我国撤县市政区行政区划调整的效应分析

我国撤县市政区行政区划调整的效应分析

1城市发展中的行政手段—引言行政是国家权力的空间或区域的划分和分配，包括地理范围、层次和行政中心的划分。行政区划是国家结构的一种基本组织形式,是中央政府统治和管理全国各地的一个有效手段,是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。因此,一般而言,一个国家的行政区划框架一经确立,常常是相对稳定的,并会长期沿袭下来。改革开放以来,我国城市高速发展,城市化水平提高很快。在东部沿海部分地区,城市高度密集分布的城市群开始形成。随着城市的快速发展和数量的增多,部分中心城市空间扩展受到周边城市的限制,相邻城市之间的摩擦也逐渐增多,城市之间的协调发展问题变得日益突出。在这种情况下,以“撤县(市)设区”为主要内容的行政区划调整作为解决问题的一种行政手段开始大行其道。通常的做法是将大城市周边的县或县级市改为区,纳入到大城市行政区范围内,从而为大城市及其周边地区的统一规划和协调发展创造条件。近年来“撤县(市)设区”有愈演愈烈的趋势。然而,对这种行政区划调整的效果必须要辨正地认识,应该认识到其既有积极的一面,也有负面的影响。2国内城市发展现状近年来,行政区划调整在我国的东部沿海发达地区较多。如浙江省撤销县级余杭市和萧山市,设立杭州市余杭区和萧山区;撤销金华县,设立金华市金东区;撤销鄞县,设立宁波市鄞州区;撤销衢县,设立衢州市衢江区。山东省撤销长清县,设立济南市长清区。河北省撤销县级丰南市和丰润县,设立唐山市丰南区和丰润区。以珠三角为核心的广东省是我国经济最发达、城市化水平最高的省份之一。因此,它也成为我国“撤县(市)设区”的重点地区。近年来广东省行政区划调整主要有:调整广州市行政区划:将其代管的番禺市和花都市撤销,整建制改为广州市番禺区和花都区。调整后,广州城区从八个增加到十个,面积达到3718.5km2;调整江门市行政区划:将其原代管的新会市改为新会区;调整汕头市行政区划:撤销汕头市升平区、金园区,设立汕头市金平区。撤销汕头市河浦区、达濠区,设立汕头市濠江区,撤销县级潮阳市,分别设立汕头市潮阳区、潮南区,撤销县级澄海市,设立汕头市澄海区;调整惠州市行政区划:撤销县级惠阳市,设惠州市惠阳区;调整佛山市行政区划:将顺德市、南海市、高明市、三水市撤销,成立禅城区、顺德区、南海区、高明区、三水区并入其中,城区面积达到3813km2,城区面积的迅速扩大,使佛山争到了全省第三大城市的排序。我国“撤县(市)设区”行政区划调整主要发生在经济比较发达的东部沿海地区以及内地一些特大城市周边。被撤销的县(市)大多发展状况比较好,与中心城市关系密切。这反映了随着城市的快速发展,现有的行政区划及相关管理体制对城市的发展产生了负面影响。2.1调整行政区,协调中心城市与周边县市的发展关系一是为中心城市营造更广阔的发展空间。中心城市在发展到一定程度后,缺乏适宜的用地空间,而其周边县(市)可能正是适宜扩展的方向。二是扩大中心城市的规模,增强中心城市的实力。中心城市的规模有限,而其周边县(市)经济较为繁荣,且在空间上多连为一体,因此,调整行政区划,更好地发挥中心城市对腹地的辐射、带动作用。三是协调中心城市与周边县(市)的道路、港口、机场等重大基础设施的建设和规划。中心城市与周边县(市)之间面临着规划难以统一,跨区域的基础设施难以协调等问题。为解决这一问题,进行“撤县(市)设区”,加强规划管理。四是解决市县(市)同城问题。地级市与县(市)同处一个城市,对两个城市的发展都带来了困难。五是解决双城(也称为“孖城”)问题。两个紧邻的城市已成为一个整体,但是规划的编制与实施却是分割的,而且基础设施的建设、污染的治理等方面也存在着难以协调的问题。2.2城市发展机制不健全,城市空间布局不明确一是市管县(市)体制问题。随着城市的发展,尤其是在经济发达地区,市县之间的利益争夺越来越多,协调也越来越困难,这种状况,加速了“撤县(市)设区”。二是城市协调发展的机制没有真正建立。当城市快速发展壮大,中心城市与其周边地区摩擦增多而又缺乏相应的城市协调发展机制时,就进行“撤县(市)设区”行政区划调整。三是中心城市、大城市“情结”深厚。“撤县(市)设区”的主要受益者是中心城市、大城市。这与我国有关政府部门对大城市有强烈的偏好有关,也与大城市在政治上的强势地位有着密切关系。3“取消县市”行政区划调整对城市发展的影响3.1积极影响3.1.1有利于邻近城市的协调发展可以统一大城市及其周边地区的规划,推进城市总体规划的实施,协调城市发展,尽可能减少城市间的内耗。这种处理简单直接而收效迅速。3.1.2有利于进一步加大城市在国家资源分配的份额,促进城市围绕区域资源分配的发展。在中国基础有利于迅速扩大城市的发展空间、人口规模和经济总量,从而提高城市在区域中、城市体系中的地位,也有利于加大城市在国家资源分配中谈判的份量,为城市的发展赢得政策、资源上的好处。如广州将番禺“撤县(市)设区”,使得广州“南拓”的城市发展战略得到实施,扩大了广州的发展空间。3.1.3有利于发挥中心城市较强的政治能力通过行政区划调整,将某些拥有重要资源(港口资源、土地资源、旅游资源等)的县(市)改为区,有利于充分发挥中心城市较强的政治能力、投融资能力、管理能力、招商引资能力、人才能力。如广州,通过将番禺“撤县(市)设区”,就加快了南沙港、南沙开发区的发展,使它们成为了广州甚至整个广东省新的经济增长点。3.2决策影响3.2.1我国珠三角和外大都有一个城市的发展。据测算,直接把土地的利用和发展打在“撤县(市)设区”后,是行政权力的统一集中。行政权力高度集中在市一级政府,固然可以使得政令更为畅通,政府权威得到加强,但也增多了政府干预,增加了管理层级,助长了地方官员的官僚习气,损害了地方的积极性、主动性和灵活性。改革开放以来,珠三角经济发展的经验表明,自下而上的经济发展模式比自上而下的经济发展模式更具活力。东莞、番禺、顺德、南海都是很好的例子。在一个国家里不但要有大城市,也要有中小城市。城市也并不是越大越好。中小城市也有其独特优点。城市竞争力的提高并不是靠规模的扩大来发展的,关键还是要靠提高自身的素质来进行。深圳市就一直期望将东莞、惠州的一部分划入其中,理由是目前的用地很紧张,发展空间很小。但深圳还有相当部分土地没有利用,已利用的一些土地效率也不高。深圳作为一个特区城市,有理由为全国城市的发展做出表率。3.2.2企业社会责任的增加不断的行政区划调整影响了干部工作的积极性和顺利开展,对市民的工作、生活,对厂商投资者的经营管理发展更带来不便。例如由于地名的更改,就加重了企业的负担。行政区划的调整影响既定的政治生态结构。在行政区划调整过程中,进行政治权力的重新分配,已成为一种比较普遍的现象。尤其是跨区域的行政区划调整,更承受着地方官员强烈反对的压力。此外频繁的行政区划调整也影响到老百姓对政府管治能力的信任。特别是由于调整未有实质性效果时,使得许多市民对行政区划调整形成了“形式主义”、“好大喜功”的看法。3.2.3部分城市的区划规划尚不符合发展规律城区人口、空间规模急剧扩大,形成了一种虚假的城市化,大面积的城区内仍然是农村产业、农村人口、农村管理体制。这并不利于管理,还在一定程度上导致了对农村、农民的进一步忽视,甚至将本该属于他们的利益、资源也剥夺了,城乡二元的状态更加强化。造成了城市虚假的繁荣、经济的泡沫、资源的浪费。部分城市在行政区划调整后,就开始大做规划,大兴土木,建设新中心城区,建设标志性工程、形象工程。虽然通过巨额固定资产投资,在一定程度上刺激了经济的发展,但对今后经济的健康发展带来了不小的隐患。而且人为地建设新的中心城区,并不符合经济发展规律。由于比较偏远的县级市被改为区,各城区相距甚远,城市基础设施等方面并没有完全融合在一起,整个城市貌合神离,非常松散。3.2.4用行政区来解决城市环境污染问题行政区划的调整可能会暂时性地解决城市发展之间的协调问题和城市竞争力问题,但城市还会发展,类似的问题也将会不断增多,继续借行政区划调整来解决这些问题,基本上是不可能的。同时,跨区域的环境污染问题、重复建设问题、规划协调问题固然可以通过行政区的合并来解决,但却不是根本对策。从长远来看,解决问题的关键还是要开展制度创新。通过法律、制度的建立、健全来协调城市间的发展,营造良好的城市发展环境。因此,现有的行政区划调整可能暂时性地解决了问题,但是却延缓了制度的创新。4美国区划调整的效果毫无疑问,“撤县(市)设区”行政区划调整虽能起到立竿见影的效果,但却无助于多数问题的根本解决,是一种有待完善的行政手段。世界上频繁地进行行政区划调整,可能只有中国一家。行政区划调整能够达到的效果还可利用其它方法来进行。经济的协调可以通过经济的方法、市场的方法去进行解决。政治体制的问题则应该通过政治体制改革去解决。在美国一个大都市地区,往往集中了数十个,甚至上百个城市。然而,美国并没有求助于行政区划调整去解决城市的协调发展问题。美国地方自治有着悠久的历史,通过行政区划的调整来解决区域城市发展问题是很难的。而我国是一个行政主导的国家,政府的干预可以直接深入到社会经济生活中的每一个角落。然而,随着我国市场经济的发展和民主政治制度的建立,必须寻找新的改革之路。4.1从科层化向扁平化转变改革城市的设置方法,按照国际惯例,市应该是实质性的城市地域,也就是说是以非农产业为主、非农人口高度密集的地域,而不能像现在一样,城市内包含广大的农村地域、农村人口。这就要求改变现行的整建制设市的做法,实行切块设市。省下设市和县,省辖市与省辖县同级,县内可以再设市镇,市、镇应是同一种地域实体的不同说法,两者规模上有差别,但形态和职能上没有差别。配合城市设置改革的是加快政府职能改革,使政府从全能型向服务型转变,从科层化向扁平化转变。一方面,要大幅度减少政府的管理职能,特别是减少政府直接干预经济的职能,政府工作的重心应转向社会公共事务。另一方面,将省、地级市的部分职能下放到县、市,赋予基层政府更多的权利和责任,同时各级政府之间应有以法律形式规定的明确的权责分工。通过这样的改革,省一级政府就可以从具体事务中解脱出来,进而可以管理更大的地域范围。4.2成立城市协调组织长期以来,我国各城市习惯于纵向的行政管理,而不习惯于横向的合作与协调。但随着政治经济体制的转型,传统观念和管理模式必须转变,新的现代的管治模式需要加快形成。新的管治模式的核心是管治主体多元化、管治过程为自上而下和自下而上相结合、程序形式上是公开透明和民主的。在城市密集地区,尤其是城市群地区,成立城市协调组织。各个城市自愿参加,并且各个城市应该是平等的一员,共同参与问题的讨论、政策的制定和实施。协调组织主要解决跨区域的基础设施体系建设、环境保护、产业发展等问题。城市协调组织是一个议事性机构,其成员代表各城市政府,主要通过联席会、听证会、双边、多边会议等磋商机制开展城市间的沟通、协商和合作。城市协调组织应多样化。例如,整个珠三角可以成立协调组织,其中相邻城市之间也可以成立协调组织。如广州和佛山,深圳和东莞,珠海和中山、江门,佛山和中山等。以加强彼此之间的沟通、联系与合作。港口、机场、地铁、轻轨等跨区域基础设施的建设,都应该通过城市之间的协调来解决。4.3系规划实施难度区域规划在我国运用并不广泛,影响力也不大。可以称得上区域规划的主要是城镇体系规划,但它多局限于行政区内,且编制主要是由建设、规划部门完成,因而其实施难度很大。而在美国、在欧洲,为保证区域规划的实施,成立有相关的机构、组织,这对于大都市区内城市之间的协调发展起到了重要作用,西方国家的经验值得借鉴。4.4科学、透明原则。城市经济区“撤县(市)设区”等行政区划调整要科学、稳妥地开展。调整一定要有理有据,要照顾到广大群众的历史情感、传统习惯、工作生活的方便。调整的程序应科学、公开、透明,不能任由政府单方面决定或仅凭专家论证决定,要让社会各阶层有充分地表达心声的机会。归根到底一句话,行政区划调整要上下相结合,科学与传统习惯相结合。还要特别防止刻意将城市经济区与城市行政区重合的做法,它在短期内可能有益,长期则是完全不可取的。行政区划不可能跟随经济区一变再变。4.5法规制度创新由于过份依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设和市政建设中出现的问题,而没有从改善法规制度、改进管理方式以及调节工作关系等方面去努力,从而导致频繁调整行政区划的问题。如前文所述,它是解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的办法,但不是唯一办法。从行政体制创新的根本要求出发,解决跨行政区城市建设和管理中出现的矛盾和问题,更重要的是积极开展法规制度创新,改进行政管理和公共服务的机制和方式,更多地运用经济手段和协商机制来调节市县矛盾,统筹城乡发