自然垄断行业法律规制-1

自然垄断行业法律规制

所谓自然垄断，是指满足成本次可加性即一个企业生产的产品成本小于两个或更多企业分别生产这些产品的成本之和的行业被认为是具有自然垄断性的行业。自然垄断产业通指自来水、煤气、电力、电信等基础设施产业,一般是指由国家为适应公众生活而设立的以提供公共服务职能的企业。随着知识经济的兴起和世界经济一体化趋势的逐渐形成，20世纪末，全球掀起了以市场化为导向的经济改革浪潮，发达国家对一些长期实行国有化和政府管制的自然垄断行业进行了以市场化和竞争为导向的改革，一些计划经济国家和广大发展中国家也纷纷引入和建立市场经济体制。我国自然垄断行业在其发展过程中亦出现了相应的问题和弊端，需要加以规制和改革。

一、我国自然垄断行业存在的弊端

首先，我国自然垄断行业存在着主体资格含混不清的弊病，有些自然垄断行业是行政干预的结果。由于市场经济体制不健全，公平竞争的市场体系难以在短期内建立，实践中存在的一个重要障碍是，政府的行政行为代替了市场运作。各种行政机构在部门利益的驱使下，利用其行政权力对某些行业或业务实行人为的行政性垄断，从而将一些非自然垄断性行业或自然垄断性行业中的一些非自然垄断性业务强制划为自然垄断，其目的是通过行政权力获取部门垄断利润，其实质是权力寻租。

其次，存在国家垄断经营的性质。即国家利用立法等国家权力禁止其他经济主体进入某些行业或经营某些业务，国家在其中身兼所有者和经营者二职，经营效率往往低下。国家有关部门还借口规模经济效益，授予这些行业或业务以垄断权，人为建立进入壁垒，破坏市场竞争。我国自然垄断行业的这个特点使得行业经营低效率，创新乏力，管理体制缺乏约束力。这样行业所提供的就会是劣质服务，甚至强制提供服务，使得消费者处于不利地位，正当权益得不到有效保护。

再次，现有自然垄断行业中存在大量限制竞争行为。由于自然垄断企业具有经营独占性及用户的不可选择性,那么其经营者如果过分追求自身的经济利益,就完全有可能利用其垄断地位获得高额垄断利润。从目前已出现的现象来看,自然垄断企业大量存在着强迫交易、歧视行为、掠夺性定价行为、内部交叉补贴行为、限制他人进入自己管网等限制竞争行为，已经严重地破坏了市场竞争秩序。

最后，我国目前对自然垄断行业的规制立法严重滞后，致使规制改革出现无序状态。即使在一些行业里颁布了相关的规制法规，也由于是行业主管部门起草制定的，具有很大的局限性。在已颁布的一些法规中又缺乏明确、统一，具有权威的专门执法机构进行统一执法的规定，产生了各个管理部门权责不等、执法尺度不

一、相互推诿等问题。

二、自然垄断行业法律规制的必要性

事实上，公用企业的合法垄断地位并不必然地促使其经营目标趋向于增进公共利益，甚至会带来相反的结果。在努力提高社会整体经济效益的要求下，必须对自然垄断行业进行有效的规制。

首先，自然垄断的不完全性和可变性。通常情况下，自然垄断性行业的不同生产环节的不同业务并不全都具有自然垄断性。自然垄断性行业的一个重要特点就是它对管道和网络的依赖，基于此不难推导出，其行业内与管线联系不紧密的那部分业务完全具有可竞争性，如电力业包括了电力生产、电力供应、电力运输等多业务领域，除了电力运输因其对管线的依赖而具有自然垄断性外，其余业务环节都可以实现有效竞争。

其次，国家对自然垄断行业采取价格管制与市场准入管制等手段，保障了其合法的垄断地位，使其无须面对市场的竞争压力，在不必改进生产技术、提高生产效率的情况下，直接通过提高产品价格即可获得高额垄断利润。对企业来说这就失去了发展生产、获得增量利益的原动力，对社会经济效益的整体提高形成一种极大的阻碍，损害社会公共利益。

最后，随着技术进步和需求的变化，有些行业的自然垄断性发生了变化，它已经在一定程度上丧失了自然垄断性基础。以电信业为例，现代电信服务业同早期的自然垄断时期的情况已迥然不同，早期电信服务业政策的制定基于行业自然垄断的前提，至今已大为改观。技术进步及电信服务需求的迅速增长，电信服务方式和服务内容的不断拓宽，使得电信投资成本的沉淀性不断减弱，使得各种电信服务方式的替代性增强，从而出现了电信服务业自然垄断的不断弱化，有的领域甚至不再具有自然垄断性质。

三、欧美国家对自然垄断行业的法律规制

当代西方国家对自然垄断行业有一套规制理论，该理论认为，市场的局限性和市场失灵是政府或公共机构进行规制的必要条件，政府或公共机构针对市场失灵的现象，应设计出相应的制度来调控市场，约束和规范微观经济行为主体的行为，以促进整个社会经济规范有序地运行。政府或公共机构应该及时和完全地分析各个行业及其各个生产环节是否具有自然垄断性，在非自然垄断性业务中引入竞争，在自然垄断性业务领域仍然保持其垄断地位和必要规制，这样就不会破坏网络供应系统的规模经济效益，也不会导致重复建设的浪费和毁灭性竞争。上世纪七十年代后期，欧美一些发达国家即先后在供气、通讯、铁路、电力等传统垄断性领域内引入竞争机制，均取得了良好的收益。美国从20世纪七十年代开始在电信业逐步引入竞争机制。竞争机制的引入大大促进了电信业的发展，同时迫使电信企业不断加强技术开发，改善原有服务，努力降低成本，提高劳动生产率，为消费者提供更加便捷和优质价廉的服务。据统计，从1984～1989年，美国AT＆T的长话资费下降了38％，MCTT和SPRINT的资费下降幅度超过了40％。英国规定发电、输电和供电业务分业经营，在发电市场、售电市场上引入竞争机制，鼓励多家公司进行竞争，输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行管制，从而形成了多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司的格局。这种对垄断性业务和非垄断性业务的区分，发挥了竞争机制的资源配置功能，使英国电力工业的效率大大提高，服务质量得到明显的改善。

四、对我国自然垄断行业法律规制的措施建议

鉴于西方国家对自然垄断行业成功有效的规制理论和实践，我国在此有很多需要向其借鉴之处：

首先，在立法领域必须加强规制立法，制定《反垄断法》及相应的行业立法。《反垄断法》作为“经济生活的大宪章”,是对垄断行为进行全面规制的最基本的法律。通过制定《反垄断法》,可以加快对自然垄断产业法律规制的进程，同时也有利于在自然垄断行业中引入竞争机制。

其次，在自然垄断行业中引入竞争机制。在导入竞争机制的方法上，实行对公用企业的垂直分割，分业经营。前面在论述公用企业的自然垄断性时，我们已经谈到，公用企业各业务环节对管道和网络的依赖程度并不相同，据此，我们可以将其区分为垄断性环节和非垄断性环节，对于非垄断性环节可以直接引入竞争者，打破垄断，在我国现有的改革中已经体现了这一点。

再次，改革政府管制体制，实现政府管制部门的高度中立化。鉴于我国长期的政企不分，改变我国长期以来依赖行政力量推动规制改革的现状，必须一方面实现政府职能的