论民国时期的工业政策

论民国时期的工业政策

在北洋军阀统一时期，工业非常繁荣。由于此原因，历史学家长期以来一直将其视为第一次世界大战的影响，这是不合理的。当然,一战确实起了相当的作用,但它毕竟是外因,我们决不能忽视北洋政府的政策导向这一重要内因。一开矿、定产,等方面加强企业注册北洋政府成立后的第一任内阁代理工商总长王正廷在参议院宣布政见时表示,要“驱除工商之障碍”,凡商人呈请开办厂矿,只要符合注册条例规定,即予照准,不得拖延不办。1913年5月31日,工商部给各省都督、民政长的启文中,对于沿用清注册章律,“深觉该章未尽妥协”,对于制定公司注册费等差,也认为“殊欠公允”,收取费用“殊嫌过重”。因此,工商部1913年8月在给直隶实业司的指令中明确规定:“呈请办矿或奉部令行查事件如需实地调查,予限二十日,如仅验看资本察阅契据,予限十日,即须核夺、呈报,不得有意稽延”,“俾商民无坐耗时日之艰。”并重新颁布《公司注册暂行章程》18条,放宽了公司注册条件,降低征收注册费用。1913年10月,张謇任农商总长后所颁布的经济政策中,更为商人办企业开了方便之门。《公司注册规则》及其施行细则规定,民有工商企业不经过该管官厅注册,不准开业。公司一经注册,就是法人,受到法律保护。注册费又分别按资本额减少百分之五十至八十。1915年2月27日,农商部又咨行各省区行政长官:“公司禀请注册,应依公司种类并资本或股本之总额,照所定数日,缴纳注册费”;县知事在受理企业注册时,“限于五日内必须详转”上司核办;如有“地方不肖官吏”,“故意耽延”或“另加勒索”,“一经查实,尽法惩办”。因此,从1914年9月至1915年12月止,16个月批准注册的公司计有121家,平均每月7.56家。“一年以来,就公司之遵章组织,旧公司之依照改组,来部禀请者不下数百起”。在矿业方面,《矿业条例》规定,凡民国人民或依中华民国法律成立之法人,得依本条例取得矿业权,允许人民开采的矿产共有3类62种,金、银、铜、铁、煤等一类矿质,不论申请者是否拥有地面所有权,“应以呈请矿业权在先者有优先取得矿业权之权”;水晶、石绵、云母、大理石等二类矿质,地面业主有优先取得权,如地面业主弃权或不能按时开工,“得另准他人得其矿业权”。这些规定,放宽了对民族资本开矿的限制。《矿业条例》还扩大了开矿区域,规定煤矿区最大可达10方里,其他矿产区为5方里。如果有特殊需要,可以增减。这样,采矿者能够扩大经营规模,有利于矿业的发展。此外,《公司条例》允许企业家在任何地区开办企业或设立分支企业。《权度条例》规定以国际权度标准与清未所定《营造尺库平制》并行使用,并逐渐取代旧制;要求“公私交易、售卖、购买、契约、字据及一切文稿所列之权度,不得用以外之名称”。同时,制造了不少新的权度器具,分发各地仿制通行。从而使中国的权度制度由混乱开始走向统一。二专利制度和奖励政策所谓保护措施,就是确定企业和企业家的法律地位,包括规定他们的存在资格,确认他们的财产所有权和经营自主权,赋予他们特定的经济权利和义务。《公司条例》规定:“以商(指农、工、商各业)行为为业而设立之团体”称为公司,“凡公司均认为法人”,有照章招集和运用资本之权,其财产受政府保护,非因依法解散、退股,任何人不得随便侵占、处置;股东有依法投入、撤退、出售、转让、清偿自己股份的权利。在经营上,各公司均有按照其注册之营业范围自主经营的权利。《公司条例》还规定,“执行业务者为股东之全体或其中数人”,“代表公司之股东,凡关于公司营业事务……均有办理之权限。”《暂行工艺品奖励章程》规定:只有确属发明创造者才能享受3~5年的专利权,废除清末实行的那种几十年不许别家同类企业在同一地区乃至全国境内开办的垄断性专利权。因此,在1915年周学熙、李士伟等人创办华新纺织公司,向北洋政府农商部提出在直隶、山东、河南三省赋予专利权三十年的要求时,农商部认为,“直鲁豫三省旧设此项工厂尚属无多,不应限制经营,致阻进步,所请碍难照准”。《矿业条例》也规定:地下矿产皆为国有,除地面盖屋用地应偿地价外,地主不得任意需索,地价也须照时价出售,不得随意抬价等。一战爆发后,农商部还制订了整顿糖业办法4条,规定凡设立制糖厂,由农商部指定一定的区域作为制糖原料采收区域;在同一制糖原料采取区域内不得设立两个或两个以上的机器制糖厂。以上这些措施,消除了企业公司的后顾之忧,从法律上为工矿业的设立和正常经营提供了保障。所谓奖励政策,一是实行专利制度,二是给予荣誉奖励。《暂行工艺品奖励章程》把专利权明确限于工艺品的首先发明和创造者,取消了建厂专办之权。《章程》规定:发明或改良之制造品称为工艺品,该工艺品经农商部考验合格者分别等差给予奖励。确属发明创造者,享受3~5年的专利权,发给执照,许其制造品在年限以内专卖,并给予名誉奖励。自《暂行工艺品奖励章程》颁布后,许多企业被授予合理的专利权。据统计,从1913年5月至1916年3月,农商部办理的专利达34件,1919年9~12月办理了5件。1920年北京开源织呢工厂所制造的油垫,也由农商部“准予专利五年”。1915年7月,农商部又颁布了《农商部奖章规则》,规定凡创办各种企业,或其必需之补助事业,卓有成效者,按情况,给予奖章。在奖励范围中,有关工业方面的有:建设工厂制造重要商品者,其资本金在5万元以上,营业连续满3年以上;发明或改良各种便利实用之工艺品者,视其种类有一二特色以上。其目的是以此弥补“实际上之补助”的不足,鼓励资本家从事经营。在1915~1916年内,有18家企业、10名企业家和20名华侨企业家获得了各种荣誉奖。三《公司法》对各方保息权的保护为了鼓励社会投资创办企业,北洋政府不仅用荣誉奖励方法,而且也采取了保息和补助政策。农商部鉴于“公司组织往往以资本薄弱,开办为难,由公家酌提基金,作为保息,所以保持民立公司之信用,俾易观成,又以殖产兴业,棉铁最为重要,此项工厂资本较巨,非民办所能开办”这一情况。因此,于1914年1月特制订颁布了《公司保息条例》。条例规定:政府为发达实业起见,拨出公债票2000万元作为基金,每年以其利息,对于新设之六种公司股本保息。此六种公司分为甲、乙两类,甲种为棉织业、毛织业、制铁业、乙种为制丝业、制茶业、制糖业。“甲种公司得按实收资本金额之6厘,乙种公司得按实收资本金额之5厘,呈请保息”。“呈请保息者以本国人民依本国法律新成立之公司为限。”“凡新成立之公司,自开机制造之日起,继续三年为保息期间”。这些规定,旨在保证新成立的企业在开办期间有利可图,鼓励各方积极投资创办新企业。这一条例,在当时使人“耳目一新,颇有朝气”。《公司保息条例》颁布后,有4家企业获得保息权。它们是:1915年由北洋系商人王郅隆发起的天津裕元纺织公司;由退职北洋官僚潘复发起的济南鲁丰纱厂;由财政总长周学熙授意其亲信和家人发起的天津华新纺织公司;由商人夏偕复等创设的中国昌恒制革公司。但4家公司开机生产均在1916年之后,而1916年袁世凯死后,对企业的保息权并没有按照条例执行,4家企业实际上并没有取得保息金,其后也没有符合条件的新设企业再获得保息权。所以实际上保息条例并没有真正实行。四减免厘税、减收税及限制矿产税由于厘金与苛捐杂税长期以来严重阻碍了民族资本主义的发展,因此北洋政府农商部对于厘金和捐税进行调整和减免:“凡属有望之品,予以特种便利,务期制造者之负担可以稍轻。”在机器仿制洋货物品方面,规定:机械制品西式货物输出外国者,免除一切税厘;机械制品西式货物运销国内者,于经过第一税局(海关、常关或厘金局)纳一次正税后,除京师崇文门落地税外,免除一切税厘;机械制品或货物之正税,或依现行输入税率缴纳,或纳从价5分,由纳税者自由选择,但棉制品照清咸丰八年之输入税率及光绪二十八年输入税率差征收。这一规定实施后,有许多企业得受其益。据不完全统计,1915~1916年间,以机器仿制西货而享受减免税厘的有:各华商机器面粉厂和棉纺织厂、广东德利锑矿公司、广东江门制纸公司、上海宝源造纸厂、上海华利时钟厂、上海泰丰罐头公司、官办汉口造纸厂、官办贻来牟面粉厂、哈尔滨双盒盛面粉厂等。1916-1921年间,仍有北京老天利珐琅厂、北京贻来牟面粉厂、哈尔滨双合盛面粉厂、长沙升茂化学工场、中华民国制糖公司,“江苏全省凡省县市乡公款开办之各工场厂所出各色仿造洋华布匹”,享受了减免厘税的优惠。对于土布、蚕丝等机制西式货物以外的产品,规定:手织棉布,减轻其出口税,并且免除内地税厘、50里内常关税及沿岸贸易税;由芝罘输出之野蚕丝制品,免除出口税;草帽辫及地席,减轻出口税;纽带、发网及罐头,免除出口税及沿岸贸易税。此外,政府在此基础上又多次修改和减免,如对茶叶出口税,1915年2月规定,在1914年10月15日由袁世凯批准实施“从前每担付一两二钱五分者,尔后减至一两”的基础上,“又减轻其特种制品之税”。1915年初,再次将减半征税之草帽辫、地席的出口税减少,对其他五种出口品再次明确规定均免税。1918年10月,对减免税厘土布的种类又作了进一步规定,等等。对于工业原料的征税,规定:上海制粉工业所用之小麦,至1922年4月止,一律豁免通商各港间之关税;中华民国制糖公司所用之原料粗糖,免除落地税;中国产棉花,一律豁免沿岸贸易税;溥益制糖公司所用原料甜菜任何税厘一律豁免;龙烟铁矿公司所用之煤炭,任何税厘一律豁免。在矿产税方面,《矿业条例》规定,矿产税按出产地平均市价纳10~15‰不等,这比“前清之税率低至数倍”。张謇在呈文《密陈矿业条例未便变更呈》中说过:“前清矿章煤税一项,系照出井产额每吨征银一钱。现在矿业条例颁布,煤税改就市价15‰征收,以直隶一省计之,减收已逾银洋十万之数。以全国计之,其减收税额可想而知”。《矿业条例》颁布后,一度遭直隶巡按使朱家宝反对。朱对减少矿业税提出异议,密呈袁世凯建议恢复旧税制。经张謇据理力争,不仅继续照例执行,而且对矿区税再度减轻,从而使领照办矿者“日形踊跃”。”此外,北洋政府对某些新设的棉纺织厂给予了“免纳机器入口税”的优待政策。如1920年创办的天津裕大纱厂,宝成纺织公司设于上海和天津的3个纱厂,均有获得这一优待的明确记载”。五开放、流动中的现代企业制度农商部鉴于“吾国之工业制造,多未明物料之功用及其成分。故不能尽物质之用。而工商企业又以不谙国内工商状况以及贸易大势之变迁,以致商业动落人后”,特成立了劝业委员会。委员会下设工业试验所、工商访问所、商品陈列所,作为负责推广工商技术的机关。工业试验所掌管一切工业分析试验及鉴定事务,同时还可应工商企业的请求,派员进行技术指导。工商访问所负责向工商业者提供各项实业情形的报告,包括调查国内工商状况及海外贸易情形,答复企业家的访问,予以事务或技术上的指导,向企业家介绍各种商事消息,使其商品销路得以扩充,研究经商策略,供其选择。为了统一度量衡,成立了权度检定所和权度制造所。这些机关的设立,对于交流商情,推广技术起了一定的作用。在利用外资方面,《矿业条例》规定:“凡与中华民国有约之外国人民得与中华民国人民合股取得矿业权,但必须遵守本条例及其他有关诸法律;外国人民所占股份不得逾全股十分之五”。这一规定为中国企业提供了国际融资渠道,同时也对外资控制企业作了限制,使大部分股权仍掌握在中国人手中。在鼓励华侨回国投资方面,1913年11月,袁世凯签发了《保护华侨投资实业通令》,声称:“嗣后各处侨民投资回国兴办实业者,应由各省行政长官通饬所属从优待遇,协力维持”。1915年,张謇在提出的整饬国货办法中规定:“其在外侨商,有热心倡办工厂者,由领事查明,汇报核奖,俾资鼓励”。福建、广东是著名的侨乡,因此也制订了有关具体方法。这些规定,激励了华侨回国投资的热情,侨商所办企业大量增加。据统计,1912~1919年间新设侨资企业达1042家,接近于此前50年间开办总数351家的三倍。北洋政府上述工业政策,在一定程度上扫除了民族资产阶级从事工业的障碍,改善了民族资产阶级的投资环境,成为北洋政府时期民族资本主义迅速发展的一个重要原因。在有利的国际环境和北洋政府发展工业政策双重影响下