改革开放以来上海经济的发展与未来

改革开放以来上海经济的发展与未来

1上海的人口结构现状自1978年改革开放以来，特别是90年代的浦东开发开放，上海的经济发展进入了快速发展的道路，经济总量迅速增加，产业能力不断增强。随着经济的迅速发展,大量外来人口流入,上海人口规模持续扩大,人口结构进一步复杂化;另一方面,由于计划生育政策及人们生育观念的变化,上海的人口年龄结构也发生了巨大的变化。在多重因素交互作用之下,上海常住人口、户籍人口、外来人口呈现出不同的发展特征。1.1常住人口的发展和变化特征1.1.1上海人口增长总体态势改革开放以来,伴随着市外人口的大量流入,上海居住半年以上的常住人口呈现总体增长的态势。1978-2008年,常住人口从1104万人增长到1888万人,净增784万人(图1),增幅为71.01%,年均增长2.37%,大大超过改革开放前人口增长的速度。以1992年邓小平南巡讲话推进浦东开发、开放为标志,上海人口增长态势总体上可以分为1992年之前的平稳增长和1992年之后的快速增长两大阶段。快速增长阶段又可以细分为2000年之前的高速增长和2000年之后的较快增长两个阶段;前一阶段年均增长34万人,后一阶段年均增长27万人(图1)。1.1.2山地人口规模的净化量明显上升新世纪以来,上海人口文化素质水平快速提高。2005年上海成人识字率(1)达到94.7%,比1990年提高了8.2个百分点;显著高于全国同期平均水平88.96%。据2005年1%抽样调查,上海6岁及以上常住人口中,具有大专及以上文化程度的人口占18.1%,与2000年第五次人口普查数据相比提高6.7个百分点,而初中及以下文化程度人口占51.6%,比重下降了6.3个百分点。与此同时,2005年普通高校录取率为75.9%,2008年高达83.8%。在外地人才大量导入的背景之下,上海人才总量增长势头迅猛。根据《上海人才资源状况报告》的统计,2001-2007年间,上海具有大专及以上学历或中级及以上职称的人才数量从119万上升到216.34万人,增长幅度高达81.57%。1.1.3以安、蓝口、远郊区、资源量为重心的区域分布全市常住人口的人口增长重心逐渐向中心城边缘区和近郊区转移。1982-2008年间,上海常住人口数增长了59.23%,在中心城区增长了12.05%,其中核心区(黄浦、卢湾、静安、虹口)下降了35.3%,边缘区(徐汇、长宁、普陀、闸北、杨浦)增长了57.68%;郊区增长了82.03%,其中近郊区(浦东、闵行、宝山、嘉定)增长了143.4%,远郊区(金山、松江、青浦、南汇、奉贤、崇明)增长了51.74%;在浦东新区增长218.96%。与人口总量增长相对应,人口密度也发生了较大变化,至2008年,中心城区的人口密度从43000人/km2下降到22500人/km2,郊区的人口密度则从不足1000人/km2上升至2041人/km2,上海人口密度圈层递减特征明显,城郊人口密度差异巨大。1.1.4国际旅游促进旅游的出口改革开放以来,上海的国际化步伐不断加快,开放型经济水平不断提高,来沪外国人和港澳台地区人员不断增加,在沪的外国常住人口2005年为10万人,2007年为13.33万人,2008年为15.21万人,比2007年增加1.88万人。主要来自日本、韩国、美国、新加坡等国家。全市国际旅游入境人数1990年为89.3万人次,2008年为640.37万人次;平均每天来沪旅游人数从1990年的2447人次增加到2008年的17544人次。可以预见,随着2010年上海世博会举办以及“四个中心”建设加快推进,上海人口国际化程度将不断提高。1.2户籍人口变化的特点1.2.1中国户籍人口生育率下降改革开放以来,上海户籍人口总和生育率总体呈下降趋势。1978年为1.21,1990年为1.31,2000年为0.96,2003年降到历史最低水平0.64,2008年又回升至0.88,但仍然远低于国际公认维持人口新老更替的生育率水平2.1。与总和生育率的不断下降一致,户籍人口出生率也呈下降态势。自1992年开始,上海户籍人口自然变动持续16年负增长。2008年,上海户籍人口出生9.67万人,出生率为6.99‰;死亡10.7万人,死亡率为7.73‰;自然增长率为-0.74‰。值得一提的是,当年外来(半年以上)出生人口6.99万人,按照统计年鉴的外来人口总数517万计算,外来人口的出生率为13.5‰,远远高于户籍人口出生率水平。1.2.2上海人口机械增长上海的人口机械增长可以分为1990年以前大幅波动阶段和1990年以后稳步增长阶段:如1979年由于大量知识青年返乡,人口机械增长率曾达到23‰,但到1984年,上海人口机械增长率只有3‰,相差20‰。1990年以后,在浦东开发开放的大背景下,人口机械增长趋于和经济发展保持一致:自1993年起始终保持在8‰之上;2008年,上海人口机械增长人数达到13万人,即机械增长率达到9.38‰。1.2.3出生高峰与出生人口上海户籍人口年龄金字塔显示了在20世纪50-60年代初形成的第一次出生高峰和在80年代形成的第二次出生高峰影响下,人口结构呈现出明显的峰谷交替特征,在计划生育政策的调节下,后者的峰值远小于前者(图2)。两次出生高峰过后形成相应的出生低谷,造成上海的出生人口、学龄人口、劳动力人口具有周期性增长的特征。1978年上海出生人口为12.36万人,1982年达到最高值,出生人口21.68万人,之后逐渐下降至2001年的5.76万人,此后又逐渐回升,2008年达到9.67万人,形成第三次出生小高峰的势头。人口年龄结构的峰谷交替对就学、就业等社会问题提出了管理难题,对社会各种资源的调配形成挑战,不利于上海经济社会的可持续发展。1.2.4老龄人口规模和比重不断上升随着经济社会发展和医疗保障水平的不断提高,上海的人口平均预期寿命不断延长,1978年为73.35岁,1990年为75.46岁,2000年提升到78.77岁,2008年全市户籍人口平均预期寿命为81.28岁,其中男性为79.06岁,女性为83.50岁。由于人口寿命不断延长和生育率下降的影响,老龄人口数量和比重都在不断上升:自1996年起至2008年,上海60岁以上老年人口比重由不足18%上升到了22.6%,绝对人数超过了300万大关;65岁以上老年人口比例也迅速上升,由1996年的12%上升到2008年的将近16%。随着老龄化程度的加剧,2008年上海纯老家庭老人超过80万,其中独居老人20多万;而80岁及以上老人数量越来越多,2008年达53.44万,占60岁及以上老年人口的比重为17.78%(2)。巨大的养老负担成为经济长期平稳较快发展的制约因素。由于上海在全国较早实行计划生育,随着时间的推移,独生子女父母们正在陆续进入老年人口行列。2008年,全市有610万左右的独生子女父母,占户籍人口的比例为43.9%。据预测,2013年新进入老年阶段的人口中80%以上为独生子女父母,在2018年以后,全市每年约有24-34万的独生子女父母进入老年阶段,老龄少子化趋势越来越明显。1.3人口发展的变化特征1.3.1上海人口年龄结构现状外来人口总量迅速攀升,半年以上常住外来人口从1978年的5.7万人迅速扩大到2008年的517万人,占常住总人口的比例由1978年的0.5%上升到2008年的27%左右。根据2000年第五次人口普查数据,上海外来人口的年龄结构中,20至40岁的群体占了总外来人口的47.6%,其中男性109.8万人,女性74.5万人。根据2005年1%抽样调查数据,外来人口的年龄结构与2000年外来人口的年龄结构相仿,但是从分年龄段的人口比例变化来看,20-39岁的男性人口比例明显下降,40-44岁年龄段的男性人口比例有所上升;30-49岁的女性人口比例上升明显。外来人口性别的均衡化和男性年轻人口比例的下降,一定程度上反映出外来人口后续增长动力不足。1.3.2人口文化素质有了显著上升从2000年第五次人口普查的情况看,上海外来人口总体上文化素质偏低。2000年小学及以下文化程度的占30%,初中文化程度的占55%,高中文化程度的占11%,大学以上文化程度的只占4%。到2005年,外来人口文化素质有一定提升。据2005年上海1%人口抽样调查数据显示,小学及以下文化程度人数比例降低到21%,初中文化程度人数比例也降至37%,而高中以上文化程度及大专以上文化程度人数比例则分别上升到25%和17%。2005年1%人口抽样调查数据显示,外来人口主要就业方向为制造业、批发零售和房地产,3个行业吸纳的外来人口占外来总就业人口的44%、17%和10%;此外,住宿业和餐饮业也吸引了较多的外来人口,其比例均为7%左右。1.3.3外来劳动力市场的发育如表1所示:近年来,随着中心城区实施“双增双减”和郊区推行“三个集中”,制造业大量外迁,就业岗位也随之向外转移,浦东、闵行、宝山、嘉定、松江、青浦等近郊区成为吸引大量务工人员的集中地;值得注意的是最近几年以来,远郊区吸引的外来人口也在迅速上升。外来人口来源地广泛,从2005年前十位的外来人口来源地看,东中西三大区域均有涉及;但是来自华东地区的外来人口占绝对优势,2005年占外来人口总量的62.13%,其中来自安徽的外来人口最多,占外来人口总数的30.54%,其次是江苏、四川、河南分居第二、三、四位。上海社会经济的发展形成庞大的外来劳动力市场是决定流动人口移入第一位的原因;地理上与上海的相邻性是第二位原因;而流出地人口规模大,经济相对欠发达导致劳动力过剩是推动人口流入上海的第三位原因。2人口将呈现多元化的特征展望未来,上海将进一步转变经济发展方式,加快服务经济发展和“四个中心”建设。与此同时,上海人口将呈现出新的发展特征,人口老龄少子化、人口素质、劳动力供求关系等问题将逐渐突出。在未来全国人口红利消退的大背景之下,上海必须有危机意识,积极应对人口因素带来的挑战,确保经济长期平稳、较快增长。2.1根据上海人口发展趋势2.1.1与测算相关的预测模型本研究依据《上海统计年鉴》(1979-2009年)中的数据,对1978-2008年和1990-2008年两阶段上海总人口分别进行模型拟合,并采用线性模型、二次方程模型、三次方程模型和指数模型4种方法进行预测。在4种模型拟合结果的基础上进行修正,得到未来一定时期内的上海市域总人口预测值。从表2中可以看出,4个回归模型均具有很好的拟合优度,通过了统计检验。采用4种拟合模型,可以分别计算出相应年份的市域总人口预测值,由于模型之间的差异,得到的相应预测值不尽相同。采用二项式系数法对单一模型进行修正的步骤是,首先将上述4个单一模型的某一年份预测值按照由小到大升序排列;其次取二项式展开的系数为权重,即计算出相应的权重为1/8,3/8,3/8和1/8;再次将这些权重依次赋予相应的预测值;最后计算得出修正后的预测值(表3)。需要指出的是,基于数据的模型给出的是一种线性的发展模式。事实上,上海未来常住人口的发展受国内外多种因素的影响:首先,从国家层面来看,有两大因素影响上海人口未来增长的规模:一是全国人口红利逐渐消退。根据有关专家的预测,我国人口的三大高峰相继到来,其中劳动力人口高峰将出现在2016年左右。之后,劳动年龄人口绝对数量将逐步减少,相应流入上海的劳动力人口较以往会有所减少。二是由于沿海地区劳动力成本不断提升,导致沿海劳动密集型产业正在向中西部地区转移,这势必吸引大批中西部劳动力的回流。其次,从长三角层面来看,以南京、杭州、苏州、宁波等为代表的二级城市的快速发展对流动人口流入上海形成一定的截流效应:2000-2007年,南京和杭州的常住人口分别增加了72万、51万。随着长三角二级城市的进一步发展,对劳动力的需求将更加强烈,截流效应将更加明显,将从一定程度上减少流入上海的外来人口数。最后,从上海层面来看,自浦东开发开放20年来,上海的人口增长呈现出较明显的两阶段特征:1990年代上海常住总人口增加340万人,年均增长34万人,但2000-2008年,上海常住总人口增加214万人,年均增长27万人。就长远来看,国际化大都市的战略定位将引导上海经济结构从现在的二三并重开始向以三产为主转型,产业发展核心是高端生产性服务业及先进制造业,二者均属于知识密集型行业,对于人才需求很高,而对于一般劳动力需求相对较少,因此未来上海人口总量的增长速度将逐渐放缓。在综合考虑上面多种因素的基础上,上海常住人口预测结果为:2015年2070万人,2020年2200万人。2.1.2根据国内人口的发展趋势(1)家庭人口预测参数的配置(1)上海的经济形势有利于上海机械增长保持缓慢增长的态势上海最近20年的机械增长人口呈现小幅波动,稳中有升的态势。但当前机械增长人口中有一半左右是为解决历史遗留问题而产生的,随着时间的推移,历史问题形成的人口机械增长压力会有所缓解。随着上海国际化大都市建设的启动,对于人才需求愈加强烈。上述两大因素的此消彼长为上海逐步放开户籍政策吸纳更多的高素质人才提供了机遇。预计上海未来机械增长仍将保持缓慢增长的态势。因此,本研究选择1990-2008年的机械增长人口数据并选取拟合度最高的对数模型进行预测,预测结果如表4。(2)上海生育期综合生育率的预测有关上海未来生育率变动的争论可以归结为以下两种比较具有代表性的观点:观点一,上海当前的低生育率水平在一定时期内不会有太大变化。根据上海人口计生委在2009年5月份对1.2万名20-45岁的户籍及半年以上外来人口的抽样调查数据,户籍人口平均生育意愿为1.07,比2003年的1.17有所下降(外来常住人口生育意愿为1.33)(4)。如果未来上海生育政策方面没有较大调整的话,户籍人口出生率将保持在一个极低水平。观点二,由于越来越多的独生子女进入生育年龄高峰,符合“双独”的家庭也越来越多;再加上上海延续了16年的人口自然增长压力,因此,部分学者预测上海的总和生育率及生育率都将逐步回升,并可能在2025年左右达到生育水平的峰值,之后再缓慢下降至2050年。上海人口计生委对户籍人口生育率的预测数据(2008年为0.95,2012年为1.2,2018年为1.4,2028年为1.5)也印证了这一观点。但是值得注意的是2008年上海实际总和生育率只有0.88,比预期值要低,因此近期预测值需要适当调低。由于总和生育率与政策相关性较大,而未来的政策走向具有一定的不确定性,因此本研究对上海综合生育率的预测制定了两套方案。方案一:在上海未来没有重大生育政策调整的情况下,上海的总和生育率将长期保持在当前水平(0.88);方案二:为了调整上海的人口结构并保持人口的可持续发展,上海将出台相关生育政策引导生育率的逐步提高,2011-2015年总和生育将达到1.0,2016-2020年达到1.15。(3)性别比例与死亡参数均参考2000年人口普查时的水平。(2)预测结果基于上述的参数假定,得到的预测结果见表5。2.1.3户籍人口老龄化程度将更加加重根据前文对户籍人口的预测情况,未来主要年份上海户籍人口分年龄段的分布情况见表6。预测结果表明,未来20年间,户籍人口的老龄化程度将逐步加深,2020年60岁以上老年人口比例将超过30%,届时1/3的户籍人口都将是老龄人口。调整生育率对于老年人口比例影响较小,但是对于降低老少比,即遏制老龄少子化具有重要意义。但是总的来看,在可预见的将来,上海的人口再生产能力仍然较低,上海对于外来人口的依赖将越来越强。3经济规模持续扩大、空间布局面临的挑战过去30年,巨大的人口红利成为推动上海乃至我国经济高速增长的一个重要因素。随着时间的推移,人口老龄少子化、文化素质发展滞后、人口空间结构不均衡、常住人口总量持续增加等已经对上海经济规模的持续扩大、产业结构的优化调整及合理布局构成了巨大的威胁,也影响到了上海的国际竞争力。3.1劳动力数量分析2009年4月,国务院关于上海建设金融和航运“两个中心”文件的出台,标志着上海建设国际化大都市的战略目标得到国家实质性的政策支持,上海经济与社会发展必将掀起一轮新的高潮,从而带动相关就业的增加。但这与未来户籍人口提供劳动力数量的逐渐减少形成突出的矛盾。我们预测2015年、2020年上海的就业人口分别达到1050、1100万。根据对户籍人口的预测,上述两个年份的适龄劳动人口(19-59岁)分别仅为869万、794万。即使户籍劳动年龄人口完全就业,每年的劳动就业缺口仍在不断扩大,2015年为181万,2020年为306万。并且由于户籍劳动年龄人口并非完全就业,实际劳动力缺口更大。3.2学历者及以上学历者2004年经济普查数据显示,上海911万从业人员中具有大学本科学历者只有88.2万,只占总数的9.68%,研究生及以上学历者更少,只占1.77%。2005年全市1%人口抽样调查数据显示,全市就业人口中超过一半(52.06%)的文化程度为初中及以下。(2)上海技术职称上海先进制造业和现代服务业发展的主要瓶颈是领军人才严重缺乏;高层次人才严重缺乏。2004年上海具有技术职称的人员总计138万人,占从业总人员的15.15%,其中具有高级技术职称者只有16.3万人;具有技术等级证书的57.4万人中,高级技师只有1.5万人。因此,目前上海的人才状况与上海建设“四个中心”的目标还有相当大的差距。(3)加大人力资本投入的模式随着产业的高度化,上海人口的就业也出现了高端化趋势。今后经济增长模式势必要摆脱依靠低成本、高投入的劳动密集型和资源密集型产业以维持产业竞争力的传统方式,逐步转变到依靠提高技术水平和加大人力资本投入的模式上来。如果外来劳动力供给仍然维持以初中文化水平为主体的人力资源结构,将无法满足劳动力市场对高素质人才的需要,必将会影响未来的就业结构,也将影响到上海经济的整体竞争力。3.3深刻领会年龄结果和老年人口数量的大量减少由于长期处于超低生育率状态,户籍人口自然变动将延续多年负增长的态势。户籍劳动年龄人口也将出现负增长和日益老化现象。青年人口的大量减少除了造成劳动力资源减少外,还将导致城市的活力不足和创新能力下降。2020年以后,上海的老龄人口占总人口比例将达到30%以上。与活力四射的纽约、伦敦等其他国际化大都市相比,老龄化将成为制约上海未来发展的一个重要因素。(2)年人口和家庭养老压力从社会角度来看,老年人口规模的不断扩大,将进一步增加社会抚养系数。养老保障、老年医疗和公共服务等将面临前所未有的考验。目前上海城镇职工养老保险的赡养率,已上升到1/1.5(约1.5个在职职工负担1个离退休人员),比全国平均水平(1/3)高1倍。目前领取上海养老金,包括城镇基本养老保险、小城镇社会保险、农村社会养老保险、征地养老的人数共有290.06万人;庞大的需求形成了巨大的养老金缺口,根据《关于上海2008年预算执行情况和2009年预算草案的报告》,2009年市级财政安排对社会保险基金等补贴121.4亿元。从家庭角度来看,在人口老龄化家庭小型化的背景下,家庭养老压力进一步加大,对于广大独生子女老年父母家庭特别是空巢家庭来说,面临的问题更加突出。从现实情况看,独生子女这一代人群所要承受的养老负担更大,两个独生子女结婚后,今后将要赡养4-8位老年人。3.4流动人口数量1990年代以来,随着上海经济规模的不断扩大,外来人口总量将持续增加,使常住人口迅速增加。上海常住人口年均增长34万,2000年以来有所下降,但仍然高达27万/年。2008年全市居住半年以上流动人口达517万人(全部流动人口642万人),占全市常住人口的27.4%,部分地区如松江、闵行、嘉定,流动人口数量已经超过了户籍人口的总量。巨大的人口总量已经使得城市管理和公共服务都面临着巨大的压力,外来人口的大规模涌入使得过去偏重于以户籍人口为主服务管理的体制、机制和制度已经不能适应人口发展的需要,必须改革、调整和完善。3.5产城融合程度高由于经济发展的惯性,上海城市单中心空间结构特征表现依然很明显。2008年中心城区密度为22560人/km2,是郊区的11倍,其中核心区人口密度高达近4万人/km2,是郊区的20倍。由于城镇体系规划和产业布局规划分属不同的职能部门,郊区工业园区和新城各自的独立发展制约了产城融合。这既限制了中心城区功能和郊区制造业基地功能的充分发挥,又使上海中心城区和上海周边省区之间缺乏一道产业转移和人口流动的空间屏障,还加重了交通拥堵和民工潮问题。4促进上海人口和经济长期稳定快速发展的建议4.1注重发展的协调性(1)以科学发展观统领人口与经济协调发展按照科学发展观的要求实现上海人口与经济协调发展必须坚持以下几个原则:一是坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进人口、经济、社会的协调发展。二是坚持人口与经济相结合,大力推进城市经济结构、空间结构和人口总量结构、质量结构的联动调整,建立人口合理有序流动的调控机制,推动城市经济社会的和谐发展。三是坚持人口管理与城市综合管理相结合,形成强大合力,提升人口管理的效率,积极促进城市发展和建设和谐社区。四是坚持建立和完善外来人口教育培训机制,大力推动外来人口综合素质的提高,进而提升上海人口整体素质,实现经济平稳发展。(2)解决人口与经济发展的“爱国工作”上海人口与经济发展中存在“五大突出问题”:老龄少子化现象严重、人口素质滞后于上海经济发展、户籍劳动力数量减少、城市管理压力巨大和人口与产业分布不平衡。这五大问题直接或间接地对退休、养老、户籍、人才引进和生育等“五项制度”形成了冲击。要解决上述问题,促进人口与经济协调发展,就要求“五项制度”必须与时俱进、不断的创新和完善,从以下六大方面入手:动态调整退休年龄,实行弹性退休制度;优化户籍政策;适度提高人口生育率;吸引高端人才;不断提升人口素质并大力完善人口布局,进一步促进上海人口与经济协调发展,最终实现上海“四个中心”和现代化国际大都市的建设(图3)。4.2延长养老资金渠道针对上海人口老龄少子化特征带来的短期社会养老成本上升和长期的劳动就业缺口增大的问题,必须从动态调整退休年龄和发展养老产业两方面来延长人口红利和拓展养老资金渠道。(1)动态调整年龄上海作为全国经济发展水平最高、老龄少子化问题也最为突出的地区,面临着人口红利消退带来的劳动力短缺的挑战。随着人们的平均寿命有了较大的提高,许多国家已经将退休年龄与平均寿命相结合,动态调整退休年龄,充分发挥老年人丰富的工作经验。上海应该借鉴国外经验,尽早探索更加合理的退休制度改革,充分发挥人力资源潜力,以便更好地适应人口与社会经济发展的需要。当前可从以下两方面进行调整:一是对老年人才实行弹性退休政策,目前上海已开始试行;二是适时提高女性的退休年龄。建国初由于女性负担重,因此把女性职工的退休年龄定在50-55岁。当前女性期望寿命已高于男性,退休年龄至今却未调整,已不符合男女平等的时代发展趋势。若选择适当时期把女性的退休年龄提高5-10岁,将可为社会经济发展释放出大量的劳动力,从而减缓劳动力短缺的问题。(2)关于参保时间建设完善的社会保障体系,是从根本上解决老龄化日益突出的养老医疗问题的制度安排。一是努力减缓养老峰值的资金压力,在上海老龄化峰值到来之前,积极探索公平合理的方案,逐步吸纳外来人口中的年轻人参加养老保险,一方面可减缓上海养老保险面临的资金压力,另一方面也能够稳定外来就业人口。二是积极发展养老产业,实施“以老养老”,通过产业化路径,形成新的经济增长点。三是要拓宽养老资金来源渠道,把养老资金列入财政计划,并做到逐年有所增长,健全财政资金保障机制和多元化的投融资体制。4.3“单独”生育政策的提出生育政策是人口再生产的核心政策,人口的合理再生产是保证经济长期平稳较快增长的重要前提,应根据人口发展的具体实际灵活调整生育政策。长久以来,独生子女政策几乎成为了计划生育的代名词。随着我国人口老龄化程度的不断提高,许多地方在试行“双独”生育政策(即夫妻双方均为独生子女可以生两个孩子)的基础上开始探讨“单独”生育政策(即夫妻双方有一方为独生子女也可以生两个孩子)的可行性。上海作为全国人口生育率最低的城市之一,为计划生育国策的实施做出了巨大的贡献。极低的生育率直接影响到家庭养老问题,老龄少子化减少了劳动力的供给能力,带来了巨大的社会负担。如不改变当前的生育状况,上海未来将面临更大的挑战。因此,作为全国人口老龄化最严重的城市之一的上海应该解放思想,与时俱进,从“十二五”期间起对现有的独生子女政策进行微调,尝试将计划生育政策具体到家庭的管理方式向以全市为单位进行总量控制转变;同时积极申请开放“单独”生育政策的先行先试权,采用激励措施鼓励符合二胎政策的人群生育,从而逐步提高总和生育率,使人口向正常的更替水平迈进的同时降低家庭养老负担。这不仅对上海的人口结构改善意义重大,在全国层面也有很强的示范作用。4.4全面提高人口综合素质，确保经济长期稳定增长上海总体人口素质与国际先进城市相比尚有较大差距,全面提高人口素质是保证上海经济长期平稳较快增长必须解决的重大命题。(1)加强社会教育,建设学习型社区上海在全面普及和优化基础教育的同时,要积极促进高校动态调整专业设置,满足社会的需求。一方面促进上海社会经济的发展,另一方面也减少结构性失业的机率。要积极开展成人教育,重点探讨发展社区教育,建设学习型社区;开展学习型企业实验工作,建立现代企业教育制度;积极发展农村劳动力教育,加强岗位培训、继续教育、农村职业技术教育和学历教育,提高从业人员劳动技能素质。(2)覆盖多个教育层次的教育培训体系搭建文化教育平台、职业技能训练平台、学历教育平台,提高外来人口文明素质、职业技能和学历层次;建立以市场和就业为导向,全日制与非全日制结合,学历与非学历、正规与非正规教育并举,文化教育、学历教育与职业技能培训兼备,覆盖多个教育层次的教育培训体系。全方位、多渠道、多形式地开展培训,为进城务工人员提供灵活多样、实用有效的教育培训服务,满足不同类型进城务工人员的学习要求,提升他们的职业技能和综合素质。需要特别指出的是,稳定资金来源是加强落实外来人口培训工作的重要基础和保障。中央财政转移支付主要偏向于中西部地区,但是东部沿海地区的大量流动人口大多来自于中西部地区。若在中央财政转移支付部分中设立专项经费直接用于在东部沿海务工的中西部流动人口(包括其子女)的培训和教育,通过提高其劳动就业技能来增强其劳动致富的能力,将有助于更好地实现转移支付平衡地区差异的目标。4.5户籍制度的历史局限性户籍制度是计划经济时代的产物,随着市场经济力量的逐步扩大,户籍制度的历史局限性越来越明显。进一步改革与完善户籍制度,积极吸引国内外各种高端人才是优化上海人口素质的重要途径之一,也是适应经济结构转型和实现国际化大都市战略目标的内在要求。(1)以多元化、扩大化的弹性结构推动上海人口结构优化居住证是上海人口管理中的重要政策工具,但与户口相比仍然存在着巨大的差异。首先,居住证拥有者不能享受到经济适用房、廉租房申请等一系列优惠政策;其次,在子女就学方面有一定差异;再次,居住证转户口比例过小。由于当前上海居住证的申请对学历有较严格的要求(大专以上)。一些优秀的高层次人才、紧缺人才、技术工人由于种种限制无法在上海落户。事实上,上海未来的发展不仅需要大量高学历人才,还需要大量专业技术性很强的人才。因此,上海人口迁入制度必须考虑经济发展对劳动力的结构性需求,重点向与先进制造业、现代服务业,尤其是金融保险、航运等涉及到“四个中心”建设的专业技术人才倾斜。通过将户口申请标准多元化、扩大化弹性调整,将大量专业技术人员纳入户籍覆盖范围,引进不同层次的人才,优化人口结构。尤其是要实行组合化的评估体系,综合考虑学历、专业、技能、经历等因素,将户籍人口机械增长导向于引进年轻、有活力的创新型人才。(2)大力打造鼓励人才创新、创业的软环境当前,上海高级技术人才、港口管理人才、现代物流人才等各类外向型、复合型人才十分紧缺。为了在日益激烈的区域竞争中胜出,就必须把人才工作放到更加突出的位置,除了在税收、户籍等“硬件”上做文章,还需要打造鼓励人才创新、创业的软环境,全方位、多层次地培养和引进各类人才,建设人才的集聚高地,努力形成人才资源开发与经济社会发展同步快速推进的局面。4.6在郊区新城建设的指导下，合理优化人口空间布局根据国际经验,上海的人口与产业布局应以多中心为导向。具体来说,应该加强以下两方面的工作力度:(1)