贵州农村信用社小额贷款入户试点调研报告

贵州农村信用社小额贷款入户试点调研报告

自1998年以来，中国人民银行发布的小额扶贫贷款已在政府和银行联合管理的体系中实施。其中，区政府负责政策、区政府负责基金和扶贫站市扶贫工作的管理服务。实践表明,这种体制存在诸多的弊端,如:政府和银行两者的责权利关系很难界定,政府通常采用指令性计划的方式下达小额扶贫贷款指标,造成农业银行无法按照商业化原则进行有效管理;由于宣传力度不够,造成一些干部和农户将小额扶贫贷款视为无偿的民政救济金和财政扶贫资金,实际操作中不同程度将已属于救济对象等不具备贷款偿还条件的农户列入贷款对象进行呈报。开展建立“奖补资金”小额扶贫到户贷款试点工作,是为寻找到一条更好地运用扶贫资金渠道的积极探索。2005年6月,国务院扶贫开发办、财政部、人民银行和银监会联合发文,《关于开展建立“奖补资金”推进小额贷款到户试点工作的通知》(国开发办60号)要求在江西、重庆、贵州和陕西四个地方开展建立“奖补资金”推进小额贷款到户试点工作。本次试点工作目标为中央财政贴息资金管理的全面改革提供依据和办法,特别要求探索扶贫到户贷款的竞争机制、市场机制、协作机制和风险管理机制。“以奖代补”推进小额信贷到户的金融扶贫实际上是“政府及扶贫部门+银行”双线主体模式,以政府确定资金运用政策,政府的扶贫部门具体确定贷款对象,财政资金承担部分农户资金成本和风险,银行部门出贷款资金和进行放贷的具体业务操作,以期达到扩大扶贫户贷款规模和实现金融扶贫的目的。一、贵州“奖惩补偿”模式的试点实践(一)确定贷款限制条件“以奖代补”的基本思路是利用中央财政贴息资金直接补贴贫困农户或者发放贷款的金融机构,为贫困农户获得贷款支持创造条件。在《关于做好2005年扶贫到户贷款贴息方式试点改革工作的通知》(国开办发48号)中,明确要求试点中要坚持“四定四不定”原则,即坚持“定贴息对象、定贴息方向、定贴息期限、定贴息标准”,“不定金融机构、不定贷款任务、不定统一利率标准、不定贴息方式”,充分给予了地方在试点过程中可以操作的政策空间。“以奖代补”试点所需资金由承贷金融机构自行解决,按照每1元“奖补资金”可发放5元到户贷款确定贷款计划规模。在资金定价上,最高上浮利率不得超过人民银行规定同期同档次贷款利率的80%。贷款资金放贷对象和运用方面明确要求具有生产能力的贫困户用于农业生产。“以奖代补”试点原则上要求兼顾贫困人口利益、金融机构经营可持续性和财政可承受能力,为此,“奖补资金”还考虑了对承贷金融机构和扶贫部门的激励,即对超过92%回收率的县,按照金融机构和扶贫部门6:4的比例进行奖励。对于贷款回收率高于90%的,贷款的本息损失部分全部由“奖补资金”承担,贷款回收率低于90%的损失部分由金融机构和“奖补资金”各承担50%。贵州根据本省地区经济发展特点,选择了石阡县和独山县两个县作为试点。在方案的具体操作上,贵州两个试点县对国开发办60号《通知》进行了具体化。一是在金融机构选择上,明确确定为农村信用社作为承贷机构。在两个试点县,几大国有商业银行基本上不在农村开展贷款业务,特别是试点确定为一类贫困乡镇,仅仅只有农村信用社在开展金融业务,因而,确定农村信用社作为试点运作的金融机构基本没有选择。二是放贷资金额度上,明确要求原则上每户农户不超过3000元。三是为了保证农户贷款资金安全和资金用途,两个试点县都对贷款对象作了原则性规定。除了要求贷款对象人均纯收入在924元以下的低收入贫困农户外,这些原则性规定主要保证贷款农户具有生产能力,并把资金用于生产上。四是资金价格作了明确的规定。石阡县贷款利率按照年利率7.965%,独山县按照人行规定的同期同档次利率上浮30%执行,即6.045%。五是对推动试点各部门的考核与激励,主要以乡为单位,按贷款回收率92%作为保值基础进行考核,超过92%部分的奖励资金按照农村信用社、乡镇和扶贫办5:3:2的比例分配。(二)锚点县试点县贷款资金实施情况试点中,在政府主体线主要以扶贫办和乡镇政府为主体,财政部门作专项资金监督部门,农村信用社主要按照试点政策要求对试点乡村的贫困农户进行放贷。两个试点县实施的主要思路是:一是县政府成立专门领导试点工作的领导小组,加强对小额扶贫贷款资金偿还性的宣传。两个试点县都相应成立了由主管扶贫工作的副县长为组长、扶贫办、财政局、人行县支行、银监局县办事处以及试点乡乡政府等组成的“奖补资金”推进小额贷款试点工作小组。二是明确规定了扶贫办工作人员、乡镇干部、农信社工作人员、包村干部和村干部在试点中具体职责和分工,以及考核评价办法等。三是制定了严格的操作规程,农户贷款过程透明。通过核实贷款人身份和明确资金用途的基础上,强化贷款资金确实落实到贷款农户本人头上,防止资金被冒贷或被大户获得。四是在贷款额度限制上,两个试点县稍有差别。石阡县严格规定了资金额度不过超过3000元,完全由单户农户自己承贷。独山县把“以奖代补”试点政策与联保贷款模式结合起来,联保小组内户均贷款金额不超过3000元。目前,两个试点县实施进展也有差别。石阡县在全县4个乡镇选择了4个试点村,涉及农户944户,所发对象为农村年人均收入在924元以下的贫困农户,主要用于种养殖业。户均2642元,共发放了“以奖代补”小额贷款250万元。独山县试点范围较宽,选择了13个村进行试点,目前在8个村发放了该种小额贷款,贷款农户232户,贷款金额97.466万元,户均6087元。可以看出,独山县部分“以奖代补”贷款业务与操作方案有一定出入。从目前的实施效果看,部分地满足了试点乡村的贫困农户资金需求,但农户的积极性并不大,两个试点县影响因素也存在一定差别。一是农户认为他们从中得到的实惠有限。按照每户3000元计算,年利率6.6375%,国家实际补贴给农户的金额不足百元。小额贷款只能满足于农户流动资金周转需要,农户主要把资金运用于传统种养殖业,其收益率较低,因而农户存在慎贷心理。二是独山县把本次试点和一类贫困乡村的“整村推进”工程结合起来,在这些贫困村,每个村除了20万元的专项扶贫资金之外,在种养业发展项目上,还实施了“一借双贴”(即财政补贴农业保险和贷款利息)的全部贴息贷款。因而,农户愿意选择完全贴息类贷款,所以,独山县250万贷款资金,实际贷出金额不足总额的五分之二。三是农村信用社在推进试点工作中缺乏积极性,农村信用社更多地把试点工作看作是政治任务。二、在“奖惩与补偿”试点中，政府和市场之间的边界得到了重建(一)在金融扶贫中,能人和村民将成为贫困农户的“示范效应”在我国贫富差距和城乡差距拉大的情况下,政府确定工业反哺农业的方针无疑非常及时,但在政府主导下的扶贫行为,某些政策理念和行政行为与农村及农业经济发展的市场机制之间还存在不相容。关于扶贫中的能人和大户问题。一般来说,很多针对农户的扶贫政策中,常把能人和大户排除在外,认为能人和大户不是扶贫的对象。事实上,要充分认识到贫困地区,特别是省级地方政府确定的一类贫困乡镇或者一类贫困村,大户和能人在农业产业化、市场化以及带领农户脱贫中发挥着重要的作用。这些地方贫困的直接原因在于自然条件、交通条件较差,人均耕地少,农业单位产出低等。也正是这个原因,导致农户经济基础薄弱,农户市场信息闭塞。在政府推动农村基础设施改善的前提下,农户扩大农业生产,提供农业产业化程度成为脱贫的必然之路。而农业的产业化和市场化过程中,市场信息、农业生产技术等变成了影响农户致富的关键因素。在一类贫困村,通过能力强的能人和大户在农业生产中的示范效应,对这里农户的市场信息和农业生产技术传播等将会发生重要作用。比如,试点的石阡县农村生产桃李,其当地市场价格为每斤1元,而贵阳及地市城市市场价格是2元以上。扩大对贫困地区大户和能人的支持将会产生几个方面的积极作用。一是符合市场经济发展的基本规律。农村大户和能人本身是一种生产力重要要素,就像强调企业家要素在企业发展中的作用一样,大户和能人对市场信息的捕捉,对生产的组织,对技术的传播,将会为贫困农户提供一个模仿的标杆。二是有利于提高农户的组织化程度。我国农业发展落后的关键,在制度上表现为分散的小农生产缺乏组织性。缺乏组织性的结果是贫困地区的基础条件得不到改善,农产品通过价格差把大部分价值转移到流动部门。在贫困地区的能人和大户增多以后,农户在市场行为中的组织化程度必然提高。三是在同等客观条件下,贫困地区的大户和能人比贫困户将付出更多努力才可以致富,他们的发展有利于激励贫困农户竞争意识。四是促进农村各种生产要素的流动,特别是劳动力资源、土地资源等。大户和能人的农业产业化意识更高,将促进农村经济效率的提高。关于利息补贴与价格补贴问题。直接的补贴对于扶持贫困农户的发展作用不大已经被我国多年扶贫工作所证实。但是,在金融扶贫中,扭曲资金价格等行为还没有受到重视。事实上,比照国际对农业发展的扶持手段而言,我国农村的贫困最重要的原因在于小农生产基础上的农产品缺乏市场谈判能力,导致农产品价格低下。国际上的通行做法是对农产品价格进行补贴,尽管同样是补贴,我国金融扶贫中的资金价格补贴和农产品价格补贴效果完全不同。资金补贴容易导致金融价格机制被扭曲,产生道德风险和逆向选择,甚至金融机构的呆坏账。但对农产品价格进行补贴,可以是在农户生产之后,一方面,勤劳的农户和产品符合市场需求的农户得到了实在的奖励;另一方面,可以合理地引导农业生产,防止直接扶贫中的“等、靠、要”农户的逆向选择行为。(二)调整金融扶贫政策,增强政府服务能力从目前贵州试点推进反映出来的部分行政行为与市场机制之间的不协调,“以奖代补”推进小额贷款试点政策需要做一定的调整,以增强试点政策的实践可行性。调整“以奖代补”金融扶贫政策的部分修正要遵循几个原则:一是要遵循金融资源配置规律的信用机制。遵循金融市场的信用机制在于对于“以奖代补”的扶持对象农村信用社也能够采用小额信用贷款的评级办法评估农户信用,并在此基础上,适当灵活考虑“以奖代补”的政策支持作用。二是要尊重农业、农村经济发展的一般规律。要从农业、特别是经济农产品生产周期视角考虑政策的恰当性;要从农村经济个体农户发展的自然演化视角,审视大户和能人在脱贫和农业市场化中的作用。三是要调动农村信用社的市场主动性。既要从政策上引导农村信用社扩大对贫困农户的支持,又不要给农村信用社太多行政压力,使得农村信用社能够在政策引导的基础上自主决策。四是要在增强政策灵活性的基础上,减少政府的行政性影响,增强政府的服务性职能。为此,贵州省“以奖代补”推进贫困农户小额贷款试点具体实施政策上应作下列修正。一是建议以贫困村为单位,确定金融扶贫的对象。考虑贵州一、二类贫困乡村的实际情况,在规定贷款额度上限的基础上,实行整村普遍覆盖,不要排除所为大户和能人。在以扶贫部门确定贷款扶持的贫困村以内,具体农户的贷款发放上完全由农村信用社控制。二是对农户的补贴利息直接补贴到农户头上,避免农户对农村信用社贷款实行双重价格的误解。三是增强政策的连续性,放宽“以奖代补”贫困农户小额贷款的资金使用期限。在贷款周期上,要按照农业生产周期做适当延长,建议放宽到两年。四是提高单个农户贷款额度的上限,把额度从每户3000元上限提高到5000元。五是为了维护承贷金融机构的合法权益,因此贷款发放地区必须考虑具有一定的道路、电网、用水等基础设施作为支持条件。六是积极引导地方政府不要给农村信用社行政压力,增强农信社贷款发放的自主经营权。(三)第三,建立农业产业化服务体系“以奖代补”推进小额贷款到户的金融扶贫试点是在前些年小额扶贫贷款的基础上又一次探索。从长期来看,要通过深化试点还需要从多方面的努力,可以从下列视角作进一步的探索。一是“政府+银行+农户+公司”模式。在目前试点的金融扶贫政策中,充分考虑了农户生产资金来源的问题,但资金的安全性和收益性最终还取决于投入资金的收益率。如果农户把资金用于传统农业产业的粮食生产,传统农业的高风险性和农产品的低价格趋势,那么资金的安全性显然得不到保障。用于引入农业产业化的公司角色,把农户农业生产的市场决策交接到农业公司,既可以引导农业产业化