论非政府组织对国际法的塑造-

论非政府组织对国际法的塑造*张晓君

自冷战结束以来，非政府组织(Non-GovernmentalOrganizations，以下简称“NGOs”)在与国际法相关的领域发挥着重要作用，从条约制定到规则实施，NGOs通过自身的影响力在不断塑造着国际法。(1)Pierre-MarieDupuyandLuisaVierucci,NGOsinInternationalLaw,EfficiencyinFlexibility?EdwardElgarPublishing,2022,p.1.NGOs的数量在不断增加，并广泛参与到世界环境保护、国际人权保护相关的国际规则制定中，取得了相当显著的成就。尽管NGOs在全球事务中发挥着越来越重要的作用，但其国际法律地位仍处于边缘，并未得到传统国际法的认可。(2)BosireMaragia,AlmostThere:AnotherWayofConceptualizingandExplainingNGOsQuestforLegitimacyinGlobalPolitics,Non-StateActorsandInternationalLaw,Vol.2,Issue3,2000,p.303.鉴于此，目前国内外学者主要关注NGOs国际法的地位问题，对于NGOs是否具有国际法律人格的问题尚处于争论中。本文主要就NGOs对国际法的生成逻辑、运行造成的影响进行评述，并分析NGOs作为国家获得国际话语权的途径，以此引发学界对NGO问题的关注。

一、非政府组织的运行逻辑

1.非政府组织的定义

虽然国内外学者对NGOs的国际法律人格问题经过了反复的讨论，但是国际社会至今没有就NGOs的定义达成共识。在国际组织及相关会议文件中，曾尝试过定义NGOs。NGOs一词最早出现在《联合国宪章》第71条，该条允许经社理事会与NGOs进行磋商，却没有明确限定NGOs的定义和范围。在联合国范围内，首次对NGOs予以界定的是在经社理事会的决议，它认为非政府间协议建立起来的组织都是NGOs。(3)SeeE/RES/288(X)，ReviewofConsultativeArrangementwithNon-GovernmentalOrganization，27February1950，para.8.但该定义并未明确NGOs的国际性，将只关注国内事务的民间社团组织也包含在定义当中，这不利于NGOs在国际法体系下运作。1996年经社理事会采取了更为详细的定义，明确NGOs的宗旨应该符合《联合国宪章》的精神、宗旨和原则。(4)SeeE/RES/1996/31,ConsultativerelationshipbetweentheUnitedNationsandnon-governmentalorganizations,25July1996,paras.9-12.世界银行也尝试过定义NGOs：“从事减轻痛苦、促进穷人利益、保护环境、提供基本社会服务或进行社区发展的活动的私人组织。”(5)CarmenMalena,WorkingwithNGOs,OperationsPolicyDepartmentWorldBank,1995,availableat:/curated/en/814581468739240860/pdf/multi.pdf,lastedvisiton22September2022.经济合作与发展组织(OECD)虽然没有明确给出NGOs的定义，但认为“NGOs包括营利组织、基金会、教育机构、教堂和其他宗教团体、医疗组织和医院、工会和专业组织、合作社和文化团体以及志愿机构。”(6)StephanHobe,GlobalChallengestoStatehood:TheIncreasinglyImportantRoleofNongovernmentalOrganizations,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,Vol.5,Issue1,1997,p.194.与世界银行的考虑类似，OECD也主要从NOGs的功能和主要类型角度对NGOs的范围进行了限定，但是OECD的定义范围更广，甚至包括了营利组织和工会。欧洲委员会组织下签订的《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》认为NGOs是非赢利的、由一国国内法管辖的、在至少两个国家具有影响力的、具有相关管理机构的组织。(7)EuropeanConventionontheRecognitionoftheLegalPersonalityofINGOs，Article1.这一定义虽然明确了NGOs的国际性，但却没有对NGOs的合法性进行强调。

国内外学者在国际组织定义的基础上展开研究。Hobe认为NGOs必须由私人创立且独立于国家；以法治为导向；以追求公共利益而非私人利益为目标；展示跨国活动范围；并拥有组织结构。(8)StephanHobe,GlobalChallengestoStatehood:TheIncreasinglyImportantRoleofNongovernmentalOrganizations,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,Vol.5,Issue1,1997,p.194.何志鹏和刘海江认为NGOs应该具备非营利性、合法性、组织性、国际性和非政府性。(9)参见何志鹏、刘海江：《国际非政府组织的国际法规制：现状、利弊及展望》，载《北方法学》2022年第4期。Lindblom认为NGOs不会使用暴力的非法手段来促进利益，并通常具有某一国家的法人资格。(10)Anna-KarinLindblom,Non-GovernmentalOrganizationsinInternationalLaw,CambridgeUniversityPress,2022,p.48.

从国际组织机构和国内外学者对NGOs的定义来看，虽然无法给出一个准确且清晰的定义，但从这些定义中可以归纳出NGOs应具备以下特点：(1)非政府性。NGOs必须由私人或非政府性的组织创立，且其在成立后的活动也应该独立于国家及政府。(2)公益性。NGOs需要以追求保护环境、提供社会服务、促进社会发展等公益为目标。(3)合法性。NGOs的成立和运作应该与《联合国宪章》的原则、宗旨和目的保持一致，不能从事违法行为。(4)非营利性。非营利性并不禁止NGOs在运作过程中营利，只要NGOs不以营利为导向作为组织的唯一目的。(5)国际性。国际性要求NGOs的活动范围和成员组成在两个国家及以上，但NGOs仍然是某一国家的法人，受该国国内法的管辖。(6)组织性。组织性要求NGOs有自己的章程和制度，具有总部、驻外办公室等常规组织结构。本文所提到的NGOs即为满足上述特点的国际性非政府组织。

2.非政府组织的国际法律地位

根据NGOs的定义，其仅是一个国内法法人，并不具有国际法律人格，不是狭义上的国际法主体。(11)一般而言，国际法律人格是指“根据国际法享受权利和履行义务的实体”。SeeHickey,Jr.,J.E.TheSourceofInternationalLegalPersonalityinthe21stCentury,HofstraLawandPolicySymposium,Vol.2,1997,p.1.目前诸多学者都在讨论NGOs的国际法律地位，并希望NGOs能够在国际舞台上发挥更大的作用，但在目前的国际法体系下，NGOs仅是国内法主体，受到国内法的管制。

虽然NGOs只是国内法主体，但却能够参与到国际活动中来，参与国际决策。以联合国为例，《联合国宪章》第71条规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。”这就明确了NGOs可以国内法主体身份参与到联合国的各项活动中。在《联合国宪章》的基础上，根据NGOs参与经社理事会活动的程度，经社理事会第1296号决议对NGOs进行分类，确立了经社理事会与NGOs之间关系的特征。(12)E.S.C.Res.1296,U.N.ESCOR,44thSess.,(1968)Supp.No.1,at1-3.对NGOs如何在联合国框架内参与国际规则的制定作出更为详细的安排。

除联合国以外，在其他诸多场合都能够看到NGOs的身影，诸多国际组织都规定有NGOs如何参与到国际决策中的条款。随着国际社会的发展，NGOs不断参与到国际规则的制定和国际事务的管理当中，逐渐成为全球治理当中的一支重要力量，并且凭借着自身的影响力在不断地塑造着国际法。

3.非政府组织参与国际事务的价值

NGOs的确切起源已经无从考证，但是NGOs逐渐被世人所熟悉是从19世纪中叶开始的。(13)PatriciaCasandra,AnalysisoftheIncreasingroleofNGOsinInternationalPubulicLaw,LESIJ-LexETScientiaInternationalJourna,Vol.27,Issue2,2022,p.113-121.最著名的有反奴隶制协会和国际红十字会，他们由私人倡议自由创建，在超越国界的事务上追求其目标，不谋求利润。(14)SteveCharnovitz,NongovernmentalOrganizationsandInternationalLaw,TheAmericanJournalofInternationalLaw,Vol.100,2022,p.350.他们所宣扬的利益大多为维护世界和平、促进社会公正、实现经济发展，主要涉及人权、环境保护、解决饥饿和贫困实现可持续发展等领域。NGOs所宣扬的公益目标带有强烈的道德色彩，很容易被底层民众所接受，NGOs在活动过程中也强调公民在经济发展过程中的参与权。(15)参见柳建文：《“一带一路背”景下国外非政府组织与中国的国际区域合作》，载《外交评论》2022年第5期。

这迎合了全球公民社会构建的需要。在国际法学科内，关于全球公民社会对国际治理机制的可取性和影响性的讨论越来越多。(16)ZoePearson,Non-GovernmentalOrganizationsandInternationalLaw:MappingNewMechanismsforGovernance,AustralianYearBookofInternationalLaw,Vol.23,2022,p.73.全球公民社会行为者参与国际体系治理的愿望与重视以国家为中心的治理机制的国际法结构之间存在着紧张关系。在部分学者看来，NGOs是全球公民社会的重要载体。(17)JohnKeane，GlobalCivilSociety?,CambridgeUniversityPress,2022,p.1但是，作为全球公民社会重要行动者的NGOs，不容易融入传统的以国家为中心的国际法结构中。(18)ZoePearson,Non-GovernmentalOrganizationsandInternationalLaw:MappingNewMechanismsforGovernance,AustralianYearBookofInternationalLaw,Vol.23,2022,p.76.然而，事实上NGOs却在不同的国际论坛上宣扬着自己的理念，影响着全球治理。

NGOs通过动员公众的声音，将人权、环境保护、解决贫困和可持续发展等现实问题带到国际平台上，倡议国际社会携手共同解决。对于这些问题和领域的关注，使得NGOs得以站在道义的制高点，以实现全球的公共利益为目标和宗旨，常常扮演着国际社会的监督者的角色，也对国际法的生成和塑造产生了影响，甚至有学者将NGOs评价为“世界的良心”。(19)PeterWilets，TheConscienceoftheWorld:TheInfluenceofNon-GovernmentalOrganizationsintheUNSystem，London:C.HurstseealsoinElizabethA.Bloodgood,TheInterestGroupAnalogy:Inter-nationalNon-GovernmentalAdvocacyOrganizationsinInternationalPolitics,ReviewofInternationalStudies,Vol.37,no.1,2022,pp.83-120,转引自何驰：《国际法上的非政府组织：理论反思与重构》，载《中外法学》2022年第3期。在新自由主义的观点看来，NGOs也并非仅仅代表了他们所宣扬的人权、环保等普世价值，而是为了自身的话语权和利益，他们同样参与国际权力斗争。(35)MakauMutua,HumanRightsandInternationalNGOs:ACriticalEvalution,inClaudeWelch,NGOsandHumanrights,Philadelphia,UniversityofPennsylvaniaPress,2022,pp.151-163.

NGOs体制化运作是当前全球政治经济下的必然结果，国际法在接受甚至是拥抱这一套话语时，有意或者无意间充当了这一话语的合谋。(36)参见何驰：《国际法上的非政府组织：理论反思与重构》，载《中外法学》2022年第3期。在国际法的生成和运作中，NGOs凭借着自身的影响力参与其中，在提高公众参与程度并提高了国际法的正当性和民主性的同时，必然也会宣扬其自身的价值，这就可能会给国际法陇上阴影。

3.NGOs容易受到其资助者的影响

NGOs作为非盈利的组织，其基本的运作和发展需要有外在的资助者，资金来源主要来源于私人的捐赠，也有不少NGOs受到政府的捐助。这也就不可避免地受到其资助者的影响。资助者会对其所捐赠的资金去向进行监督，NGOs所开展的活动也需要向资助者汇报。有学者将NGOs类比为公司，虽然公司股东并没有实际上对公司进行控制，但股东可以在关键问题上进行决议，也可以通过退出的方式来表达自己的观点。(37)PeterJSpiro,AccountingforNGOs,ChicagoJournalofInternationalLaw,Vol.3,Issue1,2022,p.165.资助者们虽然不直接干涉NGOs的运作，但作为“股东”，他们能对NGOs发展的基本方向进行把控。相比于私人捐赠，NGOs在近年来越来越多地依赖国家机构所捐赠的资金，一些大型NGOs的资金来源中有一半或者更多是来自国家机构的捐赠。(38)I.Smillie,andH.Hemlich.,Stakeholders:Government-NGOPartnershipsforInternationalDevelopment,London:EarthscanPublications,1999,pp.1-10.

欧美国家为给NGOs提供资金还成立了许多机构和组织。美国于1961年成立了美国国际开发署(USAID)，负责向NGOs提供资金用于各项活动的开展。从20世纪80年代到21世纪初，USAID向NGOs提供的资金从其预算的13.5%提升到了30%以上。(39)MichelleKeck,StatedFundedNGOsinCivilWars:TheUSCase,ContemporaryPolitics,Vol17,Issue4,2022,p.414.还成立了美国国家民主基金会等机构来资助NGOs，资金来源主要是美国国会的拨款。(40)参见张勇安、刘海丽：《国际非政府组织与美国对缅外交——以美国国家民主基金会为中心》，载《美国研究》2022年第2期。同时，美国国会会了解资金的去向，并对资金进行监督。国家民主基金会本身也是一个NGO，它更多地充当了美国政府和其他NGOs之间的桥梁，负责将美国国会资助的资金再分拨给其他实际从事民主、人权、环境等相关事务的NGOs和具体项目。欧盟也在利用NGOs对外宣传自身的政策目标和价值观点。欧盟从20世纪60、70年代就通过资助NGOs的方式开展对外援助项目，将自由、民主等价值观向外传播。有统计显示OECD成员国对NGOs的资助从20世纪70年代开始就在不断增加。(41)S.Ahmed,andD.Potter.,NGOsininternationalpolitics.Bloomfield,CT:KumarianPress,2022.这种由政府设立、资助，甚至是由政府管理的NGOs，被称为政府组织的非政府组织(GovernmentOrganisedNGO，GONGO)。(42)VincentCheng,WhatexactlyisaGONOG,CentreforAsianPhilanthropyandSociety,/blog/gongo,lastedvisiton22September2022.GONGOs违背了NGOs定义中的非政府性，成为政府处理国际关系的工具。

非政府性是NGOs最重要的特性之一。GONGOs接受国家机构的资助使得他们参与到政治活动当中，成为了政府代理人和政府政策目标的执行者，丧失了其作为NGOs的独立性和公正性。(43)S.Lischer,Militaryintervention,andhumanitarian‘forcemultiplier’,GlobalGovernance,Vol.13,Issue1,2022,p.99.在国际法的生成和运作过程中，NGOs承担着提高国际法民主性和公正性的重要责任，但如果受到某国政府资助的GONGOs在参与国际法创制当中，必然会倾向于维护其资助者的利益，可能就忽视了国际条约应该有的公平。此外，当参与谈判的众多国家就相关问题出现分歧时，GONGOs在参与斡旋和游说过程中也可能出现“拉偏架”的情况出现，不利于国际法秩序的公平与稳定。

4.非政府组织成为美欧输出价值观的工具

GONGOs在全球治理的各种议题领域表达自己的观点，其实是其母国或资助方价值观的表达，并拓展母国或者资助方开展公共外交的跨国社会基础。(44)参见孙海泳：《境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对》，载《国际展望》2022年第1期。美国、欧盟积极利用GONGOs提升自身的软实力、输出西方的价值观，受到欧美国家资助的GONGOs在一定程度上已然成为了欧美国家实现自身政策目标和输出价值观的工具。根据美国民主、人权和劳工局统计，截止到2022年1月，大约150万个NGOs在美国运营，并针对外交政策、环境问题、医疗保健、妇女权益等诸多议题进行政治宣传，也参与志愿服务、帮扶弱势群体等非政治活动。(45)U.S.DepartmentofStateBureauofDemocracy,Non-GovernmentalOrganizations(NGOs)intheUnitedStates,January202022,https://./non-governmental-organizations-ngos-in-the-united-states/latestvisiton22September2022.NGOs开展的这些活动对于美国外交具有重要作用，GONGOs在国际事务上比政府机构具有更强的灵活性，从自由民主、人道主义援助、环境保护、宏观经济发展等议题出发，能够弥补政府机构在相关议题的参与性不足。美国通过NGOs，特别是GONGOs在外交无法涉及的领域开展活动，不断提升自身软实力。以美国国家民主基金会为例，不断资助在发展中国家的NGOs，其宗旨在于宣扬民主与自由，已经成为美国向外输出民主战略的重要机构，具有强烈的意识形态色彩。(46)刘国柱：《全国民主基金会与美国民主援助》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2022年第4期。

在国际法的生成与运作中，为保证条约的专业性，有不少的条约文本由NGOs起草。当有影响力的NGOs成为部分国家的利益工具时，一方面条约的公平性将大大受损。另一方面，也大幅度提高了这些国家在条约谈判中的议价能力。

四、非政府组织与国际话语权

1.非政府组织是谋取国际话语权的重要力量

NGOs在国际上扮演着越来越重要的角色，并且逐渐成为全球治理体系和结构中的重要组成部分。(47)KerstinMartens,Examiningthe(Non-)StatusofNGOsinInternationalLaw,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,Vol.10,Issue2,2022,p.1.从NGOs对国际法的塑造角度分析NGOs的作用，需要跳脱出“全球市民社会”的道德空壳，将其放置在国际社会的权力格局之中加以考察。

NGOs在参与一些发展中国家的活动过程中，由于这些国家存在医疗卫生保障缺乏、环境退化、发展不足等一系列问题，NGOs的参与帮助当地政府解决了许多发展问题，并且在不断发展的过程中能够对当地政府和社会产生影响，也能够影响第三国在当地的利益。因此，NGOs为国家的外交行动提供了新的行动载体，在政府难以发挥作用的领域开展活动。

随着国际社会的发展，国际体系中的权利分配也在改变，政府间组织和NGOs等非国家行为者承担了许多以前主要由国家所保留的决策角色。(48)DavidHeld,DemocracyandGlobalization,globalGovernance,Vol.3,1997,p.261.国际社会正在从主要以国家为中心的秩序日益转变为多中心的秩序。权力和合法性来源的去中心化同时发生，导致多个权力场所(MSOA)与相应的多个合法性来源(MSOL)，传统的以国际法律人格作为参与全球事务入场券的门槛正在被削弱和重新定义，NGOs在不断参与全球事务的过程中正逐渐成长为多权利场所中的重要一极。(49)BosireMaragia,AlmostThere:AnotherWayofConceptualizingandExplainingNGOsQuestforLegitimacyinGlobalPolitics,Non-StateActorsandInternationalLaw,Vol.2,Issue3,2022,pp.318-324.

NGOs越来越多地介入到全球事务当中，并且通过其自身的影响力在环境问题、人权问题、发展问题等领域制定标准，形成具有NGO烙印的国际法。从国际权力政治的角度看待，NGOs在塑造国际法的过程中存在权力的扩张，并且是一个参与到国际法运行体系的具有工具价值同时具有意识形态色彩的主体。在目前多元网状架构的国际社会中，单纯凭借主权国家参与全球治理难以取得成效，也无法实现全方位的覆盖，NGOs从非国家主体的角度参与到全球治理中，成为国家谋取国际话语权的重要途径。

2.非政府组织参与国际法塑造活动需要有效规制

通过前文的分析，NGOs对于国际法的创制和运作有重要的促进作用，但与此同时，NGOs也存在缺乏有效的监督和问责机制的问题，甚至成为欧美等一些国家对外输出价值观的工具。因此，需要一套行之有效的机制和手段对NGOs行为进行规范，以减少NGOs对国际法的负面影响，强化NGOs在国际法塑造中促进公平正义的作用。

首先，NGOs内部要形成有效的约束。对NGOs参与国际法塑造的行为进行合理规范。章程是关于NGOs内部治理的基础文件。加强对NGOs内部约束需要从章程入手，建立起约束自身行为的内部管理机制。从内部监督入手，提高NGOs在参与国际法运作过程中的独立性，减少资助者对NGOs的影响，提高国际法创制过程中的民主性与公平性。

其次，外部对NGOs行为进行约束。国际组织是NGOs参与国际法塑造最主要的渠道，NGOs以怎样的身份参与国际决策，如何参与国际决策都需要通过国际组织。可以从国际组织的角度，完善国际组织和NGOs的关系条款，明确NGOs参与到国际法生成中的门槛、限制。此外，定期要求参与国际决策的NGOs提交工作报告，并由国际组织大会等机构审议其报告，对NGOs进行有效监督。

最后，构建形成有效规范NGOs行为的公约机制。目前，国际法缺乏对NGOs规范和有效约束，NGOs存在于国际法的真空状态。为此，可考虑签署一部专门规范NGOs的国际公约，在公约中对NGOs概念、法律地位、权利义务、参与国际诉讼进行权利救济的机制以及争端解决机制等制度都加以明确的设定。(50)同前注⑨，何志鹏、刘海江文。同时，公约还可以从问责机制、透明度机制、公众参与机制等维度来构建对NGOs的国际法约束机制。将NGOs及其参与国际活动纳入到国际法治轨道，一方面可以从制度上保障NGOs正常运行，另一方面可以更好地发挥其在促进国际法公平正义方面的独特作用。

3.中国国际话语权的提升需要重视非政府组织

“坚定维护国家核心利益、推动国际关系法治化”是习近平总书记关于国际法治系列论述的重要内容。(51)参见黄惠康：《习近平关于国际法治系列重要论述的核心要义》，载《武大国际法评论》2022年第1期。NGOs作为获取国际话语权的重要途径，需要引起足够的重视。在联合国经社理事会登记的获得咨商地位的NGOs中，中国NGOs的数量极少，仅为美国的1/20，印度的1/4，这一状况与中国的实力地位极其不相符。(52)参见王逸舟、张硕:《中国民间社会组织参与国际公共产品供给：一种调研基础上的透视》，载《当代世界》2022年第7期。因此，需要重视和加强NGOs建设，以增强中国在全球治理中的国际话语权。

首先，重视NGOs的作用。NGOs作为国际社会中长期致力于人权、人道、人本发展的重要组织，其关注的是全人类共同的利益，这与中国所提出的共商、共建、共享