当代西方年行政改革的动因和模式创新

当代西方行政改革的动因与模式创新

孙学玉内容提要传统科层体制所固有的或衍生的法律僵化、过分的专业技术崇拜及责任保障机制的丧失，使得这一理想化模式越来越难以适应以信息为基础的现代社会政治、经济和文化发展的要求。在公共选择、管理主义等理论的影响下，预设并付诸实践的市场、灵活、参与和放松管制等四种主要模式引起了人们的广泛关注。它们在组织结构、人事管理、政策制定和公共服务等方面的价值选择，以及所表现出的差异、暴露出的问题，对于中国行政改革目标的制定和具体实施都具有重要意义。

与经受多次身份争议和生存危机考验的行政科学理论一样，行政管理在组织结构、人事管理、决策制定及公共服务等领域也饱经严峻考验。行政传统思想和一些被视为“金科玉律”的古老原则、管理信条的权威性日渐衰降。尤其是随着亚洲新兴工业化国家强政府干预下的市场经济模式在“金融风暴”中的动摇和冲击，以大工业时代的管理思想和观念为范本的经典科层制模式变得越来越不像以前那样受人推崇了。许多国家面对僵化的科层体制所带来的财政、管理和信任危机不得不藉助新的思维，在新的领域寻求新的行政路标、行政模式和发展动力，力图使窘迫的行政活动跳出泥淖、摆脱困境，更富生机和活力。本文正是从这一时代背景出发，从分析传统体制的困境入手，梳理各类创设模式在结构、管理、决策与公共利益之间的关系，分析比较各类模式之间的差异与价值取向，寻求对我国行政改革的有益启示。

科层制的困境：行政改革的动因

科层制是基于“烟囱工业时代”特征对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。在这种体制下，官吏以法律形式承担一定权限的任务，不仅享有发号施令的权力，而且具有按照规定自由支配的强制手段；科层组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”①；由于各种严密法律规范的制约，官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动。人们认为官僚体制意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物，是指挥和控制现代社会最有效最标准的方式。它给政府带来的逻辑规范就像装配流水线给生产企业带来的逻辑规范一样。马克斯·韦伯坚信，“推进官僚主义制度的决定性理由一直是超过其它任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点”②。“行政任务的发展永远是行政管理官僚制度化的适宜土壤”③，“不管人民对官僚制度的弊端发出多少怨言，但如果存在着哪怕是片刻的设想，意味着持续的行政管理工作，除了通过在办公机关中工作的办公人员去进行这种办法外，可以在任何其它地方去完成，那将是一种十足的幻想。”④的确，在官僚制理论问世的大半个世纪里，学术界虽然不止一次地进行争论、开展各种各样的批评，然而其模式和轮廓一直屹然不动，牢不可摧。

然而进入７０年代以来，以信息为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化。社会经济、政治所引起的变化，给传统的科层制迎头一击，使它的先天性不足和时代发展的不适应性日渐暴露出来。

首先，科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。科层制对理性和效率极端推崇的结果是通过细致完备的制度扼杀千奇百态的个性。这是一个缺乏灵活和主动精神、创造精神的刚性系统。这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率。然而在一个追求灵活、崇尚个性、避免雷同的现代社会只能成为阻碍社会发展进步的严重障碍。因为，它把理性推到了极端，其最大弊端就是只追求局部效率，忽略整体利益；把整个社会效率限制在狭小的范围内，难以激发起社会各个阶层、各个领域的主观能动精神。

其次，强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。有人把彼此相互分割的专业部门形象地比喻为“鸽笼”。它们隔笼相望，分工而不合作，缺乏必然的有机统一。如果这种“鸽笼”无休止地扩展下去，最终的结局就是使政府成为“项目政府”，陷入部门林立、重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义猖獗的恶境。

第三，责任保障机制日渐丧失。由于科层制部门分割、各自为政和互不通融，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。他们以得过且过和不负责任混天了日⑤。显而易见，没有生命、缺乏生机的半封闭官僚系统，已无力面对日新月异具有鲜明个性和旺盛生命力的信息社会的压力与挑战。这也正是以行政现代化为目标的行政改革在全球迅速蔓延开来的根本原因。当代西方行政改革模式的创新为摆脱窘境，以北美、欧洲和大洋洲为代表的西方国家，在公共选择、管理主义等理论的影响下，围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等方面开展了大规模的行政改革运动，创设并总结出一些初具雏形的改革模式。

（一）市场模式（ＭａｒｋｅｔＭｏｄｅｌ）公共部门传统结构的突出弊端是过分依赖庞大垄断的、缺乏外部监督制约的官僚机构。这种机构最看重规章制度和权力对政府行为的指导，几乎完全忽略市场信息和公务员个人的主观能动性。加之这种机构服务的无形性、迟效性、综合性使得公众和民意机关在质与量上无法对其效率进行准确的评估和监督。针对公共部门这一弊端，市场模式提出了具有战略性的改革设想，主张下放决策和执行权力，把大的公共部门分解成若干小的像企业那样可以相互竞争的运作部门，将大量的服务职能下放给低层机构、私营部门或半私营部门来承担，迫使公共部门无法进行垄断性控制，从而达到降低成本、减少服务费用、增加服务种类、提高服务质量等目的。与传统公共组织力图通过金字塔式的多层级结构实施管理和保证决策的连续性不同，市场模式强调积极进取的政府行为和个人责任，促使公共部门致力于建立层级尽可能少的网络式平板结构，保证各公共部门的低投入高收益。在公务员管理体制和方法上，市场模式较之于传统做法具有根本性的变革，最典型的就是吸收私营部门的管理思想，打破集体化的工资分配制度，建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度，即依据公务员在市场上可能赢得的收入来确定，成就突出的给予更高的报个人工资、个人技能评估不同，参与模式强调全面质量管理，强调小组化、集体化，以小组和集体为单位进行评估和奖惩等等。

在决策问题方面，参与模式具有两个鲜明特征，一是决策是自下而上而不是自上而下的过程，不主张按照集权的方式进行决策。认为低层公务员掌握第一手材料，同公众最接近，最了解公众需求，做出的决策更符合客观实际。二是通过公众的政治参与进行决策，以此来最大限度地体现和满足公众的利益。显然，这与市场模式强调公民的自由选择权是明显不同的，以教育改革为例，市场模式是政府发给受教育者一张使用券，受教育者拿着这张券去挑选自己满意的学校，学校拿到券才可以跟政府划拨预算。而参与模式是让每个学校设立一个管理委员会，委员会由教师和受教育者家长组成，他们可以在这个组织里提意见、提建议，甚至可以争论，以进一步满足来自各阶层、各领域受教育者利益的需要。严格地说，这不是一种选择机制，而是一种制约、促进机制。

（三）灵活政府模式（ＦｌｅｘｉｂｌｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＭｏｄｅｌ）在传统体制下，一个政府机构不管其目标的存在多么短暂都会以许多理由永久保存下来；同时一个人一旦进入政府机关，只要是非本人意愿就可以终身被雇佣。这种机构的常设性和雇员的终身雇佣常常使人们对政策的看法和对现实政策所存在问题的认识被固定化、程式化；同时，也使得公务员对自身利益和组织机构的财政预算的关心程度超过对政策的关注和对事业的关心。因此灵活政府模式主张在组织上建立临时性机构，如一些工作小组、特别委员会、项目小组等。在人事上搞短期或临时雇佣，任务完成后即解雇。在权力上根据地域管理下放权力，使之具有灵活性和多样性。但是，灵活模式在结构上的最根本性建议是在政府内部建立新的组织结构。这个新的结构能够不固守传统阵地，富有灵活性，通过取消部分机构，建立临时性机构来实现政府职能目标。这既可以避免常设机构普遍存在的僵化问题，又可以使政府保持对社会和经济环境变化的快速反应能力，同时还可以有效地抵制财政保守分子对常设机构开支膨胀和政策僵化进行的攻击。与此相适应，该类组织的雇员也具有临时性，不再由享有终身雇佣权的公务员构成。灵活模式对管理影响很大，一是领导者、管理者要根据工作量合理确定和调节公务员数量，从而避免投入不足或冗员过多现象的发生；二是临时雇员对组织机构的承诺和献身精神大受影响，使之缺乏献身精神，甚至丧失道德感和职业感；同时还将最大限度地削弱雇员争创佳绩的动力。三是临时雇员工作生疏、专业知识不足，严重影响局部效率⑧。在灵活模式下公务员对政府决策有何影响理论上尚无明确结论，人们只是从逻辑规范上作出大致的描述。认为灵活模式对传统组织的冲击与否定，必将大大削弱以共同文化和对现行政策的认同和承诺为基础的组织机构的权力，使稳定的机构、稳定的职业队伍变得飘忽不定，并进而导致政策的不稳定性。因为新的机构和人员常常会使组织丧失记忆，使决策缺乏实践知识和经验基础。但有人不这样看问题，认为这样反而有利于创新，有利于开拓新事业。撒切尔派和里根派都是这一观点的支持者。但是也有人认为即使后者成立，人们对于扑面而来的各种创造性的建议和主张，仍有一个选择和政策性协调的过程。（四）非管制政府模式（ＤｅｒｅｇｕｌａｔｉｎｇＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＭｏｄｅｌ）

非管制政府模式，又称解除政府管制模式。所谓解除管制就是取消公共部门众多的规章制度，取消过程取向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作，提高工作效率，改进社会的整体利益。这种模式在于改变照章办事的传统，去除繁文缛节，清除政府管理实质以外的其它附着物，让政府最大限度地释放潜在能量和创造力，以新的创造性工作改进社会的整体利益。

非管制政府模式不太看重结构问题，其着眼点主要在程序和有效行动的能力方面，目的在于激发传统官僚机构官员的积极性和活力。主张不管是官僚体制还是非官僚体制，只要能够有效运转就行。因而，它并不像其它模式对官僚体制刻意贬斥，相反，认为官僚体制是可以接受的，甚至认为是求之不得的。

由于这一模式不反对传统的政府结构，因此在管理上支持官僚机构的高层决策者依靠一定的行政文化来调动整个机构的行动。这种行政文化主要是指公务员的伦理道德在行政活动中的驱动力量。管理者必须依赖相信个人，依赖个人的价值观念、伦理道德来实现管理目标。美国成立了“日落委员会”（专门从事废除过时法律的机构），取消了政府采购的一些规章制度，废除了长达近万页的联邦政府人事管理手册，目的就在于给公务员更多的处理各种事务的灵活性和自由度。但是，人们也不无担忧地认为如果没有公务员的觉悟和高尚的道德信念作基础，一些公共组织和个人在没有规制或放松规制的情况下，就有可能像一匹匹脱缰的野马恣意而为，并给组织效能带来严重危害。

从决策的角度来分析，非管制政府模式下官僚的决策作用明显被强化了，而政治家的决策作用被大大降低，这对于过去把决策视为政治领导特权的传统观念是一次极大的冲击。在这一点上非管制模式同参与模式不谋而合，皆认为公务员具有丰富的专业知识，又同社会公众直接打交道，因而应当允许他们做出更多的决策，有更多的灵活性。

在公共利益的体现上，非管制政府模式认为政府在社会中应扮演一种积极角色，改革只是解除政府内部过繁的管理体制，通过取消政府内部对政府工作能力的限制或制约因素，使政府的能力更好地发挥出来，更好地适应社会的需要。政府可以有效地解决当今社会存在的问题，政府行为不会成为社会问题的一部分。

借鉴与思考：规律性与特殊性的统一

西方公共行政改革是一场深刻的、广泛的政治革命，没有先驱者的现成经验借鉴，完全是一场渐进的、摸索性的试验，因而，不可避免地会带来一些负面效应，或一些意想不到的后果。笔者想就此疑虑和对我国行政现代化的影响谈几点粗浅认识。

要避免陷入改革的两难选择境地。行政改革一方面提倡推行管理主义理论，广泛吸收企业管理的经验、技术和方法，给管理者较大的灵活性和自由裁量权，用企业精神引导和管理政府公营部门；但另一方面又要求公务员，尤其是高级公务员增强对政治的敏感度，保持对政策的高度响应性。这种不统一性或矛盾性，究竟是文官制度固有的政治中立原则对改革的妨碍，还是因改革政策设计不周造成的矛盾，值得思考。如果政治统治者抱着既想“吃蛋糕”又不想承受打破“鸡蛋”的痛苦，必定会很快在改革的道路上陷入两难选择的境地。

要避免结构上的顾此失彼。把公共服务职能通过私有化、承包、出租、委托等形式交给私营组织来履行是西方行政改革的共同做法，评价也多趋于一致。但问题是，各国对打破政府官僚体制之后的各竞争主体的监督制约保障机制似乎缺乏必要的关注，更无严密科学的政策设计，这种结构上的失衡，对于一项改革来说同样是不完善的，也是令人担忧的。可以断言，缺乏有效监督制约的组织是无法保持其肌体健康和行为的高效性的。

普遍适用与保持个性的统一。管理主义理论几乎在整个欧美和大洋洲国家付诸实践⑨，并形成不可阻挡的力量。但是这些不同政府体制的国家在整体发展上、接受程度和范围上却又存在着个性差异。在被称为“拿破仑公共行政模式”的法国对管理主义的“成见”明显高于欧洲其它国家。这是因为，法国的行政文化是建立在根深蒂固的国家集权观念之上的，改变国家控制方式必然要触动单方面决策优先、外部监控软弱、行为主义盛行等一系列固有的行政特征。显然，他们在变革中适用管理主义的阻力要比其它国家大得多。这种个性特征如果与“无国家社会”的美国相比就更为突出。这是因为，效率对于许多公共组织来说，不是唯一的目的，它亦有其它目标需要满足。因此，市场、灵活、参与和放松内部规则等行政改革观念和模式虽然具有共同性和普遍性，但是不同的政治体制、不同的文化传统对其思想的解释和接受程度又是不同的，满足变革需求、利用变革机会的方法也是不一样的。这也意味着，在一国被“冷冻”的思想在另一国可能“狂长”、受到欢迎；而在一国受到推崇的观念，在另一国可能倍受冷落。

科层制与后科层制的冲突与替代。以后科层制理论为核心的各种新理论对传统的科层制的挑战引起了全球的关注和思考，在社会政治生活领域里打破僵化的法律禁锢，重视管理中人格化因素的倾向，重结果不重过程的工作着眼点的转移，市场与社会力量对政府公共管理的渗透，以及强调内在秩序整合，反对过多过滥信息的扼制等等现象的存在，也确实让人无法否认和回避。然而，这些问题与现象对于科层制这种一定意义上“牢不可破”的传统结构和运行体制来说，只是展现了进行中的一种总趋势，绝非事实上的取代。科层制作为现代社会最为成功的发明和精密设计还将会长期存在。因此，如果以为以后科层制为框架的公共行政体系可以使科层制公共行政从此消声匿迹则是十足的幻想。

中国行政改革应从西方国家改革的构想与实践中吸取有益的成分。市场与社会力量引导的行政改革所具有的科学性、可行性，对于我国进一步实行政企分开、转变政府职能、精兵简政、减轻财政负担、提高工作效率、改善政府形象、密切政府与公众关系等方面都具有重要意义。邮电、铁路、电力一直是我国垄断的行政型经营企业，成本高、服务差、质量低。从长远来说国务院逐步将此三部，外加化工、电子、煤炭、建设、交通、国家建材、林业、机械工业和冶金９个部委，以及纺织、轻工两个行业总会重组改建为集团公司是完全必要的举措。但是，如果运用市场模式将此类组织的结构单位再划小一些使其形成非垄断的、可以相互竞争的组织实体，则更符合当今世界改革的规律，亦能更大限度地降低行政成本、提高服务质量。参与模式，说到底是强调基层公务员和社会公众在政府决策中的作用，这是西方社会对精英决策、代议制官僚制决策的一种变革。我国历来强调民主决策的重要性，并形成了民主集中制、“从群众中来，到群众中去”的决策思想。但在执行上尚无行之有效的、可操作的参与机制。如果在此基础上将参与模式的一些做法有选择地拿来，将有助于这一民主决策思想的完善和发展。灵活模式的做法和思路，与我国的改革有许多不谋而合之处。如临时机构的设置和临时人员的配备一直成为我国组织建设中的习惯做法。所不同的是，我国的临时机构是政府行政编制范围的暂时组合，工作人员（除部分工勤人员外）也是在行政系统编制内临时抽调的。显然这同西方国家来自社会、回到社会的灵活模式有着本质区别。建议在新一轮机构改革中适当吸收借鉴西方国家临时机构、临时雇员的