美国图书馆基金会的持续性机制研究

美国图书馆基金会的持续性机制研究

现代社会组织的运作机制已经决定将其作为恢复收入和利息分配的工具。重要功能是支持和帮助社会中的弱势群体，减少贫困，缓解社会矛盾。因此,它的存在有利于社会的文明和进步。基金会不仅向贫困人群提供帮助,还资助教育、科学、文化、卫生等公益事业,是这些事业可持续发展的重要社会力量。美国钢铁大王卡耐基1889年发表《财富的福音》,认为公益捐赠的最佳领域有以下几种:建大学;免费公共图书馆;建立或扩大医院、医学院、实验室以及其他与减轻年轻人的病痛相关的机构,特别应以预防为重点;建立公园,美化环境;建立公共游泳池;教会。正因为如此,西方国家尤其是美国,图书馆一直成为基金会资助的对象之一,其图书馆基金数额和对图书馆的资助力度一直都相当可观。目前世界上捐款最多的个人是美国著名投资家巴菲特,他已向比尔与梅琳达·盖茨基金会(以下简称盖茨基金会)捐赠了大约375亿美元。而微软创办人比尔·盖茨也已经捐出了300多亿美元,并签好遗嘱,死后将99%以上的财产都毫无保留地捐给社会。在美国,这种慈善捐赠行为已经蔚然成风,并形成了良好的慈善文化。1.1宗教文化西方社会宗教文化中很有特色的是“富罪文化”。“富罪文化”不同于中国社会的“仇富文化”,这是源于基督教传统中对“富人原罪”的说法。早期基督教谴责、愤恨和否定整个世俗世界的财富、富人和人的情欲,对商业活动更是持极端否定的态度,认为商人贱买贵卖,其罪恶甚至超过盗窃,坚信商业贸易会助长人的贪婪而放弃对上帝的追随,奉行“基督徒绝不应该做商人”的教条。因此,在基督教的传统中,认为富人天生就是“罪恶之人”,并以“下地狱”和“上帝的震怒”作为对罪恶之人的威慑。而富人要想进入天堂,唯一的途径就是将自己的全部财富都捐赠给穷人。美国钢铁大王、著名的慈善家安德鲁·卡内基在1889年发表的《财富的福音》就体现了宗教文化中“富人原罪”的理念:在巨富中死去是一种耻辱,人死富有,死而蒙羞。正是这种“富人原罪”的理念千百年来不断提醒着那些忠诚的宗教信徒,要想死后进入天堂,就必须把财富捐出去。1.2互助文化美国慈善文化还包括“互助文化”。在英国殖民统治时期,美国没有任何社会保障;从美国建国到联邦宪法通过之前,政府也没有被赋予任何税收的功能,因而也没有办法给予公民任何福利。这种情况使得民众不得不组织起来实行自治,彼此互助互济。正如托克维尔在《论美国的民主》一书中所言:“在法国,凡是创办新的事业,都由政府出面;在英国则由当地的权贵带头;在美国,你会看到人们一定组织社团。”也正是这种文化传统让美国人在获得财富以后能够自觉地回馈给自己所在的团体乃至社会。正如一些学者指出,与美国核心的个人主义同时并存的,有一种超越个人私利的利他同情心和对群体、对社会的责任感,这就是美国公益事业赖以发达的社会思想基础。1.3回馈文化西方各国的慈善文化大都与宗教密不可分,在宗教熏陶中西方人逐渐形成乐善好施、无条件帮助别人的文化传统。美国很多人认为,金钱等世俗最需要的东西,其实都是上帝托管于个人而并不永远属于自己,最后总是要全部还给上帝,其文化理念就是“取之于社会,还之于社会”。长期以来,这种回馈文化早已深入到美国人的骨子里,融于其文化血脉之中。美国钢铁大王卡内基的起步得益于图书馆对其幼年成长的帮助,认为图书馆是提升自身素质的地方,因而他倾毕生资财建立了大量免费的公共图书馆,为每个人提供良好的自学环境。在他这种理念的感召下,长期以来,美国社会形成了一个良好的传统和共识,就是要将一部分已经分配到私人手中的财富再回馈给社会。如果说美国特有的慈善文化对人们思想的渗透是美国捐赠成风的内因,那么政府制定的一系列鼓励民众捐赠的法律则成为推动美国基金会发展的助动力。2.1对捐赠者的税收激励从20世纪初美国三大基金会成立以来,美国与慈善相关的具有激励作用的税法开始不断完善。如1913年关于征收所得税的《美国宪法》第16条修正案生效以后,美国国会通过了当年的岁入法,开始征收所得税。该法将从事宗教、慈善、科学或教育的组织、团体列入免税对象,其中将基金会也包括在内。1917年,美国国会又通过法律,对捐款给上述组织、团体的人士,减收个人所得税15%。1919年和1924年,美国法律规定对进行慈善和公益捐赠的人士减收地产税与赠与税。1935年,美国法律进一步规定对进行慈善捐赠的公司也同样给予减税优待。这些举措无疑大大促进了各种基金会的发展212。美国税法501(c)(3)规定,一个慈善组织要想获得免税资格,必须满足以下六个方面的要求:必须以非营利为目的;其成立完全出于非营利目的;其经营主要为达到规定的非营利目的;不得为个人谋取利益,即不给控制该慈善组织或能对该组织施加实质性影响的人提供任何不适当的利益;不得参与竞选,不支持或反对任何公共职位候选人;不得参与实质性游说活动,即不对立法进行实质性的支持或反对4-5。税法中除了对慈善组织免税资格加以限定以外,还有大量限制条款,如规定慈善机构必须缴纳与慈善目的无关的贸易和商业收入所得税(如果是私人基金会则需缴纳净收入许可证税)等。慈善组织免交联邦和州所得税等规定,给慈善部门带来了巨大的经济收益。而慈善组织得到的另一项经济收益是邮寄大宗邮件时可以享受邮资优惠,其价格远远低于一般的商业机构。这种邮政资费的优惠,对依靠向公众募捐或经常邮寄教育和宣传品的慈善机构十分有利。显然,这些措施大大刺激了个人和企业将更多的资金用于慈善捐赠。2.2对慈善组织最低支出的规定美国税法规定享受免税政策的私人基金会每年必须支出相当于基金会非慈善资产市值5%的数额。其计算方法为:现金和可上市的有价证券按月估价,然后取其平均值来计算该基金会本计税年度的资产总值;其他资产,如版税、特许使用费、专利使用费等,按年计价;土地和房产每五年进行一次估价;所有资产总值乘以5%。如果私人基金会没有达到最低支出标准,那么,联邦税务局将向其征收应支付金额15%的税额,并限定其在规定时间内整改;逾期未整改者,还须缴纳相当于未支出税额100%的罚款。如果基金会屡次违反法律,其最终后果则是被取消免税资格,并被强制征收终止税44-45。比如说,根据美国的法律规定,盖茨基金会从2009年起必须每年支出30亿美元捐款,或每年必须花掉前一年捐款的两倍以上,否则就要缴纳大量的税费。税法的另一个规定是,如私人基金会的投资活动可能削弱其开展慈善活动的能力,那么,该基金会将被课以计税年度投资额5%的惩罚税。显然,这些措施能够保证慈善组织将足够的资金用于其所资助的项目,以保证项目的持续运行。2.3对慈善组织的外部监督慈善组织通常还拥有一种隐性的效益,虽然它并未写入任何一部法律,但它确实是巨大而真实存在的。这一效益有时被称作“光环效应”,即慈善组织在某种程度上比商业组织更值得信赖,因而可以提供更高质量的服务和商品——这是许多美国人拥有的理念。如果一家公司和一个慈善组织都提供同一种服务(如儿童早期教育),公众通常会选择慈善组织。当然,如果一个慈善组织达不到公众期望的标准,也有可能对其产生负面效应。正是这种“光环效应”对慈善组织的行为起到了监督作用,慈善组织想获得良好的声誉,其服务必须获得公众的认可。另外,政府对慈善组织的免税也要定期进行监督和审查。美国联邦税务局通常会通过三种方式来监督慈善机构的运作:审查该机构提供的年度报告、审计该机构的财务和经营状况、评估该机构违规被处罚金的情况等。在一些极端的情况下,违反相关法律的慈善机构将被吊销免税资格91。成功的基金会都有自己一套成熟的运作模式,而只有成熟、稳定的运作模式才能保证资助行为的可持续性。下面以美国卡内基图书馆基金会、盖茨基金会全球图书馆项目和健华图书馆联盟为例,来说明基金会是如何保证对图书馆给予持续性支持的。3.1与当地政府合作卡内基基金会捐建图书馆的模式,是与当地政府建立合作的伙伴关系。卡内基认为,所捐赠的图书馆应该能够像他的钢铁企业一样高效运转,因此,对图书馆的良好管理以及与当地政府的合作就显得非常重要。每当基金会接到捐助请求时,首先要寄一份调查问卷,询问该市(镇)的规模,现有的图书馆设施、馆址,是否已经接收过捐款等,以确认是否有必要进行捐助。后来还增加了审定图书馆设计图纸,去除不必要的奢华部分,以避免任何浪费等环节。有些市(镇)的请求之所以被拒绝,原因或是这些地方政府的债务过于沉重,或是这些地方已经拥有了较充裕的图书馆设施,或是卡内基认为应当由当地人士来捐建这座图书馆等438-439。如果捐助请求得到卡内基基金会批准,当地的市政委员会必须签署保证书。基金会提供资金建造图书馆,资金的数目由城镇的人数决定(城镇人数至少是1000人),通常按每个人两美元的数额;而接受捐赠的城镇,要提供建造图书馆的用地,并每年提供相当于捐赠金额10%的税金(从当地人的税收中提取)以支付图书馆的一切开支,包括维修费、员工的工资、购买书籍等206。卡内基图书馆基金会的捐助规定不仅保证了所捐建图书馆的可持续运行,更重要的是形成了一个基本理念,那就是政府应从税收中拿出部分资金来支持公共图书馆和其他公共项目的建设和运行,这对保证基层图书馆的可持续发展是至关重要的。卡内基基金会这种对图书馆的捐助模式,增强了受助地区政府和民众对基层图书馆建设的参与意识,使得所捐助的图书馆大都能够长久地生存下去,并发挥长远的效应。在美国许多小镇,卡内基图书馆是唯一仅有的公共建筑,它们成为社会活动的中心、演讲中心、会议室,同时兼有博物馆以及社区生活中心的双重责任3。表1是截至1996年卡内基基金会在美国各州捐建的图书馆情况。3.2挑选合适的合作伙伴除了与当地政府合作外,图书馆基金会为保证资助项目的顺利开展与持续发展,通常会选择其他组织(一般为非营利组织)作为项目的合作伙伴,在这方面,盖茨基金会的做法很有典型意义。在美国基金会中心网站统计的基金会排名中,盖茨基金会无论是资产总额,还是捐赠数额都是排名第一,在其全球发展项目中有一个主题是全球图书馆项目,宗旨是资助全球的图书馆发展,为公众提供和维持免费的计算机公共检索及上网服务。为此,该项目对合作伙伴的选择非常谨慎,以保证其捐赠资金能够发挥最大的效用,并使项目得以持续发展。盖茨基金会图书馆项目要求与其合作的伙伴能够满足以下条件:①了解本地图书馆发展的需求;②曾经有过合作;③能够如期更新硬件并提高网络连接速度;④能够训练图书馆员使用、维护以及引进新技术;⑤能够鼓励公众使用免费的计算机与网络服务。盖茨基金会认为,要使图书馆项目的资金投入具有长期性,从而保证图书馆中网络使用的可持续性,离不开当地的社区或社会组织所给予的稳定支持。盖茨基金会图书馆项目对发展中国家图书馆的资助很多都是在与伙伴合作的基础上实施的。如对罗马尼亚资助的第一个五年,项目拨款2690万美元给当地一个非营利性组织“国际资源和交流董事会”,以帮助建立全国书目网络(Biblionet)和为超过1500个图书馆配置计算机,接入互联网;在波兰,项目提供了2800万美元给“美国自由基金会”,帮助其实施“图书馆发展”五年计划,为近3350家图书馆安装计算机并接入互联网;在越南,项目为“亚洲基金会”提供了40万美元,以便与越南通信部门合作,培训360个工作人员,让他们掌握更多关于如何进行图书馆网络检索的知识,从而帮助越南居民改善生活质量。盖茨基金会作为美国目前最大规模的基金会,全球图书馆项目在直接对美国和世界各地图书馆提供资助外,还选择与各类型的非营利组织合作,间接地资助图书馆,这样既有利于其巨额慈善基金的分配,也有利于提高捐赠的效率。3.3签订协议,明确责任近年来,在美国图书馆基金会资助图书馆的过程中,不少基金会已形成了独特的运作模式,其中美国加州圣峪中华文化协会健华社与受助方签订协议,明确各自的责任,就是保证资助成功并持续发展的成功经验。由美国加州大学北岭分校华裔教授为主体的华人公益社团——美国加州圣峪中华文化协会健华社发起的健华图书馆项目,是由南加州美籍华人捐资,在中国较贫困的农村建立乡镇公共图书馆,以便向当地群众提供一个可以免费吸收知识、培养阅读习惯、提高科学文化水平的场所。该项目在与当地政府多年的合作中已逐渐形成自己的模式,即与当地政府签订协议,明确各自的具体责任,以保证所捐建的图书馆能够持续运营。申请建立健华图书馆的条件是:①申请者必须是中国大陆之乡镇人民政府。②乡镇经济欠发达,财政相对困难。特别是少数民族地区、边疆地区、贫困地区和弱势群体单位。③本乡镇有较高的文化需求,如有乡镇中、小学,乡镇民众中有阅读能力(小学毕业)者占成年人60%以上并有一定图书馆基础,如乡镇文化站中有图书室等。④乡镇领导有建立公共图书馆的积极性,愿意提供100平方米以上的馆舍,提供ADSL因特网接口(建立小型电子阅览室的必备条件)及图书馆的基本设备,一名正式管理人员并承担图书馆的日常运行费用。申请者经考察评估合格后,与健华图书馆联盟委员会签订相应的协议书,主要内容包括资助方的责任与受资助方的义务。其中资助方的责任包括:资助购书专款6000美元,分两次到位;为受助图书馆提供免费的图书加工系统——“健丽美管理系统”;健华社或当地健华社联络代表为受资助图书馆推荐书商,监督图书的购买。受助方的责任则包括:按照与资助方签订的协议要求购买图书,并按照协议内容合理构建藏书体系;聘用专职的图书馆管理人员;维持图书馆日常服务;拟定全年业务计划及分阶段的实施纲要,年终作出工作总结,并向健华社报告;对所购图书进行加工整理;对资助方提供的购书款,必须切实做到专款专用等。这些针对资助和受助双方责任的规定被明确写进协议,签字生效后对双方都会起到约束作用,这就既能保证资助方资金的有效利用,又能保障受助图书馆的长期发展。美国图书馆基金会无论是其发展的规模还是运作的成熟状况都要远远好于我国,借鉴其成功的运作经验,一方面对促进我国图书馆基金会的发展具有重要意义,另一方面可以帮助图书馆吸引更多的资金。4.1政府制定合理的税收政策进行激励在中国,非政府部门的发展面临着与美国截然不同的制度环境。类似于基金会的非政府组织能否发展,发展的空间能有多大,在很大程度上取决于政府的“能力”和“意愿”。这是因为中国是由一个权力中心决定制度安排的基本框架并且遵循自上而下制度变迁原则的国家,制度变革在很大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。因此,要使图书馆基金会不断产生并顺利运行,政府的参与不可缺少。这主要体现在由政府制定合理的税收优惠政策,以激励基金会加大对图书馆事业的投入,以及鼓励公民与企业对图书馆进行捐赠。目前我国已经陆续制定和出台了《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》以及《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》等涉及社会慈善公益捐赠事业以及相关的税收等方面的法律和条例。比如《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》中规定:“社会力量通过国家批准成立的非营利性的公益组织或国家机关对宣传文化事业的公益性捐赠,经税务机关审核后,纳税人缴纳企业所得税时,在年度应纳税所得额10%以内的部分,可在计算应纳税所得额时予以扣除;纳税人缴纳个人所得税时,捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分,可从其应纳税所得额中扣除。”其中规定的公益捐赠的范围也明确包括了图书馆。这些措施和政策在一定程度上对公益捐赠产生了积极的影响。但目前我国公益捐赠的减免税程序复杂、手续繁琐,极大地制约了公民以及团体慈善捐赠的积极性。所以政府应进一步完善慈善捐赠的法律体系,尤其是要完善针对基金会等非政府组织开展公益捐赠的激励措施。4.2构建专业化的图书馆基金运作机制成立图书馆基金会是保证私人慈善资本长期稳定投入最为有效的方式之一。在美国,图书馆基金会类型多种多样、活动形式丰富多彩,众多公共图书馆的经费在很大程度上都来自各种图书馆基金会的资助,如波士顿公共图书馆、纽约公共图书馆这类大型图书馆都主要是靠图书馆基金会资助的。因此,一定程度上可以说是图书馆基金会推动了美国图书馆事业的发展。成功运作的美国图书馆基金会以及受资助而得到长远发展的图书馆,相互间都有一套成熟的运作机制与资助程序,如与政府合作关系的建立、适当的合作伙伴的选择,以及对双方责任义务的约定等,都是图书馆基金会和受助图书馆能够长久运行的有效机制。目前在对中国大陆地区图书馆进行资助的图书馆基金会中,影响力较大且能够持续运行的多是海外的基金会,如青树乡村图书馆