农地承包权的体系化与物权法定

农地承包权的体系化与物权法定

一、土地承包经营权益的法律保护土地承包经营的承包人有权要求发包人许可经营合同的土地。按法律行为的基本理论,合同作为债权债务关系的原因,其法律效力是发生债权人的请求权。依农地承包合同的财产性质,发包人的请求权属债权请求权抑或物权请求权,即承包权是物权还是债权,学者们有物权说、债权说、承包经营权物权化说等观点1,最近物权说显居优势,且许多学者主张其具体物权形态应定位于用益物权中的永佃权。事实上,就我国现行承包权运行状况来看,其性质当属债权而非物权,表现为:承包权无独立的支配力;承包权流转依债权转让程序进行;依《农业法》第12条规定,农村土地承包权系基于合同约定而非法律的直接规定。本人认为,农地承包权债权设计的弊端和对农业经济发展的滞后效应已为理论和实务充分认识,近几年有关立法和政策对承包权制度的校正使其债权性质正向物权性质转化。这些变化表现为:1.通过延长承包期限的方式弱化承包权债权性,强化物权性。《土地管理法》规定承包经营合同期限为30年,国办发16号文件规定,承包合同到期后自动延长30年。承包权的长期顺延使发包人中途收回承包权机会受到扼制,承包权的实现与发包人对合同的支配力逐渐疏离,债权的相对效力与物权的绝对效力此消彼长。2.强化承包权的法定性。除经审核可保留的机动地之外,国办16号文件下发后,各地整顿了两田制或多田制问题,以确保农地全部向农民发包,强化了发包人的法定义务。值得说明的是,有人认为,物权法定所依据的“法”须为全国性的法律即全国人大及其常委会制定的法律,2而农地承包合同的现行规范,多数并非由全国人大或常委会制定,其效力不够充分,也不符合物权法中的“法”的要求。3不容否认,就农地承包合同来讲,由于早期的家庭联产承包制具有自发性,承包权的创设并不符合物权法定所要求的先有规则后设行为的理论逻辑。而土地承包一直是农村改革的核心内容,党中央的政策和国务院、农业部的文件一直是保护和确认承包权的主要规范来源,全国性的统一立法尚待这些规范成熟和承包关系稳定时方能确立。然而,不能以此否认这些规范对承包权法定性的支持作用。因为所谓法定仅相对于约定,是针对合同自治而言,法定的功能在于一方面从严设定物权,另一方面依法公示物权状况,维护财产秩序。而现行的中央政策和国务院的规范性文件可起到这一作用。事实上,即使农业部的有关文件,其效力也已逐步提升至普遍适用的层面,例如,1999年颁布实施的最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(以下简称《规定》),已将实践中行之有效的农地承包合同规则具体化为司法解释。3.依公示要件表彰农地承包权。自1996年起全国实行土地承包经营权证发放制度。经营权证由各省农业厅监制,加盖农业厅印章,将农民承包的土地在30年中固定下来,“这对于保障农民合法经营权益,维护农民承包经营和土地流转制度,避免人为干扰,促进农村土地承包政策的落实都具有重大意义”。4土地承包经营权证的要求是:第一,明确记载承包人享有30年的承包权;第二,涉及承包土地增减和流转的,须经集体经济组织及登记机关、经手人在经营权证上签字盖章方可生效;第三,农户的承包经营权证以花名册形式由乡(镇)两级逐级备案,作为农户核对权利的依据5。土地承包经营权证可诠释出如下法律效力:首先,该证书具有物权凭证的作用。它为承包人设定并证明权利,使承包权的法律存在独立于承包合同,凸现出物权的表征。因为在交易关系中只有债权是通过合同确认和证明的,合同之外,无须其他外在法律形式;而物权尤其不动产物权,除需基础合同之外,尚须登记行为。如果说承包人名册相当于不动产登记,发证机关下发的权属证书则是登记行为对应的结果。土地承包经营权证书制度证明,立法机关对承包权已进入物权设计的思维框架,从而为承包权的物权排他效力提供了前提。其次,农地承包权的变更须履行物权变动的登记程序。第三,承包经营权档案具有不动产物权的公示作用,有利于维护承包权流通过程中交易的安全性和稳定性。因为正如不动产登记一样,承包经营权档案具有对一切人公开的性质,任何人已不会因无法在该领域查询而提出自己不知或不应知交易瑕疵的善意抗辩,从而使承包权的物权变动具有确立性。可见,承包经营权证书正使农地承包制度以物权轨道前行,虽然它还保留着某些债权的因素,如承包权转让要经发包人签字盖章,但物权化方向已不可逆转。4.承包权与农地承包合同的分离运作,符合物权行为抽象性规则。承包权的长期性并不意味着承包合同一经订立,合同的内容便保持30年或较长时间的永久不变。恰恰相反,在确定特定土地由承包人经营的同时,承包合同可依情况予以调整、变更,由此产生承包权与承包合同相互关联而又相互独立的法律关系,即发生物权关系与债权关系。确认承包合同的债权性意义在于,明确承包权的独立性,使合同关系顺应不断变化的经济环境,调整发包人与承包人间的利益冲突;确认承包权物权性的意义在于,对特定的农地,赋予其稳定、长期的支配权,鼓励其投资,防止因承包合同变动而使承包权游离于特定的土地,导致土地调整频繁。因为承包合同产生的债权是承包人对发包人的请求权,而物权则是对土地的支配权,除非合同解除,不论承包合同有何变化,承包权具有永续性和排他性。在实践中,导致承包合同变化的因素主要有:第一,承包费的调整。一方面,在遭遇自然灾害等不可抗力因素的情况下,经法定程序(如全面调整,经县级人大的批准,如个别调整,要召开村民会议)可减收或缓交承包费;另一方面,农地收益增加时,为平衡所有人的利益需上调承包费。如果将承包经营合同与承包权混为一谈,认为合同仅30年到期才可调整,农地所有权人利益的保护将不可想象。第二,解决人地矛盾,促进农地规模经营。随着农村经济市场化的发展,家庭承包制下小生产方式固有的弱点日益暴露出来,实际工作中“稳定承包权,搞活经营权”成为解决这一矛盾,通过市场配置农地资源的重要途径。所谓稳定承包权,是指不改变农户长久地拥有对农地的承包权即确认农户对特定土地的物权,以满足农户将农地作为安身之本的生存需要;所谓稳定经营权,是指承包人可以根据实际情况将所承包的农地转包、转让给或投资于具有经营优势的农户或农业经济组织,收取一定的利益。通过承包权的流动,使农地适当集中,借以实现农业的规模经济或规模效益。在农地承包关系中,物权与债权的关系可概括为承包权与经营权的关系,前者为静态的权利归属,后者为动态的权利行使。这种关系进一步证明了现行法律规则对承包权物权设计的立法走势。根据物权行为理论,在转移财产权的法律关系中,并存债权行为与物权行为双重效力,其中债权行为是发生物权行为即转移财产权的前提、形式和原因,物权行为独立于债权行为,两者相互分离,无论债权行为无效、变更,物权行为不受影响,物权权利人仅依不当得利发生权利返还的义务。因为权利主体承担转移标的物的交付义务的法律行为(一般为债法上的契约或称之为合同)与其完成物权的各种变动行为作为两个法律行为,是分离的两个不同的法律事实。6就承包经营合同来说,发包人与承包人明确的是双方合同权利义务事项,即相互负担的债权请求权;合同订立,即使未交付承包权,承包人有权适用债法规则,请求违约人承担违约责任。就承包权来说,适用民法物权规则,承包人对任何人的侵权或妨碍行为,可独于合同关系,直接向仲裁部门或法院请求救济。5.农地承包权在效力上具有物权的某种优先性。《农业法》第13条规定,承包期满,承包人对原承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。关于优先承包权的性质学界并无理论探讨,本人认为,优先承包权的性质类似于民法上的法定优先承买权,只不过行使优先权的结果前者取得承包权,后者取得所有权。优先承包权是承包人关于承包合同的订约请求权,其内容为,合同期限届满依同等条件声明承包的原承包人,有权排除第三方取得合同权利。依此种权利,承包人的单方行为可使合同关系成立,故属形成权7。订约请求权是承包权物权排他效力的体现,因为它既可对抗第三人,也可对抗发包人,排除了第三人就同一农地取得承包权的可能性;同时,它使发包人所有的农地在合同期满时处于待发包的状态,限制了发包人的另行处分权。优先承包权的规定顺应了现代社会不动产用益物权优于所有权的立法趋势,8是用益权人地位强化的又一征候。同一承包人对同一土地长期乃至无限期的经营,有利于农业生产者作出合理的收益预期,鼓励投资,体现出权利定位的民生价值和物尽其用的用益物权精神。同时,它使承包人可充分利用对农地的前期投资,扼制不同承包人因土地投入引起的补偿纠纷,免除不必要的经济损失。二、农业承包法的法律完善(一)确立并完善农地承包合同的债权规则农地承包合同具有债权和物权双重法律属性,自双方当事人协议时起,产生债权关系,自发包人交付农地承包权即承包权登记时起产生物权关系。依物权行为抽象性原则,物权关系是依独立于债权关系之外的意思表示发生的,不能与债权行为混同。所以,立法在完善农地承包合同债权规范的同时,应确立专门的物权规范,独立调整农地承包过程中的物权关系。在当前的农地管理实务中,以债权关系代替物权关系的现象还较普遍。例如,以农地承包合同作为确认承包权的唯一证据,仅强调对承包合同的备案、审批制度,而无承包权的系统登记制度;有关法律并未肯定承包经营权证的物权凭证效力,承包经营权证对权利的客体即所支配的特定土地、权利功能等使物权凭证发生效力的必备要素均无反映,承包权的效力范围仍需依靠承包合同确定。缘于此,有人甚至认为,农地承包合同之外再发放承包经营权证实无法律之必要,因为它本身无独立的法律效力,只不过发挥了使农户了解国家政策的宣传单作用。9另外,现行规范中,承包人处分承包权的债权限制,也充分说明了这一观念在立法上的影响。上述现象体现了物权行为意思主义,即物权行为被债权行为所吸收的立法和思维模式,它虽然可使农地承包权交易便捷,但不能保护交易安全。因为债权行为意思表示无公示性,不仅不能从外部认识其变动及变动之时期,更不能保障动的交易安全,且法律关系不能明确化。10明确农地承包合同的双重性质,应分别完善债权规则和物权规则。依债权规则,农地承包合同自当事人意思表示一致时生效,除法律禁止性规定外,合同权利义务适用意思自治原则,其内容包括:合同的订立,承包费的有无、数额和计算方法,合同的变更、解除及违约责任等。依物权规则,农地承包权自登记之日起生效,承包人不仅享有对农地的直接支配权,而且有权依法处分承包权,有权订立转让、入股、出租协议,依继承、遗赠行为授权他人继承、受赠承包权;立法应规定承包权的排他性,赋予承包权人物上请求权和损害赔偿的债权请求权。(二)确立农地的民事登记机构,使其与土地的所有权结构协调我国尚没有统一的不动产物权登记制度,尤其农地承包权长期欠缺必要的民事登记。11虽然城镇国有土地使用权确立了严格的登记要件主义,以公示为权利存在和公信的依据,并形成了配套的制度机制,然而它毕竟不能移植而直接适用于农地承包权关系。确立农地承包权登记制度甚为必要:第一,农地承包权具有抽象性。农地承包权系以对农地的直接利用为内容的用益物权,虽然在静止情势下权利的外表支配关系可与权利状态相符,但是随着农地承包权的流转,或承包人与他人发生雇佣、转包等债的动态关系,农地形成间接占有,其外观状态无法折射出权利关系,需以登记作为判断权利的唯一标准。第二,农地承包权的价值性。现代物权法发展的结果,物权已有自静态利用逐渐转向价值化之趋势。农地承包权的转让、入股弘扬了农地的价值属性,在它同时发挥使用价值和价值功能时,占用与融资的利益主体分离,需以登记公示权利关系。值得注意的是,现行规范禁止农地承包权抵押,学者多认为,由此扼杀了农地承包权作为财产权利的价值融资功能,极不科学合理。本人认为,农地承包权抵押是附条件转让承包权,法律既然允许承包权转让,禁止承包权抵押实无必要,只要抵押权的设定和实行不违反有关承包权转让的规定,抵押行为当属有效。第三,农地的公益效用。登记制度系国家主管机关介入不动产物权交易的积极形式,其意义是监督不动产之利用,确保实现其社会效益。农地承包经营是我国农地经济体制的基础,攸关农村社会保障,是国家不动产干预政策的重心。所以,登记制不仅可从民事角度公示承包权的静态和动态状况,也是国家规制农地秩序的基本需要。就现行的农地管理制度而言,目前尚无专门的民事登记机关,为了充分利用现有的管理资源,应以土地行政管理机构为基础,按属地管辖确立农地的民事登记机构,即根据《土地管理法》的规定,由县或县级以上人民政府就国有单位、农村集体经济组织所有而由农户承包的农村土地进行登记。由土地行政主管部门作为登记机构的理由是:第一,有利于明晰同一土地的法律状态。根据《土地管理法》规定,土地所有权确认、核发证书由县或县以上地方人民政府负责。农地承包权及其以此为基础形成的他项农地权利为同一土地上负载的民事权利,如确认不同的登记机关,不仅会降低登记效力,也不利于反映同一客体之上的权利状态。第二,有利于必要的公权干预。按现行的土地管理规则,县或县级以上的人民政府委托土地主管部门行使土地管理职能,在农村,承包方案的形成及其整体调整须由县级人民政府批准;县(区)级人民政府也是地籍管理的基础机构,对农地的自然状态、法律权属、用途、界址等物权特定化因素均储存了足够的档案资源,确认其为登记机构不仅可依职权主动监督农地承包关系,而且有利于农地承包权登记的准确性,避免公示误差,为不动产登记制度提供物质和资讯条件。有学者认为,我国应以法院为土地统一登记机构,