家都根据自己的情况，建立适应本国国情的国家安全决策机制和危机应对机制，囊括和涵盖了国家安全和危机的界定、预警、咨询、决策和执行等机制和相应的部门，其体制内的人、财、物也都有相当充分的保障。美国“9•11恐怖事件”举世震惊，这一事件不仅是对目前国际关系格局的巨大冲击，也是对美国危机管理体系的重大考验。这次危机来得是如此突然，美国人事前没有一点准备，不少人因此怀疑美国的国家危机处理能力，但事发后美国处理还是比较从容镇定快速的。布什很快就去了美国的一个空军基地，进入了国家的安全指挥系统，然后就发表讲话宣布进入紧急状态。布什第一次发表讲话的时间距离事发仅45分钟，而俄罗斯总统普京在库尔斯克号核潜艇事件后好几个小时才有反应。“9•11”事件发生后，各救援部门在很短的时间内实现对现场局势的勘察与控制，并采取相关的配套措施，如交通管制、股市停盘、政府各级官员的各阶段的适时公开反应，在财政、军事上的应对措施到位迅速，这些使得灾难地区很快恢复社会秩序稳定。其中最重要的一点就是，由于原来就制定有详尽的危机应对机制，而且也通过法律、法规加以制度化，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循，于是应急行动井然有序、权责分明：国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会的授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局（FBI）牵头负责调查解决危机，联邦突发事件管理局（FEMA）主要负责救援等危机事后处理，国防部（DOD）等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。可以说，美国政府在“9•11”事件中出色的完成了危机的管理，甚至政府在危机管理中受益。我国在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制，一旦需要动用各方资源的重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。国务院应急办、各省市应急办一般都附设在办公厅，指挥协调能力不强。3、危机应对网络松散高效的危机管理必须依赖于一个完善的政府危机应对网络，整体上形成一个纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流，信息资源和社会资源充分共享、指挥协调高效、组织机构完备的全国范围的危机应对网络系统。危机应对，需要的不仅仅是完备的危机应对计划和高效的核心机构，还需要志愿者组织、私人机构、国际援助以及完备的危机沟通等资源。尽管我国具有传统的应对危机的政治优势和组织保证，但我国目前的非政府组织、基层单位、各种营利性组织以及民众个人都往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能。上述情况的存在往往导致在危机发生后无法充分动员全社会的力量抗击危机。大街扫雪、小区扫雪很多老百姓都不干，就几个社区的人在那扫。4、社会应对能力薄弱危机管理的实质是对一个国家社会应对能力的综合考验。美国社会在“9•11”事件中表现出来的内在有序和恢复能力，不仅仅来源于其法治化程度，也取决于政府对全民危机教育的重视。在美国，紧急事务管理已经发展为一门学科，在灾难防治与紧急应变上发挥极大的功效。从我国的情况看，由于在公民素质教育体系和公务人员的培训系统中，危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，特别是危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助，更存在脆弱性和能力缺陷的一面。一旦危机发生，社会动员机制和社会应急网络不能发挥有效作用，组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应，连自身的生命保护都很难实现，还谈什么帮助别人。5、社会预警体系不完善综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划，资源亟待整合。在基础信息建设方面，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，重复建设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。在日常动态下信息的收集、整理、汇总方面，渠道也比较分散，难以对公共危机进行全面的监测和预警。同时，对紧急状态下如何进行舆论宣传还没有充分的准备，舆论管理的观念和方式亟待改变。在当今全球化和信息化日新月异的时代，信息传播速度之快、范围之广、影响之大前所未有，特别是网络媒体、手机短信等新型传播形式在引导社会舆论方面产生了巨大冲击，传统的宣传策略和公共沟通方式显然已不适应新形势和发展的需要。

所以，对已发生的公共事件处理不当，就会演变为公共关系危机。处理不当通常涉及两个维度：对公共事件所造成的灾害未能及时控制和消减，从而引起媒体的负面报道；（声誉危机）对公共事件的有关事实隐匿不报，从而引起人际间的流言、传言、谣言，且日益炽盛并引发更严重的危机状况。（舆论危机）由此所引发的公关危机，对早先的的现实事件有放大作用，因而造成更大规模、更长时期的损失。（声誉危机+舆论危机）2004年的重庆万州事件2004年10月18日下午,重庆市万州区的搬运工余某途经太白路中段,其肩上的扁担撞了在他后面行走的曾姓妇女。随后两人发生争执,曾某打了余某一记耳光,曾某的丈夫胡某也冲上前殴打,并自称是公务员,出了什么事花钱可以摆平。胡某的真实身份是昊盛房地产水果批发市场临时工。事件当即引起群众的公愤,造成数百名群众围观,交通堵塞。接着发生砸烧警车的行为,造成数千群众聚集围观。随后近万民众向位于高笋塘广场的区政府大楼集结,要求政府出面公平处理民工被打事件。民众先后将五辆警车及消防车掀翻后放火焚烧。万州区政府玻璃大门也被群众扔的石头打碎。群众冲撞区政府办公大楼,抢走电脑,损毁财物。2005年的“池州事件”2005年6月26日14时30分左右,安徽池州城区翠柏路菜市场门口,一辆挂着苏A牌照的丰田轿车将行人刘某剐伤,双方发生争执,车上司乘人员将刘某殴打致伤,引起部分市民不满并向池州110报警。接警后,九华路派出所立即派人赶赴现场,将刘某送往池州市第一人民医院急诊室就诊,拟将肇事者连人带车带到派出所接受调查。围观的群众认为警察在袒护打手,袒护商人,要求警察把人交出来。18时左右,围观群众近万人,有人开始推砸肇事车辆,将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。接着有人开始点燃轿车,并向着火的车辆扔鞭炮,引起骚动。随后围观者把停放在派出所门前的一辆警车推堵到派出所门口,一边点燃车辆,造成打砸事件。2006年的浙江瑞安事件2006年8月18日凌晨,浙江瑞安市三中29岁的女教师戴某坠楼身亡,其丈夫家人以死者受不了教学压力自杀而报案,公安人员调查也认为其系自杀,该校师生都不认同这一结论。网上开始流传戴某是被其夫家谋害,而其夫家是当地亿万富豪,买通了警方等信息。8月20日,瑞安市三中几百名学生自发游行呼吁调查真相,并发表公开信。9月5日,温州市公安局刑事科学研究所作出尸检报告,认定戴某系精神抑郁症发作,引发夜间跳楼自杀。9月6日,因民众怀疑有人在塘下韩田菜场用贿赂的方法获取支持定案自杀的签名于是愤而将塘下派出所围困。下午2时左右,警方开了二十几辆警车,特警队的人全副武装,拿着电棍、盾牌等,往人群中扔催泪弹,驱散人群。但在此其间,关于公安人员被买通的短信和网络消息在当地传播,号召民众游行示威。9月7日上午,数千市民按短信要求再次组织几批人分别游行到塘下镇政府和塘下派出所抗议,并有民众涌到戴某夫家工厂,致使五部汽车被砸,厂里的设备、电器部分基本报废。2008年6月贵州瓮安事件2008年6月22日凌晨，瓮安三中初二年级17岁女生李树芬死亡；同行者有另一女生和两男社会青年；县公安局定性为自杀；25日州局介入，仍定自杀。家属不能接受，认为有奸杀嫌疑且有县官子女相护情事。6月28日16时，死者亲属邀约300余人打横幅在县城游行。时值周六，人群迅速聚集。16时30分许，游行至县公安局办公楼前时已近万人。据说开始捐款以支持死者家属上访，受警察干预。人群情绪激动，开始用矿泉水瓶、泥块、砖头袭击警察，并冲破警察人墙，冲入办公楼打砸办公设备、烧毁车辆，并围攻前来处置的公安民警和消防人员。20时许，人群转对县委和县政府大楼进行打砸抢烧，最后县委大楼被烧毁、县政府办公楼104间办公室被烧毁，县公安局办公楼47间办公室和4间门面被烧毁，刑侦大楼14间办公室被砸坏，县公安局户政中心档案资料全部被毁，42台汽车被毁，共造成150余人不同程度受伤，整个过程持续近7小时。部分细节：死者李树芬的幺叔李秀忠系瓮安县玉华乡中学教师，6月22日深夜，接到侄女李树芬在县城西门河死亡的消息后，立即赶往现场打捞尸体。尸体捞上岸后，县公安局通知我到派出所了解情况。李走进民警办公室，反被警察辱骂驱赶并发生肢体冲突。随后，教育局要李到局里了解冲突情况。但从教育局里出来后，在县保险公司门口被6个不明身份的人冲出来暴打一顿。李拨打110报警，警察立即送到医院治疗。此一事件被传李在公安局被逼供打死，同时，死者婶母被剃光头关入派出所；爷爷、奶奶也被打住院抢救。原本被家属收藏冷冻的尸体多次遭公安局抢夺。于是有上万人为李家伸冤。”6、专家咨询队伍薄弱目前，我国专家参与政府决策的机制仍不健全，专家参与带有很大的随意性，缺乏制度规范。四、提高领导干部应对突发性公共危机的能力对于政府而言，面对危机，最主要的战略选择，除了要建立起一套比较完善的公共危机管理体系，还要在行动中不断增强政府以及整个社会的危机管理能力。第一，政府危机管理能力体现在管理过程的各个阶段。孟连事件概述2008年7月19日，云南普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生一起暴力冲突事件，执行任务的公安民警被数百名群众围攻、殴打；冲突过程中，民警使用了防暴枪，2名群众被击中致死。事情的起因源于当地胶农与橡胶公司长期的利益纠纷，当地党委、政府没有及时有效解决群众的合理利益诉求，导致胶农对橡胶公司积怨日深，最后转化为对基层干部、党委和政府的不满。孟连县的橡胶产业是支柱产业，开始是采用“公司＋基地＋农户”模式发展起来的，胶农按协议价格把胶乳卖给橡胶公司。2005年以来，橡胶价格大幅攀升，从原来的几千元达到2.5万元以上，但公司对胶乳收购价格不作调整，橡胶价格飞涨和农特税取消带来的利益被橡胶公司老板独享，引致胶农愤慨。胶农决定中止出售胶乳给公司，自行卖给价高的收购者，遭到公司派出的保安阻止，双方多次发生冲突。县乡党委、政府对此简单地以治安案件论处，反复动用警力介入，刺激了胶农，致使警察被打、警车被砸，“7·19”前已累计发生群体性事件7起。孟连县委、县政府认为，这些事件是农村黑恶势力作怪，要求普洱市调用警力进行打击。6月14日，普洱市公安局向省公安厅书面请示跨县调动400名警察到孟连，省政法委、公安厅明确否定了这一请求。然而，7月2日的普洱市委常委会依然决定打击孟连农村黑恶势力，跨县调警之事不再向省里报告。11日，市公安局调动的警力向孟连集结。7月15日，孟连县政府发布治安整治通告，派出工作队，法院、检察院和公安局也限令“违法犯罪人员”投案自首。次日，警察强制传唤8名涉案者。17日，一抓捕对象被扣留引发300名群众围堵，两名工作队员被打伤。市里认为工作队的安全受到威胁，有必要动用警力实施打击，19日凌晨，抓捕行动引发了震惊全国的大规模群体性事件。7月19日凌晨4时，175名警察从孟连县城整装出发，星夜奔赴40公里外的勐马镇勐啊村。黎明时分，这个宁静的村寨已被重兵包围，5名嫌疑人随后被抓捕，受到强制传唤。晨8时许，勐啊村数百名村民呼啸而来，他们手持长刀、锄头、铁棒、木棍、弹弓等器械，沿勐马至勐啊公路形成围攻之势，冲击正在孟连农场制胶厂路口执行警戒任务的58名警察。警察奉命迅速组成四层防御队形，并用扩音器喊话试图劝阻村民，但村民们不予理睬，他们从公路正面和左侧山坡分两路袭击警察，挥舞刀棒砍砸过来，突破了警戒线，警察的盾牌、头盔、警棍被刀棍劈开砸裂，多名警察负伤。在对空鸣枪警告无效的情况下，警察使用防暴枪(内装橡皮子弹)自卫，由于距离太近，岩尚软、岩底父子二人被防暴枪击中死亡。与此同时，另一路村民纷纷用石块、砖块、弹弓发起攻击，警察对空鸣枪并发射催泪弹驱散了人群。至此，围攻人群逐渐停止攻击，但仍聚集在150米外与警察对峙。这边还在剑拔弩张，两公里外的芒海村又发生了激烈的警民冲突。手持器械的村民一拥而上，攻打执行劝阻任务的警察，数名警察受伤，多辆警车被砸。村民砍倒树，用树干、石头和人墙切断交通，把警察围困在公路边动弹不得，无法回撤。现场局势一触即发，气氛极度紧张。村民提出必须马上释放被强制传唤的5名嫌疑人。闻讯赶到的普洱市委书记高旭升现场劝导情绪激动的村民，并决定放人，缓解对立情绪。傍晚，被围困达11个小时的警察终于得以撤离。尽管气氛暂时缓和，但事态依然严峻，危机四伏。村民把两名死者的遗体抬到勐马橡胶公司大院内，数百名村民随后聚集。当天先后参与围攻警察的村民达700余人。这起事件造成两名村民死亡，17名村民、41名警察、3名干部受伤，9辆执行任务的汽车被砸坏，102件警械被损毁或丢失。“7·19事件”惊动中央，胡锦涛、周永康深表关注。云南省迅速组成了省委副书记李纪恒挂帅的工作组。7月20日凌晨2时，省委常委、政法委书记、公安厅厅长孟苏铁和副省长曹建方抵达孟连，指挥事件处置。凌晨5时，孟苏铁和曹建方到达村民聚集现场，他们轻车简从，未带警卫人员。当时村民情绪并不友好，长刀、棍棒等器械赫然摆放着。在和村民对话时，当孟苏铁听到村民代表说，他们的愿望和利益诉求曾多次向乡、县、市、省有关部门反映，但都毫无结果，孟苏铁动容地代表省委、省政府向他们表示歉意，并鞠躬以示诚意，表示将负责任地解决大家的合理要求。省领导的态度赢得了村民们的一片掌声，气氛趋于缓和。经过细心劝导，群众情绪基本稳定。7月23日凌晨4时，两名死者遗体火化，事态初步平息。启示：1居安思危，见微知着党的十六届六中全会《决定》明确指出：“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”这“四个机制”，对于统筹协调各种利益关系，妥善处理各种利益矛盾，加强和改进社会管理，维护社会和谐稳定，具有重大意义。而要落实好这项政策，就要求各级领导干部必须居安思危，见微知着，明察秋毫。把各项工作做在前头，把事件苗头消灭在萌芽状态。孟连事件早在几年前就出现了苗头，但当地党委、政府既不重视，也不上报，更谈不上分析、排查、处理，最终失去了把事件苗头消灭在萌芽状态的机会。2预防至上，防患未然云南省纪委副书记、省监察厅厅长郭永东在通报“7·19事件”时说，此次事件表面是警民冲突，实质是胶农与橡胶公司长期的利益纠纷，当地党委、政府没有及时有效解决群众的合理利益诉求，导致胶农对橡胶公司积怨日深，最后转化为对基层干部、党委和政府的不满。也就是说，当地没有做到早发现、早报告、早控制、早解决，将事件控制在萌芽阶段，及时消除诱发群体性事件的各种因素。3以人为本，科学决策所谓以人为本，就是政府以公民的需求为中心，以人民的需求为导向，政府要把着力点放在强化政府公共服务和解决民生问题上，使人民共享改革和发展的成果。云南省委、省政府调查发现，孟连县个别县、乡干部与企业打得火热，有的坐着企业提供的豪华越野车，有的在企业入股分红。为给企业“保驾护航”，县委甚至将一橡胶企业老板的儿子安排到企业所在乡镇担任主要领导，导致胶农对基层党委、政府失去信任。所以，“孟连事件”是为“既得利益者决策”的一个典型案例。当地少数县乡领导干部收取企业的好处，自然为企业办事。当企业与胶农发生利益冲突时，县委、县政府不是站到维护群众利益的立场上，而是应企业请求做出严打“农村恶势力”的错误决策，调动警力对部分胶农实施抓捕，由此引发2死61伤的严重警民冲突事件。4反应迅速，慎用警力本次孟连事件，当地党委、政府一再要求动用警力，在上级有关部门明确否决后，仍然一意孤行，跨县调用警察，致使事态失去控制。而云南省委常委、政法委书记、公安厅厅长孟苏铁和副省长曹建方在7月20日凌晨5时到达村民聚集现场，他们轻车简从，未带警卫人员。认真倾听群众的诉求，代表省委、省政府向群众表示歉意，并鞠躬以示诚意，表示将负责任地解决大家的合理要求。省领导的态度赢得了村民们的一片掌声，气氛趋于缓和。这一反一正充分说明了处置方法的本质差别。5党委领导，齐抓共管本次事件，云南省在第一时间成立了省委副书记李纪恒挂帅的工作组，统一领导、处置孟连事件。7月20日，云南省委副书记李纪恒乘直升机急速赶到孟连，他叮嘱在场的各级官员要带着深厚感情做好群众工作。两天后，李纪恒在普洱市领导干部会议上，提出这件事情必须引起我们当政者的深刻反思，必须引起各级干部刻骨铭心、触及灵魂深处的反省。9月中旬，云南省委组织全省500多名各市县党政一把手、省委省政府各部门主要负责人，以几次群体性事件为教材，全面反思、总结经验教训，提高处置和化解能力，更说明了党委领导，齐抓共管是妥善处置群体性事件的根本保证。6加强宣传，做好善后孟连事件发生后，中央和云南省委、省政府高度重视，要求采取有力措施平息事态。省委书记白恩培、省长秦光荣等领导立即作出批示，要求积极抢救伤员，安抚好死者家属，做好善后工作和群众工作，迅速组成工作组赶赴现场，尽快查明事件起因，及时公布真相。云南省政府迅速成立了孟连县橡胶产业利益调整工作指导小组，普洱市也成立了孟连县橡胶产业利益调整工作领导小组，孟连县公信、勐马两个乡镇的有关群众代表参加了工作小组。对群众不信任的软、懒、散的乡镇领导班子也及时进行了调整，对不称职的县乡领导干部坚决撤换，该给予党纪政纪处分的都没有姑息，该移交司法机关的移交司法机关，最大限度的保证事件不留后患，可以说为其它地方妥善解决类似事件提供了参考。我们说，当突发性公共危机来临时，有一套一般性的处置程序：1、准确界定危机的性质、类型和程度，从全局的角度，站在广大人民群众的立场上去处理问题。2、政府要在危机处理中发挥主导作用。3、加强舆论监督以提高传播的公信力4、危机结束后，政府还要及时地进行危机总结，以便亡羊补牢。危机结束后，政府首先要做的是，总结经验教训。分析此次危机管理的得失，梳理此次危机管理中存在的主要问题及主要矛盾，举一反三。第二，消除危机产生的原因。这就要在体制机制上做出努力。建立公共危机预警机制。该机制要强化政府责任，从中央到地方分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对险情的发生及其可能的危及范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生缩小在最小范围。而且，预警机构还需设立灾情防范标准并做到分级别预警与分级别抗灾。总之，有效的危机预警机制能使危机及其危害在其发生前就掌控于帷幄之中。首先，在意识层面上居安思危——树立危机意识、增强危机感。不可或缺的危机意识——没有危机感是最大的危机美国康乃尔大学曾经作过一个有名的“青蛙试验”。试验人员把一只健壮的青蛙投入热水锅中，青蛙马上就感到了危险，拼命一纵便跳出了铁锅。试验人员又把该青蛙投入冷水锅中，然后开始慢慢加热水锅。开始时，青蛙自然悠哉游哉，毫无戒备。一段时间以后，锅里水的温度逐渐升高，而青蛙在缓慢的变化中却没有感受到危险，最后，一只活蹦乱跳的健壮的青蛙竟活活地给煮死了。“蛙未死于沸水而灭顶于温水”的情况不仅发生在动物界，类似的情况也常常发生在我们人类身上。中国有句格言叫“生于忧患，死于安乐”。道理虽然简单，但在现实生活中，令人感到悲哀的是，“青蛙”的悲剧依旧在不断上演，而且还有逐步加剧的可能。由专业调查公司发布的《城市居民危机意识》的调查报告显示，北京市民中有四成不知道哪里有避难场所，更有近七成根本没有想到过避难。尽管眼前还没有现实的重大危机，但市民这种危机意识的缺乏，就堪称最大的危机。有关部门曾专项调查7-10岁的学龄儿童，其中80%的孩子回答不上“什么叫生存”；当问及“如果你遇到洪水、火灾或者是地震时，大人又不在身边怎么办”时，“拼命跑”、“喊救命”是孩子们普遍的回答。在日本，由于其国民具有极强的防灾意识和抗灾能力，在发生于宫城县的7.2级强烈地震中，仅有61人受伤，却无一人死亡。无独有偶，在“9·11”的世贸大楼里，人群虽然惊惶，但没有失措，撤退一直有序进行，没有人夺路而走，没有人相互践踏。而正是井然有序的撤退，让被撞击楼层以下的几乎所有人生还。所以，要注意多层次，多方面的公共危机教育公共危机教育应是多层次，多方面的，其对象、方法、内容都有所不同。有对公共危机的管理人才、专业人才的培养教育，也有对公务员、企事业单位管理人员的培养，还有对社会公众的危机教育。其中对公众开展的危机意识教育主要包括：危机的关注意识、危机的防范意识、危机的道德意识、危机的科学意识及危机的心理承受意识等。其次，在防范层面上未雨绸缪——建立危机的预测监测机制。2004年2月5日晚7点45分，北京密云县密云公园中发生了严重的游人踩踏事故，用37人死亡、15人受伤的惨痛代价说明了这一点。谁也没有想到，元宵节之夜会发生如此惨剧，原本热闹喜庆的迎春灯展竟然夺走37名活生生的生命，他们当中大多数是女性和孩子。其实，事故的原因并不复杂：元宵节游人突然增多造成密云公园人员拥挤，一位游人在公园桥上不慎摔倒，引起身后游人拥挤踩踏，最终酿成37人死15人伤的悲剧。虽然，事故发生后，中央领导马上作出重要批示，北京市领导亲赴现场指挥部署，各单位部门火速救援。但是，这场恶性事故仍然暴露出当前我国政府公共危机管理中存在的缺乏对危机预防与危机准备的足够重视密云踩踏事故虽然是突发性的，但却是可以预见到的。此次密云灯展从2004年正月初十开始，2月5日元宵节平均每天的游人数为3000左右，而元宵