解读《公务员法》

解读《公务员法》

南京行政学院公共管理教研部副教授梁霖

一、比较《公务员法》与《暂行条例》二、《公务员法》的立法宗旨和体系三、关于《公务员法》的继承四、关于《公务员法》的创新五、关于《公务员法》的思考一、比较《公务员法》与《暂行条例》1、立法层次不同：立法层次：宪法（最高层次）(现行宪法是“四四式宪法”)法律（次之）如《公务员法》(是以管人为主的法律，为政之要在于用人)法规（再次之）如《暂行条例》等(绝大多数法律、法规是以管事为主)以下有规章、章程、配套法规、实施细则等2、立法理念不同：

前者是创建新法，为尝试阶段，需要在实践过程中不断修正。后者是继承前法，为成熟阶段，更趋向于稳定。

《暂行条例》经历了十年磨一剑的创建过程：

1984-1986年：法制化、开始尝试分类管理

1987-1988年：试点部门，加以修改

1989-1993年：初创公务员制度（法规形式）、中国特色

《公务员法》又经历了十二年磨剑的过程：

1993年10月——2006年1月：正式立法、逐步完善。

《公务员法》共经历了二十二年精心打制，是“复合剑”，非常来之不易。十年磨一剑，得来实不易；二十年磨一剑，其锋不可挡。3、立法时间不同：

记住两个时间概念：

1993年10月1日（《暂行条例》实施）

2006年1月1日（《公务员法》实施）今年有三项重点工作（三个认定）第一项：是人员的重新认定；第二项：是职务与级别的重新认定；第三项：是新工资标准套改的认定；

《公务员法》仅有1.3万字，字字珠玑，句句珍爱，一言九鼎，振聋发聩。4、《暂行条例》的不足（1）管理机制方面：缺乏必要的分类（只有一个大类、两个小类）（2）更新机制方面：入口不严格、管理欠细化、出口不顺畅（3）激励机制方面：工资制度不灵活、晋升阶梯单一（4）监督机制方面：强调义务本位、对权利重视不够（5）任用机制方面：缺乏灵活的用人机制，问责制不突出（只有选任制和委任制，没有聘任制。《公务员法》专门列出职位聘任制，这是新的亮点。）（问责制从2003年起，掀起“问责风暴”）2003年，非典时期中央政府通过法定程序免去卫生部部长张文康、北京市市长孟学农两位高官职务（“非典时期用重典，久推不动动人头”）。2004年，中石油总经理马富才因重庆天然气井喷事故引咎辞职；吉林省吉林市市长刚占标因中百商厦火灾事故引咎辞职；北京密云县县长张文因密云踩踏事故引咎辞职；浙江海宁市市长张仁贵因海宁特大火灾事故引咎辞职；安徽阜阳劣质奶粉事件导致六名官员被开除、撤职或责令辞职；湖南嘉禾非法拆迁事件，县委书记周余武被免职查处；2005年11月，松花江严重污染事件，国家环保总局局长解振华引咎辞职；

2006年10月，中央作出决定，免去国家统计局局长邱晓华的职务，因涉嫌上海社保基金案，中央纪委正对其进行审查。“问责制风暴‘催生’安监风暴”：2005年2月，温家宝主持召开国务院常务会议，决定把国家安监局升格为国家安监总局（正部级），李毅中从国资委党委书记（原中石化董事长）调任到国家安监总局局长。他本人说：“无意刮起一场安监风暴，但加大监管力度是必然之事……今后搞安监将六亲不认。”

李毅中被称为“铁面”李毅中：“安监单位没枪没炮，只有吹响‘冲锋号’”！“要有我不下地狱，谁下地狱的气魄。”手持三法器：“丢帽子、丢位子、丢票子”。（“对党员干部，要让其受处分，丢帽子；对职业经理人要罢免其任职资格，丢位子；对黑心矿主，要让其倾家荡产，丢票子。”）李毅中除局长头衔外，最常见的另一个头衔是“国务院工作组组长”，疲于奔波全国各地，是名副其实的“救火队”的总队长。李毅中形容矿难是：“老板赚票子，农民死儿子，政府当孝子。”现在应该催生一场“药监风暴”：齐齐哈尔二药厂假药事件；(已被查处)

安徽华源制药厂“欣弗”事件；(已被查处)“问责风暴”催生“追溯风暴”

案例:2006年12月28日,已经卸任一年六个月的国家药监局原局长郑筱萸,因涉嫌收受贿赂,被中纪委“双规”。2007年1月24日，温总理主持召开国务院常务会议，听取监察部关于郑筱萸严重违纪违法案件调查。会议要求对郑筱萸的问题要彻底查清，依法严肃处理。

2007年2月28日，郑筱萸被撤消全国政协委员资格。3月1日，经中纪委常委会审议并报中央批准，决定给予郑筱萸开除党籍处分；经监察部报国务院批准，决定给予郑筱萸行政开除处分。郑筱萸一家三口涉案被查，儿子被捕。落得个“干干净净”。某制药公司抢注郑筱萸为鼠药商标。二、《公务员法》的立法宗旨和体系1、立法思想：

《公务员法》是对《暂行条例》实施以来的成功经验、教训与不足加以总结，上升为法律层面。既有继承又有扬弃，更有创新。

《公务员法》注意吸收了十几年来干部人事制度改革当中的一些新鲜成果。同时也吸收了我国特区（包括经济特区和特别行政区）和国外公务员制度实施中的比较成功的做法。并为未来的发展留有空间和余地：如分类制度、级别设置、工资福利等。2、立法宗旨：总则明确表述：为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法。公务员的管理：坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。对公务员的保障：公务员依法履行职责的行为，受法律保护。3、立法体系：全法共十八章，共有一百零七条。分为三大板块：总则、具体管理条文、附则。原《暂行条例》也分为十八章，共有八十八条。因此增删了十九条。不仅是条目上的增删，更体现在内容上涵盖面更广，更细化，更容易操作。（还要继续出台实施方案和若干实施细则）中发[2006]9号文件，中共中央、国务院关于《公务员法》的实施方案已经下发，包括了五个实施细则：如《公务员登记》、《关于职务、级别的确定》、《关于在综合管理类设置非领导职务的实施细则》等。4、立法条目

具体条目详见《中华人民共和国公务员法》，字字珠玑，句句珍爱。起到了四两拔千斤的作用。国家人事部为此专门解释：“我国实行统一的《公务员法》，公务员没有国家公务员和地方公务员之分。‘国家公务员’这一法律概念今后将被‘公务员’替代。以后制定有关法规、政策文件以及正式场合，均使用‘公务员’这一新的法律概念。”三、关于《公务员法》的继承1、党管干部原则在《公务员法》第四条中明确规定。（现在进一步提出党管人才的原则。）我国公务员是党的干部队伍的重要组成部分，要接受党的领导，绝不能搞“政治中立”。2、依法管理原则克服人为管理的弊端，实行依法管理。做到有法可依、执法必严、违法必究。公务员是法律的执行者，必须以法为天。对法律起誓。忠于职守，依法行政。以法为天与坚持党的领导，两者之间并不矛盾。坚持把党的领导、人民当家作主、依法治国三者相统一。3、并重的原则公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。（第六条）这是最佳思路，对公务员的管理既要坚持监督约束的机制，又要运用激励保障的机制，两者并重，相辅而行。4、名称的继承（名称就是称谓）首先，公务员不是勤务员。从《暂行条例》到《公务员法》，国家机关工作人员称谓就是公务员。都是人民的公仆，因此要具有“员”的意识。公务员虽然有领导职务序列和非领导职务序列，但都是公务员。公务员的法律地位是平等的。不是主与仆的关系。（不是分封制、也不是世袭制；绝不是恩赐制、更不是分肥制。）其次，公务员没有贵贱之分。第三，公务员要具有公民社会的意识，公民社会就是法治社会，说到底就是宪政。2005年11月1日，国务院专门举行学习《公务员法》讲座，温总理主持学习讲座并发表讲话。他强调指出：“公务员的权力是人民给的，必须对人民负责，接受人民监督。各级政府和全体公务员都要认真学习、坚决贯彻《公务员法》，忠于职守，依法行政，全心全意为人民服务。”“人民批评政府，政府不敢松懈，只有民主监督才不会政息人亡。”“隆中对”与“窑洞对”；温总理“记者对”四、关于《公务员法》的创新（一）重新界定公务员的范围

1、世界主要国家对公务员范围的界定

2、我国《暂行条例》的规定——从“机关性质”的角度作划分：国家各级行政机关除工勤人员以外的在职在编人员。

公务员的范围国别国会国会法法院检察行政系统行政系统行政系统国有企事议员职员官职员官政务人员事务人员工勤人员业人员——————————————————————————————————英国X*X*——————————————————————————————————美国XX*X*X——————————————————————————————————日本XXXX*XX*X*X*——————————————————————————————————中国XXXXX*X*部分参照印度X——————————————————————————————————此外：党、群众团体3、《公务员法》的新界定——从“从事工作的性质”的角度作划分：（1）是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。（同时符合这三条标准列为公务员）（2）包括各级国家行政机关工作人员、各级人大机关工作人员、各级政协机关人员、中国共产党和各民主党派机关工作人员、法官、检察官。（法官、检察官的管理有《法官法》和《检察官法》进行管理，属于国家司法机关）（七大类人员，总数约为640万人）中国共产党各级机关人员：72万；人大各级机关人员：12.5万；

各级行政机关人员：499.6万；各级政协机关人员：6万；各级审判机关和检察机关人员：45.9万；民主党派机关人员：0.9万；总数为636.9万。（3）参照管理：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。（第一百零六条）具有公共事务管理职能的事业单位：政府系统行使行政职能的事业单位。主要有：中国银行业监督管理委员会；中国证券监督管理委员会；中国保险监督管理委员会；国家电力监督管理委员会；以及海监、渔政、船舶检验、标准化管理等事业单位。党委系统担负党的领导机关工作职能的事业单位。主要有：党史研究室；干部培训中心等。人民团体、群众团体的工作人员，鉴于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，仍按现行做法，对其参照公务员法进行管理。诸如有工、青、妇、文联、科协等。（关于参照管理，中央将另作规定）全国平均每46人中有一个事业单位人员；全国事业单位人员平均是行政人员的3.5倍。4、为何作出这样新界定党委点戏（统揽全局，协调各方）政府唱戏(科学化、民主化决策，依法行政)人大评戏（立法监督、评议“一府两院”）政协看戏（民主协商、肝胆相照、围绕中心、建言献策）首先，从逻辑上讲，扩大了内涵，就缩小了外延。其次，减少了“身份”的纷争，避免了“尴尬”。第三，有利于集约化管理，体现了集中领导，分台唱戏。

曾庆红在全国实施《公务员法》工作会议上讲话，指出：“公务员法从公务员的来源、范围，对公务员队伍的领导、管理以及对公务员的监督约束和激励保障等五个方面，集中而鲜明地体现了公务员制度的中国特色，特别是坚持党管干部原则，坚持党的干部路线、方针，把中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员纳入公务员管理，充分体现了我国现行政治制度的基本特点。”（七大机关由此而来）（民主党派机关包括8个民主党派和工商联）提出问题思考：中国的参政党是不是“花瓶”？（二）改革公务员的分类制度

1、《暂行条例》中的分类制度及其问题原分类制度：（1）在“三定”的基础上设定职位（“三定”即定职能、定机构、定编制）（2）制定职位说明书，作为录用、考核、培训、晋升等的依据。（3）确定职务序列（4）确定级别（5）级别与职务成对应和部分交叉关系分析问题：（1）缺乏多样化的职务序列（2）为基层公务员的晋升台阶太少首先，没有“中央——地方”之分（从中央到地方公务员职位共有十二个职等）其次，职务层次与机构规格挂钩再次，58%公务员在县乡两级，一生的晋升台阶只有2-6个（办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员）（3）因为级别与职务成对应关系，级别晋升有限

2、《公务员法》中体现新的分类制度首先，实行新的职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为三大类别：综合管理类、专业技术类、行政执法类。各职位类别的适用范围由国家另行规定。（1）专业技术类：机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。特点：

①只对专业技术本身负责的纯技术性，一般不具有决策权。②低替代性：门槛较高。③技术权威性：为领导和决策层提供技术支持，相互制约。（2）行政执法类：基层行政机关中履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等执法职责的职位。特点：

①纯粹的执行性②现场和操作上的强制性③有一定的弹性、要求执法人员的素质高（行使部分“自由裁量权”。）（3）综合管理类：排除法机关中除专业技术类、行政执法类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理职责的职位。

国务院根据本法、对于具有职位特殊性、需要单独管理的、可以增设其他职务类别。从而为今后的发展留有空间、但目前不宜过细。现划分为三大类别、再逐渐推进。

其次、根据公务员职务类别设置公务员职务序列，分为领导职务序列和非领导职务序列。

（1）领导职务序列划分为十个层级：

国家级正职、国家级副职；（年龄不作限制）

省部级正职、省部级副职；（年龄允许到65周岁退休）

厅局级正职、厅局级副职；（年龄规定到60周岁退休）

县处级正职、县处级副职；（年龄规定：男到60周岁、女到55周岁退休）

乡科级正职、乡科级副职。（年龄规定：男到60周岁、女到55周岁退休）

（《公务员法》没有具体规定退休年龄。等《实施细则》出台后再做具体规定。）（2）综合管理类的非领导职务类别分为八个层级：（在厅局级以下设置）巡视员、副巡视员；（对应厅局级）调研员、副调研员；（对应县处级）主任科员、副主任科员；（对应乡科级）科员、办事员。综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，另行规定。留有空间。再次、重新设计级别设置，构造“双梯制”。公务员的职务对应相应的级别，《公务员法》取消了《暂行条例》中的15个级别的规定。职务与级别的关系重新设计。（1）级别的功能：

①公务员职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。职务工资一职一薪，每个级别工资划分为若干档次。②多样化的职业发展渠道，加大对基层公务员的激励。③级别是对不同类别的职务进行平衡比较的统一标尺。(2)增加级别：从15个级别扩大到27个级别（目前共有12个职等，对应27个级别）例如：国家级正职，对应1级；国家级副职，对应2~4级；（跨度为3级）；最低办事员，对应19~27级。（跨度为9级）具体设计思路：

①向基层倾斜

②扩大交叉幅度③提高级别荣誉感第四、实行职务分类管理和分级管理

1、我国不走区分政务官与事务官划分的老路

2、实行既统一管理又分级管理的模式（三）创新管理——体现新的更新机制

1、扩大竞争上岗和公推公选的层次（从县处级提高到厅局级）

2、实行任职前公示制度和任职试用期制度（凡晋升必过此两关）

3、实行自愿辞职、引咎辞职、责令辞职制度（问责制被广泛推开，问责的职务层次越来越高，已到省部级正职。）

4、更新机制逐渐完善。（公务员凡进必考机制，淘汰机制，辞职分流。）

5、新创职位聘任制（这是新的亮点，实行协议工资制）举例：无锡市对日招商代表颜兵（年薪为50万，已任满两年，第三年提出辞职）（四）监督机制更加完善，与此同时，公务员权利得到进一步保障。我国公务员制度的监督机制由权利、义务、处分、回避、申诉、控告、法律责任管