西部民族地区农村义务教育健康快速发展的思考

西部民族地区农村义务教育健康快速发展的思考

通过健康快速发展西部民族地区的农村义务教育，对于完善西部经济协调发展和人口素质，构建和谐社会具有重要意义。为了更好地了解西部民族地区农村义务教育发展现状,发现制约西部民族地区农村义务教育进一步发展的诸多因素,并提出相应对策和建议,在中国社会科学院研究生院党委书记黄晓勇编审的主持下,2007年9月5日～9月11日,9月16日～9月22日,12月16日～12月22日,中国社会科学院研究生院《西部民族地区农村义务教育状况调研》课题小组一行十余人分别对内蒙古自治区锡林浩特市东乌旗、青海省海北藏族自治州海晏县和广西省西林县的义务教育状况进行了深入调研。此次调研的内容分为四个部分:1.西部民族地区义务教育普及现状调研(以县、乡中小学生辍学率及其原因的再调查为重点);2.西部民族地区义务教育经费投入、管理及使用绩效状况调研;3.西部民族地区农村师资队伍现状调研;4.西部民族地区农村学校布局问题调研(以“撤并校”问题研究为重点)。在两地的调研期间,我们与两地区的党委书记、教育行政部门的负责人及财政局、统计局的相关负责人举行了座谈,听取了当地农村小学、初中的义务教育情况以及各级政府有关推进义务教育发展、实施义务教育法方面采取措施的情况介绍,并收集了大量第一手资料。走访了两地8个乡镇(苏木)、7所小学、4所中学和1所一贯制学校,与学校行政负责人和教师进行了专题座谈,听取了他们对西部民族地区农村义务教育的看法和建议。调研发现,在中央和地方政府的重视下,西部民族地区农村义务教育取得了明显的发展,但仍然存在诸多问题。根据调研所了解的实际情况,课题组提出了相应的对策与建议。一、西部民族地区农村义务教育的发展(一)教育对财力的投入:地方增长的实质原因主要表现在以下三个方面:一是义务教育经费目前以政府拨款为主。内蒙古东乌旗2004年至2006年教育经费总支出中预算内拨款所占比例分别为:86.45%、84.91%、91%;青海省海晏县2002年至2006年所占比例分别为:72%、69%、67%、82.3%、69.1%;广西西林县2004年至2006年所占比重分别为:84.89%、92.56%、97.19%。不难看出,预算内教育经费在教育经费总支出中至关重要。二是义务教育经费投入中,预算内教育拨款总体呈上升趋势:内蒙古东乌旗2004年至2006年增长速度分别为:144.66%、-4.25%、-2.45%,绝对增长额为:2067.3、-140、77万元。青海省海晏县2002年至2006年增长速度分别为:5.7%、-4.5%、23.4%、91.1%、-19.2%。广西西林县增长速度分别为:13.63%、37.24%、55.93%。但是预算内教育拨款的增长并不总是高于地方经常性财政收入的增长速度,其主要原因是:其一,地方财力有限。2004年内蒙古东乌旗地方财政收入为2852万元,占当年财政总收入10900万元的26.25%。2006年青海省海晏县地方财政收入只占其财政支出的十分之一;其二,相对于比较刚性的教育经费支出,地方财政收入的增长不确定性更大。对于西部经济落后和欠发达地区来讲,GDP增长和地方财力的增长仍然是各级地方政府的首要目标之一,因此,对于GDP增长和地方财力增长的努力程度很大;其三,中央政府的转移支付以及专项资金只能弥补地方财力的存量不足,不能很好地解决其增量不足。在地方财力有限,“财权和事权不对称”的大背景下,片面要求其实现《义务教育法》要求的“三个增长”似乎不太现实。三是中央农村税费改革用于农村义务教育的转移支付资金和上级下拨的各种教育专项资金,在教育经费的支出中占很大的比重。县级以上财政对教育的投入占整个义务教育支出中的比重很大,通过调研所获资料的近似计算,东乌旗近年来县级以上财政对教育的投入占整个义务教育支出的比例为55%,青海省海晏县的比例为80%。总的判断,在农村税费改革、“两免一补”、义务教育经费保障机制改革实施后,“财权与事权严重不对称”的现象得到了缓和,义务教育投资主体逐步上移,农村义务教育正逐步被纳入公共财政的范围,经费运转情况有所好转。(二)义务教育阶段的教师状况1.有学历、有水平的毕业生成为提高教师的产2006年东乌旗通过考试、考核完成了在编教职工聘用工作。把一批年龄较大、学历较低、教学水平不高的老师实行退养或辞退,腾出编制,录用了一批热爱教育工作,有志于教育事业并有学历、有水平的年轻人(主要是近些年的大学毕业生)充实到教育第一线,从而极大优化了当地的教育师资力量,提高了教学质量。海晏县专任教师中具有高级职称的16人,占教师总数的5%,中级职称155人,占教师总数的48.14%,教师持证上岗率为100%。目前海晏县中小学校专任教师中具有小学高级职称和中学高级职称的教师分别占小学教师总量的0.6%和中学教师总量的11.8%,具有小学中级和中学中级职称的教师大约占教师总量的55%,小学初级和中学初级职称的教师占教师总量的37.2%。2.现行的教师工资制度,尤其是基层公务员的工资我们在东乌旗访谈的老师大都对目前的工资收入满意(东乌旗中小学老师月工资在1300～2000元,相当于甚或高于当地一般公务员的工资)。而且自2001年以来,从来没有拖欠过老师的工资,有时会拖欠公务员工资,但必须确保教师工资的发放。教师工资由县财政统一集中核发,按照国家标准按时足额发放。3.优秀教师来东乌旗主持与引进,在当地培训中,人东乌旗义务教育阶段现有的老师,很多都是原来的代课教师。尽管教学经验丰富,但学历一般不高。现有老师学历基本都合格,但大多是后来拿的第二学历。当地政府为了鼓励和吸引优秀教师来东乌旗任教,立足当地教育事业,也想了很多办法,如提高教师待遇,对于优秀老师给予奖励等。西林县坚持“科教兴县”和教育优先发展战略,认真落实以县为主的义务教育管理体制,强化政府行为,增加教育投入,着力改善办学条件,努力提高普及程度和质量,加强学校管理和教师队伍建设。(三)学校布局的调整东乌旗根据各个牧区学校的实际情况,五次修改了《东乌旗中小学布局调整规划》,最终形成《东乌旗2004～2006年中小学布局调整规划》。在调整过程中,针对大多数牧民都不太理解支持的情况,政府和教育部门通过宣传和大量的说服工作,分析利弊,让家长逐渐接受。同时,国家“两免一补”政策下来后,学生的入学成本降低了,旗政府通过地方财政支出在“两免一补”的基础上对牧区的孩子实行“四免两补”(2007年9月正式开始试行)。并计划对带孩子来上学,到城里看护孩子的65岁以上老人进行生活补贴。海晏县根据自身的实际情况,对于学校布局调整工作采用的是渐进的方式。首先针对海晏县的教育资源布局进行分析,并进行实地的调研,每年有计划有步骤确定撤并点和撤并的方式。其次,逐年投入资金,扩建、新建校舍,逐步改善学生住宿条件以承载、容纳撤并后的学生,特别是寄宿制学校;改善学校硬件,建设寄宿制学校标准化食堂。最后,海晏县在寄宿制学校设立校医、大师傅、保育员和管理员,其中由保育员来负责帮助低龄学生生活自理。西林县对于一些地理位置比较偏远的行政村和自然屯,尽量地保证孩子们能够就近入学,所以适当保留了村级完全小学和教学点。对于学生规模较小的学校和重复的学校或教学点进行撤并。(四)农牧民对义务教育的态度发生重大变化目前三地义务教育阶段辍学情况大致有以下几种情况:1.在三地因家庭经济原因而直接导致辍学的情况已基本上杜绝。就东乌旗的情况来看,由于地处锡林郭勒草原,草场丰茂,资源丰富,畜牧业比较发达,家庭收入相对较高。从1996年两基验收达标以来,因家庭经济原因辍学的学生并不多。国家实施“两免一补”政策后,东乌旗政府根据自身的财力情况,又对牧区的寄宿学生实施了“四免两补”(免学杂费、免教科书、免教育辅导资料费、免作业本费),减轻了寄宿学生的生活负担。海晏县的农牧民家庭收入情况与东乌旗相比相对较差,牧业人均收入3320.59元,农业人均收入1355.18元,其中贫困地区人均收入才861.84元,贫困人口13030人,约占总人口的34%。政府对家庭情况特殊的学生采取一定的优惠政策,加上社会捐助,基本上杜绝了因家庭经济状况不好而辍学的情况。2.教育布局的调整和寄宿制学校并未对两地辍学问题产生较大影响。海晏县和东乌旗相继于2001年、2003年开始逐步对本地区的中小学进行教育布局的规划和调整。由于东乌旗地广人稀且居住分散,孩子从入小学起就基本上离开父母在学校寄宿,自立性比较强,因此,学校撤并对大部分学生来说只是换了个学习、生活的环境而已。海晏县由于本地区财力薄弱,教育资源不足,居民收入不高,政府和教育行政部门采取了逐步推进的策略,适当保留了部分教学点。随着教学点学生人数的自然下降逐步撤销、合并,部分地缓解了由撤并校导致孩子上学不方便所带来的矛盾。3.牧民对义务教育的观念有所转变,但传统生活方式和生活习惯对义务教育的实施仍存在一定程度的影响。近年来,国家和政府加强了对《义务教育法》的宣传力度,耳濡目染,大多数居民已从思想上意识到了上学的重要性,也认识到了让孩子接受初等教育不仅是个人的权利,也是义务。近年来,农牧区居民的观念逐步发生转变,既有政府宣传力度加大、信息传播途径多样化的因素,更有现实生存压力变大的影响。二、少数民族农村义务教育的发展存在一些问题(一)农村义务教育经费不足,办学条件普遍差调研表明,由于西部地区总体上经济比较落后,地方财力有限,很多地方处于“吃饭财政”和“要饭财政”的状态,教育经费相对不足仍然是当前经费运转中的突出问题,表现在以下几个方面:1.实行“两免一补”和新的义务教育经费保障机制改革后,西部地区农村义务教育经费总量呈上升趋势,西部民族地区的农村义务教育经费运转状况有所好转,但是经费总量还是相对不足,大多数学校处于低水平“保运转”的状态。学校的办学条件普遍较差。2.公用经费不足、寄宿生补助标准偏低是当前农村义务教育经费运转中的突出问题。调查中发现,西部农村学校的公用经费普遍紧张,只能勉强维持运转,学校教学设施简陋,缺乏必要的实验设备和文体活动的设施,教师缺乏培训经费。在多数西部地区,取暖费占到了公用经费的一半以上。如青海省海晏县哈勒景乡永丰小学,全年只有2400余元的公用经费,其中取暖费为1800余元。海晏县金滩中学全年24万余元的公用经费,其中取暖费支出18万余元。据海晏县县领导反映,在部分偏远地区学校则缺乏必要的供暖。在海晏县青海湖寄宿小学,课题组成员发现寄宿生没有保暖的床垫。公用经费不足的问题与当时核定标准偏低有关。3.西部民族地区中小学普遍负债。内蒙古东乌旗教育局较保守的欠债口径是2800余万元。青海省海晏县教育局反映欠账多,各学校都存在不同程度的欠账。地方财力有限,严重制约当地教育水平的提高。截至2007年5月,西林县教育基建负债尚有22.44万元(原基建负债为52.44万元),2006年西林县人民政府根据还债计划(从2003年起,每年财政预算安排20万元用于偿还负债)已从县财政拨款30万元作为教科局偿还教育基建的负债,2007年县人民政府已将其列入当年的预算。(二)义务教育阶段教师的问题1.教师队伍数量不足以青海省海晏县为例,按照青海省教师编制部门核定的标准(小学师生比为16.5:1,初中为13.7:1)看,海晏县教职工超编情况严重。青海省2003年根据海晏县中小学生基数核定教师编制为255人,现目前该县有中小学专任教师322人(含特设岗位19人、见习岗位18人、“三支一扶”2人),按照省核定标准超编28人。但从实际教学需要看,教师队伍仍然数量不足,且学科性结构缺编以及专业对口教师缺乏。西部民族地区各中小学尤其是基层中小学严重缺乏音、体、美、英语、双语及计算机和理科等方面的专业教师,且多为兼职教师,这在一定程度上影响了教学质量。2.教师队伍不稳定由于西部民族地区自然环境恶劣,交通不便,物质生活、工作待遇等多方面因素的消极影响,教师队伍不稳定现象比较严重。一方面师范院校毕业生分派不下去,很少有人愿意去;另一方面现有的一部分教师不安心工作,不断要求调离,给教学带来诸多困难。3.部分教师的学历达标率不高教师整体素质低,教学水平不高,专业知识水平低,已成为制约西部民族地区教育健康发展、制约教学质量的“瓶颈”。教师学历与自身能力有很大差距,部分教师通过上电大或自修等途径取得了第二学历,但自身工作能力和业务水平并没有得到提高。海晏县小学教师学历合格率为99%,初中教师学历合格率为96.2%,从学历上看基本符合国家规定的标准,但教师的第一学历合格率较低。所进修的学历又以文科居多,专业对口岗位教师达标率就更低,仅为80%左右。(三)对于学校对于民族传统文化传承的问题首先是家庭教育缺失问题。学校撤并后,原先牧区学校的学生到旗直属学校就读,基本上在学校所在地生活,缺乏有父母的家庭环境,造成的影响可能近期不太明显,但发展到一定阶段就会凸现出来。据反映,先有相当一部分寄宿学生在周末的时候并不回牧区,而是选择去上网或进行娱乐消费;回家以后,父母发现孩子基本上不会主动承担家务,而是选择漫无目的地游荡或看电视、上网,同时,也发现孩子在学校的生活费增加了。学前班和初小的学生,年纪不超过十岁的时候就离家上学,家庭教育的缺失,生活自理能力和心理承受能力较差,也很容易在寄宿生活中出现问题。其次,在民族传统文化传承方面可能会出现一定的问题。物质和形式的东西代替不了精神上的潜移默化。牧区的孩子走出牧区,逐渐的被同化成乡镇的一分子,而那种与生俱来的、家庭潜移默化的民族精神也可能随之消逝。一个民族在走向现代化的同时,如何保存属于本民族在精神上、文化上的精髓?这是西部民族地区学校布局调整时应该将其考虑在内的。在撤并学校时,不仅要看到效益上的合理性,同时也应看到为了文化的传承,必须付出必要的经济代价。再次,农村撤并校普遍存在成本增加问题。撤并学校后,吸引了相当一部分牧区的人口向城镇转移。于是出现了家长陪读的现象,或父亲或母亲,更多的则是家中的老人。最后一个困境是,撤并学校之后,相应的寄宿制学校应该新建或扩建。同时出于对学生和家长的负责,应该充分考虑到年纪小的学生的生活自理和心理问题,海晏县针对该情况,设立保育员一职,负责小龄学生的生活、安全问题,但是保育员、管理员、大师傅等职位并不在编制之内,也就是该部分人员的工资福利全由地方政府部门支付,增加了政府负担。(四)加大事务性规定,培育党性教育品牌“普九工作”中的数量与质量的关系。义务教育的普及,仅仅有低辍学率是不够的。两地政府为了完成“控辍保学”的任务,都将该项工作与党政干部的政绩直接挂钩,降低辍学率成了评价教育工作优劣的硬性指标,因此,不排除有些行政人员作风粗暴的行为,在两个地区也不乏听到对辍学的学生家长施以罚款或诉诸法律的案例。当然,作为法律,《义务教育法》的实施有其强制性这无可厚非,但是教育是一个双向的行为,受教育方的主观接受是教育行为产生效果的前提,采取强制手段来控制学生辍学,虽然能短时间内满足“低辍学率”,但从长期来看,提高教学质量,改进教育水平才是“控辍”的根本。三、针对上述问题的对策和建议(一)加大对西部艰难地区的义务教育经费投入义务教育作为最基本的公共财政支出项目,其支出应该按照“均等化”的原则来分配,应按照保证各地区的孩子能享受到大体相同的教育服务的目标来进行。在借鉴国外成功经验和考虑我国现实国情的基础上,试提出如下几点建议:1.建议中央财政进一步加大对西部地区的义务教育经费投入,提高公用经费和寄宿生的补助标准,对西部艰苦地区的教师设立专项待遇补贴,已有艰苦地区待遇补贴的进一步加大补贴的力度,从经济角度形成“留住人”的长效机制。2.对于西部地区的义务教育经费投入要区别对待,经费投入“一刀切”的政策亟待改进,经费的投入要有一定的灵活性。不同地区要区别对待,对“西部地区中的西部地区”(即西部地区中更加偏远落后的地区)进一步加大义务教育经费投入;对“两基”达标地区和“两基”未达标的地区的经费投入要区别对待。建议中央财政对青海这类处于“两基”攻坚阶段的地区给与更多的、更加合理的资金支持。3.积极稳妥地化解义务教育负债。在化解的过程中,中央财政应该承担起主要作用:其一,义务教育作为最基本的公共财政支出项目,本应由中央财政负担,即本应是“国家办”的;其二,在现行的分税制体制下,西部不少地区地方财力非常有限,县级财政非常困难,省财政也是靠中央转移支付过日子,无力偿还多年来形成的负债;其三,中央财政具备一定的经济实力。(二)加快推进教师队伍的稳定和发展1.改善西部民族地区义务教育阶段教师待遇。解决该地区广泛存在的优秀教师容易流失,优秀人才留不住的问题。县域间、城乡间的生存环境与收入的差距是导致西部民族地区优秀教师、特别是农村教师流失的主要原因。新的教育投入的方向与目标应该是向农村倾斜,向边远、贫困地区倾斜,逐步缩小城乡教育硬环境的差距,逐步实现城乡教师同工同酬,让农村中小学养得起足额的合格教师,让合格的准教师愿意、乐意留在教师工作岗位上,安心从事教育工作。制定优惠政策,提高农村及偏远地区教师待遇,改善生活办公条件,在同等条件下优先解决农村教师职称晋升、住房、子女就业等方面的问题。各级政府应采取切实措施,在工资、津贴、医疗、教师子女就业等方面贯彻落实《中华人民共和国教师法》的有关规定,确保现有教师队伍的稳定和教育事业的可持续发展。2.建立东部和西部、教育发达地区和落后地区、城乡之间教师流动交流机制。通过多种渠道缓解城镇教师超编、农村教师不足的矛盾,提高偏僻农村教师素质。对能够到西部交流任教两年考核合格的教师回到内地后应在职称工资待遇岗位上给予优待等。建立城乡教师定期交流制度,并将是否履行过这种义务作为评定职称的一条硬条件。3.完善教师编制核定办法,适当增加西部民族地区教师编制。特别是还处于“两基”攻坚阶段的地方,应重新按照现有在校学生数核定所需的教师编制数;同时要综合考虑校均学生数与课程变化,将编制标准视为指导性标准、非操作性标准;确定校均规模基数,对校均规模较小的农村学校应适当增加编制标准;应根据校点布局变化、班级数、班额度及课程变化动态核定教师编制。对于西部民族地区新增加编制教师的工资,应由中央政府拨付专项资金解决。4.改革教育人事制度,全面实施教师资格制度,完善非师范类大中专毕业生从事教育工作的准入制度,严把入口关,严格“以编定岗,按岗选人”,实施真正意义上的教师聘任制。深化学校人事制度改革,精简校内机构,减少行政、后勤工作人员,腾出教师编制,扩大一线任课教师的数量。同时将具有丰富教学实践经验和教学能力的教师,坚决安排在一线任课。大力推行教职工岗位聘任制度和结构工资制,建立一套人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的激励、竞争机制,促使教职工自觉地把自身利益与办学水平和办学效益联系在一起,爱岗敬业。(三)解决学校配方和学校支出方面的问题一是形成多元的教育服务模式和教育途径。教育的目的在于育人,形式上应该可以更灵活,只要坚持以人为本的原则,不管什么样的服务模式都是可以考虑的,而且像西部这种地广人稀,自然条件比较恶劣的地方