巴西《生物多样性公约》的主要内容及影响

巴西《生物多样性公约》的主要内容及影响

1992年，在联合国环境规划委员会的推动下，153个国家和欧洲大陆社会组织在巴西赫普举行的环境和发展大会上通过了《生物多样性公约》。《生物多样性公约》是第一个关于生物多样性保护和可持续利用的具有法律约束力的国际公约,目前已有191个缔约方。《生物多样性公约》明确反对“生物遗传资源是全人类共同遗产”的传统观点,提出了“国家对生物遗传资源拥有主权、获取生物遗传资源须事先得到资源所有者的知情同意、利用生物遗传资源所产生的利益应由资源所有者和开发者公平分享”三项基本原则。《生物多样性公约》的生效和实施推动了各国生物多样性保护立法行动,对于维护资源原产国的权益发挥了积极作用,同时也给生物遗传资源的国际交流增加了困难。本文介绍《生物多样性公约》中有关生物遗传资源获取和利益分享的条款及其对国际交流政策的影响,并提出加强遗传资源国际交换的对策和建议,以期为开展遗传资源国际交流提供参考。1《生物多样性公约》及其所取得的进展人类社会进入20世纪以后,随着人口的不断增长和工业化进程的飞速发展,全球生态环境持续恶化,生物多样性以前所未有的速度消失,引起国际社会的广泛关注。1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了人类环境大会,决定成立联合国环境规划署(UnitedNationsEnvironmentProgramme,UNEP)。之后,一些国家的政府签署了若干涉及生物多样性保护的国际公约,包括《世界遗产公约》、《濒危野生动植物物种贸易公约》、《拉姆萨尔湿地公约》和《迁徙物种公约》等。这些协议的签订与实施,在一定范围内减缓了生物多样性的破坏速度,但是由于这些条约涉及范围小,缺乏法律约束力,未能从根本上扭转全球生物多样性退化的趋势。1987年,世界环境和发展委员会提出了一份里程碑式的研究报告《我们共同的未来》。报告认为,发展经济不能以牺牲生态环境为代价,人类有能力保护生物多样性并实现可持续利用,在满足当代自身发展需求的同时,保障后代的可持续发展。1992年,联合国环境与发展大会在巴西首都里约热内卢召开,这是人类历史上最大规模的有关环境问题的会议。在这次会议上,来自153个国家和欧洲共同体的首脑签署了《生物多样性公约》,这是关于生物资源保护和可持续利用的第一个具有法律约束力的全球性国际协议,得到了国际社会的广泛接受。公约于1993年12月29日正式生效,目前已有191个缔约方。中国于1992年6月11日签署《生物多样性公约》,1992年11月7日批准,1993年1月5日交存加入书。《生物多样性公约》常设秘书处设在加拿大的蒙特利尔,联合国《生物多样性公约》缔约国大会是全球履行该公约的最高决策机构,一切有关履行《生物多样性公约》的重大决定都要经过缔约国大会的审议。2赋予各国的权利和义务生物遗传资源是生物多样性的重要组成部分,生物遗传资源的国际交流是推动全球基因流动,促进遗传资源的研究、利用和保护,保障生物多样性本身的进化发展和人类社会可持续发展的重要基础。随着生物遗传资源的经济价值不断被发现,围绕生物遗传资源主权、获取和利益分享问题所产生的国际冲突日益激烈。为此,《生物多样性公约》第15条专门就遗传资源的获取和利益分享做出下列规定:(1)确认各国对其自然资源拥有主权权利,因而可否取得遗传资源的决定权属于国家政府,并依照国家法律行使。(2)每一缔约国应致力创造条件,便利其他缔约国取得遗传资源用于无害环境的用途,不对这种取得施加违背本公约目的的限制。(3)为本公约的目的,缔约国提供的遗传资源仅限于这种资源原产国的缔约国或按照本公约取得该资源的缔约国所提供的遗传资源。(4)取得批准后,应按照共同商定的条件并遵照本条的规定进行。(5)遗传资源的取得须经提供这种资源的缔约国事先知情同意,除非该缔约国另有规定。(6)每一缔约国使用其他缔约国提供的遗传资源从事开发和科学研究时,应力求这些缔约国充分参与,并于可能时在这些缔约国境内进行。(7)每一缔约国应设立必要的财务机制,酌情采取立法、行政或政策性措施,以期与提供遗传资源的缔约国公平分享研究和开发此种资源的成果以及商业和其他方面利用此种资源所获得的利益。这种分享应按照共同商定的条件进行。上述条款可归纳为遗传资源获取与利益分享三项基本原则,即国家对遗传资源拥有主权、获取遗传资源须事先得到资源所有国的知情同意、遗传资源接受方应与提供方共同分享研究和开发遗传资源所获得的成果和利益。3《生物多样性公约》对遗传资源和文化交流政策的影响3.1发展中国家的立场在《生物多样性公约》产生之前,植物遗传资源的国际交流主要依照联合国粮农组织颁布的《植物遗传资源国际约定》(InternationalUndertakingonPlantGeneticResources)进行。该约定于1983年在意大利罗马经130多个国家签订生效,是一个由缔约方自由参加、不具有法律约束力的国际协议。《植物遗传资源国际约定》以“植物遗传资源是全人类共同遗产”为原则,以“无限制获取”为立约出发点,充分体现了遗传资源获取方的利益,而遗传资源提供方的权利没有得到应有的尊重。20世纪90年代后,随着生物技术的突飞猛进,开发利用遗传资源所产生的经济利益凸显出来。一些发达国家为了保护自身的利益,出台了基因专利法,通过专利保护将有经济价值的基因据为己有,引起了作为遗传资源主要提供方的发展中国家的不满。《生物多样性公约》生效后,发展中国家强烈呼吁对《植物遗传资源国际约定》进行修订,使其与《生物多样性公约》协调一致。1993年,联合国粮农组织在罗马召开的第27届大会上通过了关于修改《植物遗传资源国际约定》的决议。根据决议,各国政府开始就《国际植物遗传资源国际约定》的修改问题进行谈判,谈判的主要内容涉及:植物遗传资源的定义、获取条件、利用植物遗传资源所产生的利益的公平分享、农民在植物遗传资源开发利用中应享受的权利等。经过长达7年的艰苦谈判,2001年11月3日联合国粮农组织第31届大会通过了《粮食和农业植物遗传资源国际条约》(InternationalTreatyonPlantGeneticResourcesforFoodandAgriculture)。该条约于2004年6月29日生效,取代了运用18年的《植物遗传资源国际约定》,成为植物遗传资源国际交流领域里具有国际法效力的规范。《粮食和农业植物遗传资源国际条约》的宗旨是保障粮食安全和农业可持续发展,保护和可持续利用粮食和农业植物遗传资源。缔约方相互承认各国对本国粮食和农业植物遗传资源的主权,同意建立一个高效、透明的多边系统,以方便获取粮食和农业植物遗传资源,并公平合理地分享因利用这些资源而产生的利益。缔约方承认农民为保护粮食和农业植物遗传资源所作出的巨大贡献,强调各国政府应依据国家法律,采取措施维护农民权利。《粮食和农业植物遗传资源国际条约》否定了“植物遗传资源是全人类共同遗产”的传统概念,体现了作为遗传资源所有者主体的发展中国家的利益,受到发展中国家的普遍欢迎。目前已有119个国家和国际组织签署了该条约。3.2加强区域各国政府的密切合作发展中国家是生物遗传资源的主要起源地,由于许多物种是跨国境存在的,生物遗传资源保护行动需要区域内各国政府的密切合作。在《生物多样性公约》的推动下,一些资源丰富的区域组织开展了区域性生物多样性保护活动,安第斯共同体、非洲联盟和东南亚国家联盟先后颁布了区域生物多样性保护协议,以加强对本地区生物遗传资源的保护。3.2.1国家机关对遗传资源获取的共同限制》安第斯山脉是南美洲生物遗传资源最丰富的区域之一,涉及秘鲁、玻利维亚、厄瓜多尔、哥伦比亚、智利和委内瑞拉6个国家。为了加强该区域的遗传资源保护,1996年安第斯共同体讨论通过了《关于遗传资源获取共同制度的第391号决议》。根据决议,成员国所属政府机构采取的任何与遗传资源获取有关的措施、行动,都应明确、高效、互通信息,并具有法律效力。获取该地区的遗传资源必须经当地政府主管部门批准。获取遗传资源的一般程序包括申请、受理、批准、签订合约、签发获取证和公示6个环节。协议还规定,遗传资源的获取涉及该区域稀有或濒危物种时,成员国可以采取法律措施,部分或全部限制获取行动。3.2.2获取生物遗传资源的能力》非洲是生物资源的另一个起源中心,2000年非洲联盟(非盟)颁布了《保护地方社区、农民与育种者权利和规范生物资源获取示范法》。根据该法的规定,获取非盟任一国家境内的生物遗传资源,必须向资源所有国的政府主管部门提出申请,经审批同意后,方可进行。申请者必须提供下列信息:申请者的身份证明和缔约能力证明,包括所有缔约方所有合作者的身份证明;申请获取的资源信息,包括收集地点、当前和未来的潜在用途、可能引发的风险;获取资源的目的;缔约方协作方式;缔约方各参加单位的监督机构;从事研究和开发活动的地点;获取的资源可能产生的利益及其分享方式;大规模收集对未来三代环境与社会经济的影响等。3.2.3遗传资源的获取》2000年,东南亚国家联盟(东盟)制定了《生物遗传资源获取框架协定》。根据该协定,获取东盟任一国家境内的生物遗传资源,必须事先向当地政府主管机构申请,申请者须提供以下信息:申请者及其所有合作方的身份证明;收集的地点、期限;收集目标和方法;预期成果;预期利益及其分享方式等。3.3生物多样性保护为了履行《生物多样性公约》,许多缔约国制定了国家生物多样性保护法,以加强对本土生物资源的保护。以下列举若干国家有关生物资源获取的法律法规。3.3.1印度生物遗传资源的知识产权保护制度》印度政府于2003年颁布了《生物多样性法》,对生物多样性的获取加强了管制。根据《生物多样性法》第3条的规定,未经国家生物多样性总局事先批准,任何人不得考察、收集印度境内的任何生物遗传资源或相关知识。第4条规定,未经国家生物多样性总局批准,任何人不得将在印度境内或自印度获取的任何生物遗传资源的研究成果转让给非印度公民或有非印度公民参与资本或管理的法人与组织。第6条规定,未经国家生物多样性总局事先批准,任何人不得利用在印度获得的生物遗传资源或与之相关的研究成果和信息申请任何方式的知识产权保护。第55条规定,任何违反本法第3、4、6条规定的个人,应处以5年以下监禁,或处以100万卢比以下的罚金。3.3.2巴西对生物遗传资源的收集》2001年巴西政府颁布了《保护生物多样性和遗传资源暂行条例》。根据该条例第10和11条的规定,任何人获取巴西境内的生物遗传资源,必须事先征求资源所有者的同意,签署《遗传资源利用与利益分享合同》,并报巴西环境部遗传资源管理委员会批准。第16条规定,外国法人参与收集巴西境内的生物遗传资源及其相关传统知识,必须事先与巴西国内公共机构签订合作协议,这个公共机构应作为协调活动的法定机构,所有参与资源收集的机构都必须是从事生物科学研究或相关活动的机构。第30条规定,违反该条例,应对自然人处以200雷亚尔至10万雷亚尔的罚款,法人或经法人同意的行政违法,应处以1万雷亚尔至1000万雷亚尔的罚款。3.3.3基因资源审批程序复杂》秘鲁政府于1999年颁布了《遗传资源获取管制法》,根据该法的规定,为研究目的获取秘鲁境内的遗传资源,必须事先与秘鲁的研究机构或大学签订合作协议,由这些研究机构或大学上报秘鲁国家遗传资源委员会审批。审批的程序非常复杂,需要提供大量资质文件,包括提供申请者资格证明、遗传资源提供者的资格证明、国内支持机构资格证明、获取计划技术负责人的身份证明及其简历、获取计划相关方的资格证明、获取的地理区域说明、收集规则和收集活动的详细计划。该法还规定,利用原产秘鲁的遗传材料产生的新品种、产品和任何形式的知识产权,必须将其总收益的25%缴纳给秘鲁政府。3.3.4获得资源所有权的事先知情同意,寻求界定》哥斯达黎加于1998年颁布了《生物多样性法》,根据该法第63条,获取哥斯达黎加境内的遗传资源的基本要求是:(1)必须获得获取行为发生地主管部门的事先知情同意;(2)获得国家生物多样性管理委员会技术办公室的事先知情同意;(3)与资源所有权者签署利益分享协议;(4)外国自然人或法人获取遗传资源,须指定哥斯达黎加本国居民作为法定代表。第76条规定,国家生物多样性管理委员会技术办公室应为利益相关方设定义务,将涉及遗传资源获取的研究预算的10%和获取的遗传资源所获利润50%作为预付金,支付给资源提供者,作为事先知情同意权的利益转让或技术转让的一部分。3.4建立生物多样性熔喷协议在《生物多样性公约》生效之前,国际农业研究机构保存的遗传资源是免费向全球用户提供的。由于国际机构保存的遗传资源大部分是资源原产国提供的,在《生物多样性公约》生效之后,为了尊重原产国的主权,大多数国际机构都修改了对外提供规则。例如,国际农业研究磋商小组(CGIAR)所属的各农业研究机构都制定了新的遗传资源分发规则,凡属原产国提供的遗传资源,在向另一个国家的用户分发之前,必须经原产国事先知情同意。所有分发的材料,都需要签署标准材料转移协定,以明确材料的所有权、使用范围和利益分享方式。综上所述,《生物多样性公约》的生效推动了区域和国家有关生物多样性保护的立法,遏制了人类对生物遗传资源的掠夺性开采,维护了资源原产国和农民的利益,为保护和可持续利用全球生物多样性作出了积极贡献。但是,严密的国家保护政策也给国与国之间的生物遗传资源交流设置了层层壁垒。目前,一个生物遗传资源国际交换协议的签署,往往需要耗时1~2年。生物遗传资源国际交流是保障生物多样性繁衍、进化的基础,也是开展生物科学国际合作、共同抵御未来不可预知的自然灾害的重要措施。因此,如何在促进生物多样性保护的同时,减少遗传资源国际交流的障碍、保障遗传资源研究和利用的正常进行已成为国际社会急待解决的问题。4加强遗产资源国际贸易的对策和建议4.1促进遗传资源交换的政策《生物多样性公约》是针对全球生物多样性保护制定的通用法则,在处理两个特定国家的遗传资源交换时,还需要针对两国遗传资源的互补特性、政治与经济背景、交换目的、合作前景等进行必要的政策调整。因此,应通过加强双边合作,在相互了解、相互