餐饮服务食品安全监管执法文书制作及注意把握的问题

餐饮服务食品安全监管

执法文书制作及注意把握的问题台州市食品药品监督管理局黄明一、简述时间：2010年5月6日，国家食品药品监督管理局印发了《餐饮服务食品安全监管执法文书规范》。

依据：根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《餐饮服务许可管理办法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》等法律法规规章。

12二、执法文书制作一、案件受理记录除要求内容齐全、签名和时间准确外，主要是写好当事人和案情摘要。当事人：分法人单位或其他组织、个体工商户和自然人三类。是单位或其他组织的应写单位名称全称；如果是不具法人资格的分支机构，应将其所属的法人单位名称写上。自然人写其姓名；个体工商户将其当自然人看待，写其姓名并注明是XX个体工商户户主。二、执法文书制作现场检查笔录示例书写原则：（1）客观性、真实性原则。作为现场状况的客观记录，只能如实不能作任何分析推断；没有亲眼看到的不能记、分析判断的不能记、群众举报的不能记、管理相对人所讲的内容不能记。如：1、XXX未取得餐饮服务许可证（或无证）从事餐饮服务活动，属结论性语句，应为：从事？样的活动不能出示餐饮服务许可证。2、现场笔录只能记现场看到的，以前的情况只能在调查中取证。二、执法文书制作（2）相关性原则。与案件无关的内容不要记。（3）合法性原则。一要程序合法。2名以上、亮证、陪同，记录要经被检查人核对并写明“以上笔录属实”和签名。检查人签名并注明执法证号码；二要手段合法。检查、取证要公开进行，当时笔录，更不能伪造。二、执法文书制作书写要求：（1）记录顺序。检查记录可边检查边记录，应结合法律条款内容针对性记录。现场拍照、提取物证的应同时记录。避免内容失实、误差、遗漏、重复和紊乱。（2）重点记录违法事实。对违法事实、违法行为要观察到位，要抓住主要违法事实作详细记录，不要事无巨细。做到不啰嗦、没累赘，简明扼要；只作记载，不作评价。二、执法文书制作（3）记录要准确、具体，不能笼统、抽象。对现场违法事实要描述具体、原汁原味；主要从地点（部位）、内容、数量、状况等方面考虑。不能笼统、抽象的概括为“卫生一般、室内很脏、生熟不分”等，应具体如“在什么地方，地面有几个烟头、几处痰迹，哪里有垃圾几堆、蜘蛛网”等。二、执法文书制作必须注意以下问题。A、违法事实主体明确。例描述有无健康证证人员从事餐饮服务活动的，应当把该人员姓名、性别、年龄作记录；B、违法行为的记录必须到位。例：监督检查时XXX（男，25岁），正在（XX位置）从事XXX（活动）。C、位置定位明确。例“在仓库货架上查获标明XX牌XX4包，标明生产厂家XXX，生产日期XXX，保质期XX”（不得直接书写查获超保质期XX4包）。D、时效定位明确。一般可采用“监督检查时……正在……”E、避免一句话概括。例：生熟混放（应注明检查时在什么地方发现什么熟食和什么生食品怎么存放于起）。二、执法文书制作（4）文书使用正确，书写规范。使用正确指不能当其它文书使用。不能作催款单使用，如几日内将XX费用交到XX单位；不能作产品推销广告，如购置XX品牌的消毒柜；不能当作责令整改通知书或行政控制决定书，更不能当作没收违法物品的收据或清单。书写规范指用语规范、不用简称、用词（字）准确、不产生歧义，不写错别字等。如“无证XXX”，谁知道无什么证。关键字（词）用错或错别字，极易产生不良后果，甚至导致败诉，应当引起我们高度重视！二、执法文书制作（5）要记录现场调取的物证和现场拍照。笔录、物证和拍照要互相印证，互相补充，构成证据链。也就是说，物证、照片内容都应当在笔录中找到，并详细、具体。（6）记录现场采取的行政控制措施。二、执法文书制作注意事项：（1）一案多个现场或同一现场多次检查，应当分别制作笔录；（2）要使用文书专用纸，不能用其它纸代替；（3）需要修改、补充的，应当在补充或修改后再履行签署手续。（4）现场检查笔录不能作为询问笔录。（5）在现场监督检查时，需取少量物证时，可在现场检查笔录记载后提取物证。但最好有当事人签字的“封签”。（6）记录时不得使用错字、白字、省略语。二、执法文书制作现场笔录制作要素1.内容齐全：被检查人、检查机关、检查时间、检查地点2.记录要素：监督员亮证、陪同人员及身份、违法事实记录准确客观3、签名和时间：被查人意见、签名、时间；检查人签名及时间，当事人拒签时说明情况。二、执法文书制作制作现场检查笔录容易发生的问题（1）重要内容漏记；（2）夹杂主观内容；（3）将询问笔录内容记入其中；（4）用语词意模糊不明确；（5）检查地点不具体；（6）数量未载明；（7）物品方位未载明；（8）书写格式不统一规范；（9）当事人签名不规范二、执法文书制作询问笔录示例制作询问笔录内容应当包括案件有关的全部情况，如案发时间、地点、事实经过、因果关系、后果等。询问前应全面熟悉案情，并拟提问提纲，询问时应将被询问人陈诉内容作忠实记录，不能随意加自己的理解和看法。正文起头告知除了基本的表明身份（2人在场）、出示证件、以及相关法定义务和应付法律责任等内容外，应当征求当事人是否要求回避的意愿。二、执法文书制作要求询问内容全面，与案情有关的内容详细调查，特别是与案件有关的关键环节不要遗漏。例调查未取得餐饮服务许可证从事餐饮服务活动或生产经营禁止生产经营食品时，应详细调查生产经营起止时间，销售情况，违法所得情况。询问应从身份的确定开始。二、执法文书制作询问笔录制作要素1.内容齐全：被询问人、询问机关、询问地点、询问时间2.询问要素：告知内容、监督员亮证、事实询问全面3.签名和时间：被询问人意见、询问人签名和时间、询问人签名和时间、记录人签名和时间。被询问人拒签时说明情况。二、执法文书制作当事人提供的材料如果是复印件的，应当注明：本复印件与原件一致、提供人及时间，取证监督员签名及时间。授权委托书应当载明委托事项、权限及期限、委托人签名或加盖公章。二、执法文书制作监督意见书该文书是我们日常监督使用最为广泛的文书。凡是需要对被监督对象提出卫生要求、改进意见、技术指导等均可使用。当对当事人作出的意见、建议等没有相应的文书时，都可以使用。当对当事人作出的意见、建议等没有相应的文书时，都可以使用。

对虽有违法事实，但情节轻微，不需要给予行政处罚的当事人提出责令改正的意见时，应使用本文书。二、执法文书制作书写遵循规则：第一，作为正式意见对存在的问题一定要有针对性，切实可行，做到有的放矢；第二，具有可操作性，应体现专业技术性；第三、文字、文法规范，意思表达准确、肯定；第四，责令改进，必须要有期限；第五，书写完毕要认真核对，避免言不达意，影响执法，损害形象。二、执法文书制作调查终结报告1、除了前面所讲的当事人、案情摘要等书写要求外，应当重视案由的写法：其格式为：当事人名称（姓名）+具体违法行为+案。2、案件承办机构：单位全称。二、执法文书制作调查终结报告制作要素1.内容齐全：案由、当事人、承办机构、承办人、案情及违法事实、相关证据、争议要点2.案情要素：违法事实、经过（结果）、违法条款3.处理意见：处罚种类、处罚幅度、处罚依据4.签章：承办人签名和时间、负责人审批意见、负责人签名及时间二、执法文书制作合议记录反映内部集体讨论案件的全过程，包括合议人员对案件的态度和意见。合议应当在案件终结调查后7天内举行。

1、立案案件调查终结后，承办监督员、有关人员对违法的事实、性质、情节及社会危害程序进行合议。合议应当确认下列内容（1）采信证据（根据情况讨论哪些证据给予采信）；（2）违法事实（包括主体是谁、违法的时间阶段、情节、违法所得等）；（3）违反的法律条款，处罚的依据；（4）处理意见。二、执法文书制作2、合议建议可为：（1）确有应当受行政处罚的违法行为的，依法提出行政处罚的意见；（2）违法行为轻微的，依法提出不予处罚的意见；（3）违法行为不属于本机关管辖的，移送；（4）违法事实不能成立的，提出不予处罚的意见；（5）触犯刑法的，移送司法机关，同时应给予行政处罚的，提出行政处罚意见。（2）（3）（4）情况直接结案。二、执法文书制作合议记录制作要素1.内容齐全：案由、合议机关、主持人、参加人、时间、地点2.会议内容：违法事实、相关证据、处理依据、合议建议、每位会议人员具体意见记录齐全3.签名：会议人签名、记录人签名及时间二、执法文书制作处罚事先告知书事先告知是执法机关作出处罚决定前极其重要的必经程序和业务，对保护当事人的合法权益具有重要作用。当事人有陈诉申辩的权利。注意：1、《行政处罚法》中没有对当事人的陈诉申辩期限作出规定，实践中可比照听证告知的期限（法第四十二条第一款第一项）告知后3天；

2、不能在告知截止期限之前的日期作出行政处罚决定。二、执法文书制作处罚事先告知书制作要素1.内容要素：文号、当事人、违法时间、违法事实、违反法律条款、处罚依据、拟处罚种类和幅度、告知申辩时间、地点等、体现分别裁量合并处罚2.餐饮服务监管单位盖章、告知日期、当事人拒签时有拒签说明。二、执法文书制作陈述申辩笔录（一）

书写要求：

1、陈诉申辩人是受委托人（代理人）的，应写明受委托人的姓名、性别、职务、现工作单位等内容。并应当出具当事人委托书。

2、正文书写：（1）告知不能笼统写，一般概况为，“根据《行政处罚法》第32条规定，你（当事人）对案件事实、证据、理由享有陈诉申辩权，也有放弃陈诉申辩的权利，有对承办人员提出回避的权利。你是否放弃陈诉申辩权？是否申请回避？”二、执法文书制作（2）陈诉申辩内容应当忠实、全面记录，尽可能采用原话（或符合原意），特别要记清楚当事人提出的新的事实和证据。（3）当事人签收。补充或修改处当事人应按手印，逐页签名，记录结束处签署“以上笔录我看过，内容属实”，并注明日期。（二）注意事项：

1、提问和陈诉申辩应分别列段，记录采用问答式；

2、必须2名以上执法人员参加；

3、当事人也可以书面陈诉申辩意见，可在笔录中注明其附在后。二、执法文书制作陈诉申辩笔录制作要素1.内容齐全：当事人、申辩人、承办机关、承办人、地点、时间、申辩内容2.内容要素：告知内容、亮证、申辩理由等3.签章：申辩人意见、签名及时间、承办人签名和时间二、执法文书制作行政处罚决定书注意事项：

1、被处罚人：一定要写全称，并与营业执照、法人代码证、法人证书等名称完全一致；被监督对象不具法人资格的，填写其上级具备法人资格的单位全称；公民的以身份证姓名为准。

2、违法事实：不要把与案件定性无关的次要情节和细节写上，尤其是证据不充分或法律法规没有明确规定的事实。否则诉讼将不利。书写用叙述性语言，切忌采用修辞手法或使用渲染文字。二、执法文书制作注意事项：

3、证据：应一一详细列举，并能与违法事实相对应，已取得但与违法事实无关的材料不可作证据。情愿无用，切忌求全。4、法律依据：引用条款一要准确、并与违法事实相对应，确认违法行为；二要全面、具体，处罚与条款规定完全一致；三要尽可能援引到位较高的法律条款；四要当事人立即或限期改正违法行为。二、执法文书制作处罚决定等文书送达时，如果相对人拒收或拒签名，应当加以说明。如：当事人XXX拒收XXXX书，监督员李XX、张XX将XX书留置在徐XX办公室。现场两名监督员签名，有见证人请见证人签名。三、说理性文书说理式行政处罚文书主要种类《案件调查终结报告》、《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》三、说理性文书调查终结报告组成部分

（1）当事人基本情况；（2）案由；（3）承办机构、承办人及时间;（4）案情及违法事实；①调查取证过程②案件性质（5）证据罗列及证明效力作用分析；（6）案件争议：①当事人陈述申辩及事由；②承办人说理分析及法律依据；③办案机构内部的不同意见及会商结果；；（7）处理建议①处罚依据及建议②不予处罚依据及建议。三、说理性文书

调查终结报告内容：

（一）当事人的基本情况。当事人是单位的，应列明全称、地址、法定代表人（负责人）等情况；当事人是自然人的，应写明姓名、性别、年龄、民族、家庭住址、身份证号码、联系电话等基本情况；（二）案由：统一写法为当事人名称（姓名）+具体违法行为+案。三、说理性文书（三）案情及违法事实1、案件由来。（投诉举报或现场检查笔录等）。2、调查过程（进一步调查过程所提取的证据，有无法定从重、从轻、减轻以及不予处罚的情形及与案件有关的其他事实等案件承办人员首先必须对证据进行认真梳理，排列对比，并对其合法性、真实性、关联性认真加以分析，然后再进行客观全面地描述，包括作案时间、地点、动机、目的、经过、手段、情节、非法经营额等三、说理性文书3、结果：案件承办人员应当根据查明的违法事实和证据进行综合分析，明确指出当事人的违法行为定性的具体法律法规依据及理由，确定案件性质（证据链架构及相互印证得出的结论，确认案件的违法事实性质、情节、非法所得）违法行为造成的后果等同时还应当写明有无采取行政强制措施种类和时间三、说理性文书（四）相关证据案件调查收集的证据应当罗列有序，并对相关书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论和现场笔录等证据的来源及证明作用效力作客观准确的简要说明。（五）争议要点：调查中当事人有辩解或陈述理由的，应当如实叙述。对案情比较复杂或定性有争议的案件，案件承办人员应当将分歧的焦点简要阐述，分别论述各自定性的理由及依据

三、说理性文书（六）处理建议：（1）给予行政处罚：作出行政处罚法律依据和处罚种类、幅度（不应为具体数额）；处罚依据是指具体适用的处罚依据，包括引用的何法律法规规章的具体条款项及内容，从重、从轻或减轻处罚的法律法规规章条款项和自由裁量规范性文件内容并说明理由事实，以及拟作出的具体处罚三、说理性文书（2）不予行政处罚：本案经过调查，据以立案的违法事实并不存在，建议终结调查并结案。鉴于××违法行为已及时纠正，依据〈〈中华人民共和国行政处罚法〉〉第二十七条第二款，对该行为不予行政处罚三、说理性文书调查终结报告的说理要点（一）对当事人违法主体与经营主体同一性及当事人身份符合法律所设定的违法主体的条件进行分析说明（二）对当事人在违法行为主观方面存在过错的理由，包括其未履行法定义务、其违法行为一贯性及法律法规明确规定“知道或者应当知道”等对故意有要求的，进行分析说明。三、说理性文书（三）对当事人客观违法事实证据认定的理由，进行分析说明。（四）对适用法律法规具体条款项定性及处罚依据，尤其是发生法律法规竞合时，应当分析说明适用的理由。（五）对案件处罚种类的选择及自由裁量权的决定，进行分析说明。三、说理性文书行政处罚决定书行政处罚决定书由首部、违法事实、证据、案件性质、处罚依据及理由、处罚内容、救济途径、尾部八部分及相应附件组成。（一）首部应简明扼要、准确、规范，其内容包括文书种类、文号、当事人基本情况。当事人基本情况应当要素齐全(营业执照注册号身份证号码)。三、说理性文书（二）违法事实内容，应当客观真实准确、违法行为的法定构成要件完整、证据充分、对当事人从重从轻或减轻处罚符合法定要求（三）证据罗列有序，证据来源明确，效力作用分析客观到位。（四）案件定性及处罚依据表述全面完整，应当写明适用法律法规的全称和具体的条款项及内容，并结合案情，对定性、处罚依据进行详尽地法理阐述和充分地说理分析。

三、说理性文书（五）采纳或不予采纳当事人所提出的陈述申辩意见的理由应当详尽分析说明。（六）案件中封存、扣留等行政强制措施实施及物品先行处理经过和理由、处罚告知、听证等重要步骤和程序，行政处罚决定书应当完整表述。

三、说理性文书（七）行政处罚的履行方式和期限。应当明确告知当事人缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。（八）作出行政处罚决定的行政机关的名称及印章和作出处罚决定的日期。日期应以局长或分管局长签发处罚决定书时间为准，印章为骑缝章，应端正、清晰。（九）附有关法律、法规、规章及规范性文件

三、说理性文书事实叙述（一）案件来源交代应简明。对案件来源应区别不同情况，简洁明了的予以说明。1、对根据受害人申诉而查处的案件，应当予以表明；2、有关机关移送的案件，为了前后衔接，也为了使移送的证据发生证明效力，也有必要载明。3、对举报、上级交办等案件，来源表述上要更为谨慎。不得出现举报人、上级的具体信息；但举报人同意公开的除外。

三、说理性文书4、现场检查的情况5、机构监测报告（二）事实叙述要有基本的五个要素，即“何人、何时、何地、何事、何果”的五个“W”。对于“何果”，一般理解为非法牟利金额及其下落、对国家和人民造成的损害等。事实叙述应当是客观的，不得使用诸如“无证经营”、“未消毒”、等定性用语。慎用或者不用诸如“在国内外有较高知名度”、“销量较大”等判定性用语以及“擅自”等结论性用语。三、说理性文书（三）实施现场检查、抽检或者采取行政强制措施等应当予以表述，而且要载明检查或者采取措施的时间和地点以及相关内容。行政处罚决定书中不宜出现内设机构等的名称，如“被本局医疗机构与传染病监督科查获”等。同时事实叙述也应避免使用诸如“查获”、“暂扣”等非法律书面用语。

三、说理性文书（四）当事人具有法定或者酌定从重、从轻或者减轻情形的，也一并予以表述。如当事人主观不知道的事实，有客观因素的事实，以及查处后积极配合，及时采取纠正措施的事实等。这部分内容，情节简单的，可以在说理量罚时一并表述。

三、说理性文书事实叙述也不是说得越详尽越好，以说清楚为限。要防止遗漏，更要防止“多说”。与案件定性、处罚没有关联的事实，不应当叙述。结构上可以顺叙、也可以倒叙。但无论顺序还是倒叙，都要做到前后上下衔接，避免出现不必要的重复和矛盾。有些名称较长且多次出现的，可以加括号说明，予以简写。

三、说理性文书载明的证据载明的证据应与相关事实关联。行政处罚决定书证据载明，采取事实叙述完毕后一并列明的方式。证明违法事实的主要证据，应当一一列明。证明违法事实的证据排列可以按取得证据的时间顺序排列也可以按照事实的主次、证明力高低等顺序。

三、说理性文书如案件性质是产品质量问题，鉴定报告就应当放在首位，其次才是实物、实物照片、现场检查笔录等。并应当具体载明证据的特征和所要证明的事实。所谓证据的特征是指该证据区别其他证据的唯一性，如营业执照的注册号、鉴定报告的文号、票据的号码等等。三、说理性文书另外，当事人在调查阶段或者陈述、申辩、听证中提交的证明其不违法、违法情节较轻、非故意违法等证据，都应当具体载明其名称和特征。此类证据应当与证明当事人违法的证据分开，一般可在叙述当事人陈述、申辩、听证意见后，予以列明。

三、说理性文书当事人陈述、申辩或者听证意见的表述应客观简洁。当事人提出的陈述、申辩意见（包括听证中提出的）应当在行政处罚决定书中予以表述。当事人的意见内容较多的，要进行适当归纳，力求简洁客观、突出要点，但也不要遗漏或者规避有关问题，更不能曲解当事人的原意。

三、说理性文书基本格式为：

二〇〇×年×月×日，本局送达了《行政处罚告知书》（《听证告知书》），依法告知了当事人拟将作出行政处罚相关事项的内容。同（翌）年×月×日，当事人提出了陈述、申辩意见（听证要求，本局于××年×月×日依法举行了听证，当事人在听证中提出了如下意见）：……本局充分听取了当事人的意见，并进行了认真复核，依法作出相应处理。

三、说理性文书当事人在陈述、申辩或者听证中提交证据的，在“如下理由”后，加上“并同时提交了下列证据”，列明相应的具体证据名称，同类证据证明同一事实的，可作简略表述。当事人在调查阶段提交的证明其不违法、违法情节较轻等证据，也一并在这里表述。

三、说理性文书说理时要对上述证据和理由进行辨析，阐述是否采纳的理由。辨析当事人提出的意见要不偏不倚、实事求是，理由和事实成立的