《突发事件应对法》

《突发事件应对法》

与重庆市“一案三制”应急管理体系解读重庆市人民政府应急管理办公室曹晓林（2012年7月）

一、突发事件应急管理概述二、立法过程与指导思想三、立法必要性和总体思路四、立法目的和基本原则五、突发事件应对法主要内容六、重庆市应急管理体系情况

北京“7.21”特大暴雨洪灾

2012年7月21日，受西南暖湿气流影响，北京遭遇特大暴雨，全市平均降雨量170毫米，为61年一遇。房山区受灾最重，降雨达460毫米，造成77人遇难，受灾面积1.6万平方公里、人口约190万人，经济损失超过一百亿元。北京“7.21”特大暴雨洪灾“7.21”特大暴雨洪灾成因分析一场特大暴雨，造成如此巨大的损失，值得反思：——降雨集中、雨量大；——城市基础设施脆弱；——人们防灾意识和自救能力弱。北京“7.21”特大暴雨洪灾“7.21”特大暴雨洪灾的影响和启示：

——发生在首都，全国、全世界关注；——在人们心理留下长期阴影，北京等地出现“闻雨色变”；——城市基础设施，特别是市政排水设施建设亟需加强（有专家认为，北京排水系统设施达仅能抵御3--5年一遇暴雨，全国70%的城市最多抵御一年一遇的暴雨，国内市政排水市场的年规模可达750亿元，下水道经济将成为热点）；——灾害发生时城市管理需加强，包括交通、旅游、生产企业等方面，农村防灾减灾能力亟需加强。——灾害预警信息及时发布，渠道畅通，覆盖面广；——防灾减灾措施有效，应急救援快速高效；——善后处理及时有序，恢复重建措施落实。——防灾减灾宣传教育刻不容缓，公民自救互救能力亟需增强。一、突发事件应急管理概述——突发事件应急管理管什么？四个字：突发事件——突发事件应急管理是一门全新的学科。从学科上属于公共管理的分支。应急管理——风险管理；应急管理——危机管理；应急管理——冲突管理；应急管理——过程管理。一、突发事件应急管理概述——与风险的关系：风险具有危险要素与脆弱性，危险要素来自自然、人为、技术和环境四个方面；风险不等于突发事件，但可发展成为突发事件。——与灾害灾难的关系：突发事件造成了严重的损害就演化为灾害灾难；突发事件造成损害方面的程度不同于灾害灾难。——与危机的关系：突发事件是一个点、一个面、危机是全面的、系统的，突发事件可能诱发一场危机，很多危机由一起突发事件引发。——与紧急状态的关系：紧急状态是较长时间影响公众安全和国家政权的危机状态，突发事件可能引发紧急状态，但没有必然联系。一、突发事件应急管理概述——突发事件基本常识

▲突发事件概念：指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

▲突发事件分级：按照社会危害程度和影响范围，一般分为特别重大、重大、较大和一般。也有其他特别分类规定。

▲突发事件分类：四大类——自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件。

▲突发事件预警分级：一般分为一级、二级、三级和四级，分别用红、橙、黄、蓝标示，一级为最高级别。也有特别分级的。一、突发事件应急管理概述——突发事件的特点：（1）突发性；（2）紧迫性；（3）不确定性；（4）危害性；（5）扩散性。一、突发事件应急管理概述

——应急管理内涵

▲应急管理概念：应急管理是为保护人民群众生命财产安全、维护国家安全和公共安全，有效预防和减少突发事件发生的管理活动。是政府的核心职能之一。

▲应急管理的主要任务：减少突发事件发生，实现损害最小化。

▲应急管理工作分段：按照突发事件事前、事中和事后，主要分为三个阶段，各阶段是一个循环闭合过程。（1）预防阶段-----针对社会的脆弱性，找准危险源和灾害点，开展风险评估，做好消除和应对各类突发事件的各项准备工作。（2）处置阶段-----快速果断处置突发事件，防止突发事件扩大、升级，尽最大努力减少损害。（3）恢复重建（善后处理）阶段------开展应急调查评估，实行追责问责，制定恢复重建规划，妥善处理安置人员，总结经验教训。一、突发事件应急管理概述——应急管理基本原则：（1）以人为本，生命至上；（2）预防为主，防救结合；（3）属地为主，分级管理；（4）统一领导，分类管理；（5）快速反应，应急联动；（6）社会动员，全民参与；（7）信息公开，舆论引导；（8）平战结合，协同应急。一、突发事件应急管理概述——应急管理工作简要回顾

▲2003年我国应急管理起步。

▲2004年应急预案编制年。

▲2005年全面推进“一案三制”工作。

▲2006年加强应急能力建设。

▲2007年加强应急法制建设。

▲2008年全面推进应急管理各项工作。

▲2009年健全完善各项规章制度。

▲2010年加强应急救援队伍建设。

▲2011年全面加强应急管理基层基础建设。

▲今年进一步加强应急管理工作。二、立法背景与指导思想——立法背景：---党中央、国务院总结2003年“非典”经验教训，提出加强应急管理“一案三制”建设重大战略决策。----随着政府职能转变，政府社会管理和公共服务职能不断强化。----各类突发事件日益频发，经济社会快速发展需要。二、立法过程与指导思想——立法过程：▲2003年5月，国务院法制办成立起草领导小组（初定名为《中华人民共和国紧急状态法》）；▲委托两所高校和一个省级政府法制办起草；▲广泛征求各方意见；▲2005年3月，国务院第83次常务会讨论草案；▲向全国人大法律委、全国人大常委会法工委汇报，更名为《突发事件应对法》；▲又经两年多的研究、广泛征求意见，形成《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》；▲草案经2006年5月31日国务院138次常务会议讨论通过。二、立法背景与指导思想——公布实施：

2007年8月30日，第十届人大常务会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行。二、立法背景与指导思想——文本结构：

围绕突发事件事前、事发、事中、事后，主要有预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等章节，加上总则和附则，共七章、62条。二、立法背景与指导思想——指导思想：

▲预防与应急准备优先；▲有效控制与最小代价原则；▲对公民权利限制和保护原则；▲建立分级分类的应对机制。二、立法必要性和总体思路——必要性：

▲突发事件多发频发，损失巨大；▲应对责任不明，应对机制未形成；▲应急能力不强，依法处置措施不充分；▲制度机制不完善，危害未及时控制；▲社会参与不够，公众危机意识不强。二、立法必要性和总体思路——总体思路：

▲赋予政府必要的应急处置权力；▲对处置权力给予限制和规范；▲公民、法人和其他组织参与应对工作；▲征用公民、法人财产给予补偿。三、立法目的和基本原则

——立法目的：

▲预防和减少各类突发事件；▲控制、减轻和消除社会危害；▲规范应对处置活动；▲保护公众生命财产安全，维护社会秩序。

重庆“10·2”纵火案件三、立法目的和基本原则——基本原则：

▲行政应急原则；▲行政适当原则（第十一条）；▲预防为主原则（第五条）；▲快速反应原则（第七条）；▲分类分级分期原则（第三条）；▲行政公开原则（第十、五十三条）；▲社会动员原则（第六、十一、五十五条）。

2008年5月14日，我市消防在北川中学营救被埋学生四、突发事件应对法主要内容——应急管理体制：应急体制是指各级国家机关、企事业单位在预防和处置各类突发事件的组织制度和规范体系，其组织机构具有层级关系和领导隶属关系，并有应急管理的职能、岗位责权设置和管理权限划分。

▲国家应急管理体制：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。（1）领导机构。

（2）办事机构。

（3）工作机构。

（4）地方机构。

（5）专家组。

▲明确县级以上政府应对工作职责。

▲明确各级政府及部门和单位职责。

▲明确军队参加应急抢险救援。

2006年重庆特大干旱灾害四、突发事件应对法主要内容——应急管理体制的特点。我国应急管理体制依托现有行政体制而建立。具有以下4个特点：（1）政府主导。（2）协调联动。（3）部门负责。（4）属地管理。——应急管理体制存在的问题：（1）条块分割、部门分割。（2）应急机构职责不明。（3）基层应急管理机构需进一步加强。四、突发事件应对法主要内容——其他特别规定。▲应急征用和征用补偿。（第十二条）规定：

征用主体：有关人民政府及其部门；征用客体：单位和个人；征用补偿：毁损、灭失的给予补偿。▲时效中止和程序中止。（第十三条）规定：应对措施中的有关司法活动可以中止。▲开展国际交流。（第十五条）规定：中央政府组织开展国际合作与交流活动。▲加强对政府监督。（第十六条）县级以上政府应对决定、命令向同级人大备案，应急处置结束，向同级人大专务会报告。▲建立重大突发事件风险评估体系。（第五条）规定：识别、预防和化解风险，全面开展风险评估管理。四、突发事件应对法主要内容——事前—预防与应急准备

1、应急预案准备。国家应急预案体系：国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案。

地方各级政府及有关部门制定相应的应急预案。应急预案制定、修订程序由国务院规定。应急预案基本内容：根据有关法律法规和突发事件特点，明确应急组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序、应急保障措施、恢复重建等。

2007年市委常委会审议通过我市总体预案四、突发事件应对法主要内容

2、应急避难场所准备。城乡规划统筹安排应急设备和基础设施建设，建立应急避难场所体系。3、隐患排查准备。县级政府开展自然灾害、事故灾难和公共卫生事件危险源、危险区域调查、登记、风险评估，并定期检查监控，并向社会公布。

省级和设区的市级政府开展特别重大、重大突发事件危险源调查登记和风险评估，并采取防范措施。县级政府及部门、乡镇、街道、村居委开展社会安全事件矛盾纠纷调解处理。所有单位建立安全管理制度，消除事故隐患，调解矛盾，采取安全防范措施。高危行业、公共交通工具、公共场所及人员密集场所开展安全隐患排查。四、突发事件应对法主要内容

4、应急培训演练准备。县级以上政府建立应急管理培训制度，开展联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急能力。5、应急队伍准备。县级以上政府整合应急资源，建立综合应急救援队伍，有关部门建立专业应急救援队伍。

专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，并配备防护装备和器材。6、应急宣传准备。新闻媒体无偿开展应急知识公益宣传。乡镇、街道、村居以及企事业单位开展应急知识宣传普及活动。学校把应急知识纳入教学内容。四、突发事件应对法主要内容

7、应急资金准备。县级以上政府保障应对工作经费。8、应急物资准备。建立应急物资储备保障制度，完善重要应急物资监管、生产、储备和调拨体系。设区的市级以上政府建立应急物资储备制度；县级以上政府保障应急资物生产和供给。9、应急通信准备。建立应急通信保障体系。10、保险准备。鼓励单位和公民参加保险，建立国家财政支持的巨灾保险体系。11、其他准备。鼓励单位和公民提供应急物资和捐赠，培养应急管理专门人才。四、突发事件应对法主要内容——事发—监测与预警

突发事件监测：连续、系统收集、整理分析相关数据，形成监测信息。突发事件预警：预见、警示、缓解。1、建立突发事件信息系统。县级以上政府建立统一的信息系统，汇集、储存、分析和传输相关信息。村、居委和有关单位建立信息报告员制度。信息报告：公民、法人或其他组织立即向所在地政府、有关部门或指定专业机构报告。各级政府向上一级政府报告。要求及时、客观、真实、不得迟报、谎报、瞒报和漏报。三峡库区地质