《格拉斯斯蒂格尔法案》与商业银行

《格拉斯斯蒂格尔法案》与商业银行

一、19“马来国”的诞生,“c.20世纪初，个人投资者经常成为银行出售股票的受害者。大萧条中美国1/5的银行倒闭,许多人,特别是许多政府高官,认为20年代商业银行在证券市场的广泛投机是1929年市场崩溃的一大原因。在此背景下,《格拉斯·斯蒂格尔法案(Glass-SteagallAct)》诞生,分离了商业银行和投资银行以解决混业经营的利益冲突问题。法案同时建立了联邦储蓄保险公司(FDIC),并加强了美联储对信贷的控制。1956年,美国通过了《银行控股公司法案(theBankHoldingCompanyAct)》,进一步加强了对银行的限制,包括禁止银行控股公司从事非银行类业务及在其他州购买银行。二、19斯蒂格尔法案的出现上世纪60年代,银行业开始游说国会允许其进入市政债市场,标志着围绕《格拉斯·斯蒂格尔法案》的游说集团的出现。许多说客吹嘘游说放松《格拉斯·斯蒂格尔法案》赚的钱足以供养其孩子大学毕业。从70年代开始,证券公司创设货币市场账户,这些账户可以付利息、开支票、发行信用卡和借记卡。由此,证券公司开始侵入商业银行领地。三、19重新解释《菲尔德斯蒂格尔法案》1986年12月,美联储重新解释了《格拉斯·斯蒂格尔法案》的第20条(即禁止商业银行“主要从事”(engagedprincipally)证券业务),允许商业银行可以有上至5%的收入来源于投资银行业务。此后,美联储又允许作为商业银行的银行信托公司(BankersTrust)从事商业票据业务。美联储认为第20条的“主要从事”一词意为只要投资银行业务收入不成为主要收入,商业银行完全可以从事投资银行业务并得到一小部分收入。这是美联储第一次通过重新解释《格拉斯·斯蒂格尔法案》允许商业银行从事此前被禁止的活动。1987年春,在美联储主席沃尔克(PaulVolcker)的反对下,美联储理事会仍以3:2多数通过了放松《格拉斯·斯蒂格尔法案》管制的决定。这一决定是花旗、JP摩根、银行信托公司几家大型银行积极游说的直接结果。这些银行要求允许它们从事包括商业票据、市政债券(municipalrevenuebonds)、MBS在内的证券业务。时任花旗副总裁的ThomasTheobald认为1933年以来已经形成了对公司不端行为的三项外部制约:“一个非常有效”的证监会、有知识的投资者,以及“非常复杂精密的”评级机构。沃尔克并没有被说服,而是对商业银行为追逐证券发行利润可能不顾一切降低贷款标准,并将坏债出售给公众的前景表示了极度担忧。对许多人而言,这场争论最终表现为两种文化的冲突:证券业乐于冒险的文化,还是银行业安全至上的文化。1987年3月,美联储批准了大通曼哈顿银行发行商业票据的申请,并在批准中再次引用了1986年同意银行信托公司从事商业票据业务的理由。同年4月,联储正式发布命令,称虽然美联储会继续关注混业经营可能产生的问题,但相信国会使用“主要从事”语言的原意是允许商业银行从事一部分证券业务。同时表示,将在未来把5%的证券类收入限制提高到10%。美联储相信这一对第20条的新解释会促进竞争、提高效率。1987年8月,曾担任JP摩根董事并积极倡导银行业去管制化的格林斯潘成为美联储主席。他相信,去管制化能够提高美国银行相对于外国金融机构的竞争力。四、19美国的证券类经济贸易能力1989年1月,美联储批准了JP摩根、大通曼哈顿、银行信托公司和花旗关于扩张其业务至市政债、商业票据之外的债券和股票业务的申请。这标志着第20条允许业务范围的重大突破。随后,美联储又以1987年4月的命令为基础,将证券类收入限制提高到10%。1990年,JP摩根成为第一家美联储正式批准在10%范围内从事证券业务的商业银行。五、19《裁决》的结果1984年和1988年,参议院两次通过了废止《格拉斯·斯蒂格尔法案》有关限制银行业务的规定,但每次都在众议院受阻。1991年,老布什政府提出废止方案并获两院银行委员会支持,但在众议院全体投票中遭否决。1995年,众、参两院各自通过了各自的废止法案,但在统一法案的协商过程中未能达成一致,法案夭折。当时代表保险业集团利益众议院议长NewtGingrich(金·里奇)利用其广泛的影响力,极力干预和阻止废止法案,以避免商业银行侵入保险业领地,对保险公司业务构成威胁。在废除《格拉斯·斯蒂格尔法案》的立法努力中,保险公司、证券公司、大银行、小银行为了各自的利益纷争不断,各不相让,并在究竟由美联储、财政部还是货币监理署作为主要的银行监管者问题上,争吵不休。六、19关于银行的性质1996年12月,在格林斯潘的支持下,美联储通过了破除先例的决定,允许银行控股公司设立证券业关联公司,同时将证券业务的上限提高至25%。这一决定让《格拉斯·斯蒂格尔法案》实质上失效,因为任何想从事证券业的银行控股公司都可以轻易遵守25%的限制。但法律仍然存于纸面上,再加上《银行控股公司法》,银行仍然面临诸如不得从事保险业等的限制。1997年8月,美联储进一步撤除了1987年、1989年决定中对下属机构的限制。美联储认为,证券承销的风险“可控”,商业银行从此可以直接合并证券公司。1997年,银行信托公司(现已成为德意志银行的一部分)合并了投资银行AlexBrown&Co.,成为美国第一家并购证券公司的商业银行。七、19结构成功,风险为零1997年夏,时任Travelers保险公司总裁的SandyWeill试图与JP摩根合并(在JP摩根与化学银行(ChemicalBank)合并前),并几乎成功。同年秋,Travelers以90亿美元的价格兼并了投资银行所罗门兄弟。此后,所罗门又与Travelers拥有的证券经纪公司SmithBarney合并成为SalomonSmithBarney。八、19混业经营的花旗-旅行es合并1998年2月在华盛顿的一次晚餐上,Weill将花旗的JohnReed邀至自己的房间提出了合并的建议。3月,两人再次会谈两天后,Reed告诉Weill,“就这么干吧,伙计!”同年4月,Weill和Reed共同宣布迄今为止世界最大的合并案,合并金额700亿美元,合并之后的公司成为世界最大的金融服务公司花旗集团。该合并案必须绕过《格拉斯·斯蒂格尔法案》与《银行控股公司法案》的法律限制,而这些法律限制恰恰是为了防止这类将证券业、保险业和商业银行在一家公司混业经营的合并。花旗-Travelers合并案给了监管者和立法者三个选择:废止法律限制、否决合并案、或迫使合并后的公司将法律不允许的业务分离出去。在合并宣布前,Weill就合并一事拜会了格林斯潘和其他美联储官员并获得了正面回应。Weill和Reed精心设计合并架构,基本遵从了美联储对《格拉斯·斯蒂格尔法案》和《银行控股公司法》此前的解释。但是,如国会不正式废止《格拉斯·斯蒂格尔法案》,取消相关的管制,花旗集团必须在两年内将Travelers的保险业务分离出去,同时剥离其他不合法规要求的业务。花旗集团下的赌注是,在其剥离任何业务前,国会一定会在尝试了20年后,最终废止《格拉斯·斯蒂格尔法案》。与此同时,花旗和Travelers开始马不停蹄地、静悄悄地游说银行监管当局和政府有关部门。1998年3月底、4月初,就在合并案公布前,Weill在华盛顿先后拜访了三巨头:美联储主席格林斯潘、财政部长鲁宾、总统克林顿。9月23日,美联储批准了合并案,指出:“美联储理事会的批准基于以下条件:Travelers以及合并后的实体、花旗集团,必须采取一切必要的行动使得Travelers及其下属企业的活动和投资以理事会可以接受的方式符合《银行控股公司法》的要求,包括在本案两年内剥离有关业务。……理事会的批准同时也基于以下条件:Travelers和花旗集团必须使其行为符合《格拉斯·斯蒂格尔法案》的要求。”九、19保护商业和政治原因1998年4月6日花旗-Travelers合并案宣布后,Weill立即展开了一场废止《格拉斯·斯蒂格尔法案》、通过新的金融服务法(即后来的《1999年金融服务现代化法案》)的游说和公关攻势。在合并案宣布前一周,国会刚刚搁置了最新一次废止《格拉斯·斯蒂格尔法案》的努力。Weill的攻势重新启动了国会的立法进程。Weill和Reed必须尽快行动有其商业和政治上的原因。商业上,关于法律变革会否及时到来已经直接影响两家公司的股价,当时两家公司的股票都在开始下跌。政治上,众议院共和党人急于在本届国会完成立法,以废止《格拉斯·斯蒂格尔法案》。虽然克林顿政府总体上支持《格拉斯·斯蒂格尔法案》的“现代化”,即废止该法;但即将到来的秋季中期选举,很可能选上更多不愿改变法律的民主党人,那时民主党人会阻止废止提案通过。1998年5月,众院以214对213票通过了允许将银行、证券、保险合并到同一大型金融混合体的法案。同年9月,参院银行委员会以16票对2票通过了银行监管改革的草案。尽管如此,国会还是未能在本届国会结束前通过最终法案。随着立法进程的加速,各种游说集团也更加活跃。1997年～1998年选举季,金融、保险、地产业用于游说废止《格拉斯·斯蒂格尔法案》的花费高达2亿美元,政治捐款高达1.5亿美元。政治捐款的主要目标,就是国会银行委员会成员,以及其他对法案有直接管辖权的委员会成员。十、19《景观》正式废废“新法案”1999年10月21日,美国参众两院协商委员会在完成马拉松式的谈判后陷入僵局。这时的主要问题是关于新法案对管辖贫困社区贷款规则的《社区再投资法》(CommunityReinvestmentAct)影响的党派之争。Weill致电克林顿,要求总统介入此事,以便尽快打开僵局。总统被说服了。10月22日凌晨2点45分,参众两院就法案最终文本达成一致。10月22日,Weill和Reed联合发布声明,点名祝贺国会、克林顿和19名政府官员和国会议员。11月4日,参众两院通过最终法案,总统克林顿当月签署生效。在历时25年,历经12次尝试后,美国国会终于为金融界20多年来3亿美元的游说努力带来了最终奖赏,废止了《格拉斯·斯蒂格尔法案》。支持者甚至为这一“大萧条时期的古董”的逝去而激情欢呼。一个有趣的细节是,仅在克林顿政府(包括财