2022年市小城镇建设试点方案

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一、试点背景

（一）我市小城镇建设的基本情况。

一是领导日益重视。为认真贯彻省委、省政府（1994）2号文件精神，我市先后于9

4、9

7、98年三次召开全市小城镇建设工作会议，并于97年出台了《关于加快发展小城镇的决定》。特别是自去年以来，市委、市人大、市政府、市政协更加重视小城镇建设。去年7月份，市十一届人大常委会第三次会议听取并审议了市政府《关于我市小城镇规划建设管理工作情况的汇报》。今年7月份，根据市委主要领导的指示精神，市委政研室、市建委组成联合调查组对市小城镇建设进行了专题调研。各县（市）区领导也高度重视小城镇建设工作，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，同时将小城镇建设任务分解落实到建制镇，实行目标管理责任制。

二是小城镇规模不断发展壮大。到目前为止，全市已有建制镇105个，建成区总面积达95.36平方公里，镇区常住人口70.6万人，分别比92年增加17个镇，28平方公里，

23.5万人。多数建制镇规模都翻了一番。

三是小城镇建设各具特色。近些年来，我市各建制镇根据自身所处的地理环境、文化传统和经济发展水平等特点，建设了一大批各具特色的小城镇。如以西渡、开云等镇为代表的综合型小城镇；以金桥、永济等镇为代表有农贸型小城镇；以松柏、界牌等镇为代表的工矿型小城镇；以三塘、新塘等镇为代表的交通型小城镇，以及南岳、荣桓等镇为代表的旅游型小城镇。

四是小城镇基础设施逐步完善。“八五”以来，全市建制镇镇区新建道路总长380公里，硬化面积达144万平方米，建成自来水厂52个，新（改）建农贸市场83个，总占地面积22.6万平方米，建成排水管道506公里，修建桥梁117座，公厕225座，新装路灯2120盏，人均居住面积达12.83平方米，绿化覆盖面积达1280.6公顷，100％的建制镇实现“四通”：通水、通电、通路、通程控电话。

五是小城镇管理日趋规范。近年来，我市陆续制订了一系列切实可行、合理规范的制度，并出台了一些相关优惠政策。全市小城镇管理网络已基本形成，98年通过市编办批准，市里成立了小城镇建设管理办公室，各县（市）区建设局相应增设了村镇股（办），绝大部分建制镇成立了建设管理站，部分镇还设有环卫清扫站、城管监察队、房管所等一些专职机构。

六是小城镇经济实力明显增强。近几年来，我市小城镇的国民生产总值，社会商品零售额、财政收入分别占全市总量的30％以上，1998年全市建制镇社会总产值占同年度全市农村社会总产值的73.9％。全省现有的104个“经济强镇”，我市约占10％。

（二）我市小城镇建设存在的问题和制约因素。

一是认识不够深。撤乡建镇后，有的领导对小城镇在整个农村经济工作中的辐射、示范带动作用认识不足，因而抓得不力、不实。

二是整体规划偏小。全市105个建制镇非农人口过5万的只有2个镇，按小城镇常住人口计算，全市小城镇实际占地面积在１平方公里以上的建制镇不足30％。规模偏小，辐射带动能力不强，以致农村中出现了乡镇工业分散化、离农人口“两栖化”等不合理现象。三是基础设施薄弱。全市相当一部分建制镇重地上建设轻地下建设，重轻配套设施，以致污水横流，垃圾遍地。由于城镇建设不够配套，导致缺乏对人口和企业迁入的吸引力。到98年底，我市非农人口与全市总人口的比例为18.5％，按市镇人口城市化率也只有28％，略持平于全省平均水平，低于全国28.62％的平均水平。

四是规划修编相对滞后。我市的小城镇建设规划普遍存在标准不高，规划不深，功能不全等问题，如道路设置、园林绿化等规划水平都较低。同时规划修编滞后，我市绝大部分建制镇八十年代编制的总体规划，至今还有部分未进行修编，有的镇虽有总规，但无详规和专业规划。制约了经济的发展。

五是城建资金严重不足。部分镇筹集资金的有关政策没有得到很好落实。譬如由各县（市）区有关部门统一收取的城市维护税、国有土地出让金等并没有按比例足额返回乡（镇），而作为小城镇建设主体的乡（镇）政府，80％以上都负债运行，人头经费难保，造成城镇资金严重短缺。

六是城镇管理不到位。我市小城镇的管理体制尚不够健全，机构队伍、法规制度尚不够完善，管理人才缺乏，人员经费难到位，致使管理比较粗放。XX县区脏、乱、差的局面没有得到根本改变。

二、试点思路

（一）试点范围和数量

我市小城镇建设试点采取市、县二级进行。按照建设部“625”试点工程的统一部署和省小城镇建设试点方案的要求，结合我市的实际情况，除配合省建委抓好试点市工作外，市里抓的试点工作分县、镇二个范围进行。其中试点县1个，示范重点镇20个，名单见附件。

（二）试点目的

经过三年到五年的努力，率先建成20个规划好、机制活、发展快、实力强、管理优、功能全、环境美的示范重点镇，树立样板，积累经验，带动全市小城镇快速发展，促进全市乡镇相对集中，更大规模的转移农村富余劳动力，提高全市农民素质，改善农民生活质量，进而推动全市国民经济快速健康发展。

（三）试点期限。到2010年底，试点工作结束，并对试点进行全面总结和验收。

三、试点要求和目标

（一）试点市。从全市市域出发，以全市的县城和建制镇为试点对象，主要完成以下试点工作：

修改完善好全市的城镇体系规划，分期分批组织编制好全市小城镇的总体规划和详细规划。到2002年，全市小城镇全部完成总体规划，80％以上小城镇完成详细规划。至2010年，全市小城镇的总体规划、详细规划要全部完成编制工作。同时每年有2个以上规划在省里获奖。

采取有力措施，加快全市小城镇的建设步伐。全市小城镇建设的总体目标是：在2015年前，以XX市为中心，“三沿”小城镇建设为重点（即京广、湘桂铁路、京珠高速公路、107国道、322国道及沿湘江城镇带为轴线），把XX市建成现代化城市，XX县区建成中等城市、XX县区、XX县区建XX县区级市，把南岳、松柏、三塘、新塘等六个镇建成5万人以上的小城市，界牌、白果等16个镇建成3万人左右的区域性中心城镇，30个乡镇步入小城镇，使全市城镇化水平达到38％，形成以大城市为中心，中小城市为依托，星罗棋布的小城镇为纽带，联系广大农村腹地的市域城镇体系。全市小城镇建设的近期目标是：到2002年，要将全市20个镇率先建成规划好、机制活、发展快、实力强、管理优、功能全、环境美的示范重点镇，它们的国民生产总值、财政收入、人均收入等主要经济指标均要高于本县（市）区一般乡镇，基础设施和社会公共设施配套完善，服务设施的功能比较齐全，辐身力强，凝聚力大。全市小城镇人均道路面积达11平方米，道路铺装率90％，用水普及率达90％，用电户比例达100％，人均公共绿地面积3.5平方米，人均住宅面积24平方米，全市城市化水平达33％。农村人均收入2700元，小城镇建设管理人员培训率达95％。全市小城镇建设的中期目标：到2010年，全市小城镇达到125个，城市化水平达到42％，人均道路面积达15平方米，道路铺装率95％，用水普及率达95％，人均公共绿地面积4.5平方米，人均住宅面积26平方米，全市40％小城镇镇区主要街道达到“村镇样板街”标准；人均收入3200元，50％的小城镇达到“经济强镇”标准，小城镇建设管理人员培训率达100％。

加强全市小城镇建设法规的宣传工作，加强规划执法检查，每2年要组织一次检查活动，加强对小城镇违法违规建筑的处理力度。全市小城镇“一书两证”的发放率到2002年达90％，到2010年达98％。加强全市小城镇建筑设计管理，把好设计资质审查关，规范设计市场。建立工程可靠的质量保证体系，加强村镇建筑工匠管理，到2002年，建筑工匠的发证率70％，到2010年达90％。保证全市小城镇建房合格率达100％，优良率45％以上，且无房屋倒塌事故，无因工程建设引起的人员伤亡。制定全市小城镇房地产管理制度，规范小城镇房地产市场。组织全市小城镇积极参加各种美化、亮化活动，加强精神文明建设。

（二）试点县。从全县县域出发，以县城XX县区城以下的建制镇为试点对象，主要完成以下工作：

编制好全县的城镇体系规划，分期分批组织编制好全县小城镇的总体规划和详细规划。至2002年，全县小城镇的总体规划和详细规划的编制全部完成，并且每年至少要有1个规划在省里获奖，到2010年，获奖规划要超过4个。

到2002年，全县小城镇人均道路面积达11平方米，道路铺装率85％，用水普及率达95％，人均公共绿地面积3.5平方米，用电户比例达100％，人均住宅面积达24平方米，全县40％小城镇镇区主要街道要达到“村镇样板街”标准；全县城市化水平达30％，人均收入2500元，40％的小城镇达到“经济强镇”所要求的“经济强、面貌新、管理好”标准。建设管理人员培训率达100％。到2010年，人均道路面积达15平方米，道路铺装率95％，用水普及率达98％，人均公共绿地面积4.5平方米，人均住宅面积达26平方米，全县50％小城镇镇区主要街道要达到“村镇样板街”标准；全县城市化水平达40％，人均收入3000元，60％的小城镇达到“经济强镇”标准。建设管理人员培训率达100％。

以多种形式，加强全县小城镇建设法规的宣传。加强规划的执法检查，每年组织一次执法检查活动，对小城镇违法违规建筑及时处置。“一书两证”的发放率到2010年达98％以上。加强小城镇建筑设计管理，把好设计资质审查关，规范设计市场。加强工程质量管理，保证全县小城镇建房合格率达100％，优良度30％以上，且无房屋倒塌事故，无因工程建设引起的人员伤亡，加强村镇建筑工匠管理，到2002年，建筑工匠的发证订达90％，到2010年，达98％。探索全县小城镇房地产管理的新方式，规范房地产市场。加强小城镇建设管理人员的培训，到2002年，管理人员培训率达100％。组织开展小城镇美化、亮化的各项活动，加强精神文明建设。

（三）示范重点镇。从全镇域出发，以镇区作为主要的试点对象，完成以下工作：

高起点高标准编制好总体规划和详细规划。总体规划要综合研究和确定好镇域村镇体系及城镇性质、规模和空间发展形态，统筹安排各项建设用地，合理布置各项公共设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城镇合理发展。详细规模要以总体规划为基础，深度达到修建性详细规划要求，以直接指导建设。到2002年，总体规划和详细规划均要编制完成，并且要争取在省里获奖。

高质量高效益抓好示范重点镇建设。到2002年，示范重点镇要达到街道配套：主要街道硬化，人均硬化道路面积5平方米以上，人均道路面积达10平方米，道路铺装率80％，要求镇区主要街道符合“村镇样板街”标准（长度不少于200米，宽度不少于20米；车行道硬化、路缘石整齐、人行道铺装、下水道通畅、行道树整齐；沿街有一座以上高标准公共厕所；两旁按标准设置垃圾箱、果皮箱；临街建筑整齐美观）；绿化良好，建成区绿化覆盖率达30％以上，人均公共绿地面积3.5平方米；设施完善，镇区要有一座日产2000吨以上规模的自来水厂，自来水普及率达90％，新建街排水设施完备，80％的污水有组织排放，集贸、邮电、电力、运输、金融等设施完备，教育、文化、医疗和环卫等设施齐全，开通了程控电话，用电户比例达100％，主要街道装了路灯，亮灯率95％以上；经济发达，示范重点镇国民生产总值达8000万元以上（不含中央、省、县属企业产值），财政收入700万元以上，集贸额达5000万元以上，人均收入2400元以上，城市化水平达29％，争取达到省“经济强镇”的标准。到2010年，人均道路面积达14平方米，道路铺装率90％，用水普及率达100％，人均公共绿地面积4.5平方米，人均住宅面积达26平方米，城市化水平达38％，人均收入2800元。

加强执法管理力度。采用多种形式加强建设法规的宣传。强化规划的执法检查，及时处置违法违规建筑。“一书两证”的发放率要达100％。加强建筑设计管理，凡新建的两层及两层以上的建筑物和主要工程设施都必须进行设计。把好设计资质审查关，规范设计市场，推行设计招标制，建立设计责任承担制度，推广优秀住宅设计方案。加强工程质量管理，加强对个体工匠的培训，2002年建筑工匠的发证率达90％，到2010年98％以上；规范建筑市场，推行工程招标投标制；推行施工社会监理制，加强工程竣工验收管理，建立完善的城建档案管理制度。要保证建房合格率达100％，优良率30％以上，且无房屋倒塌事故，无因工程建设引起的人员伤亡，加强房地产管理，做好房屋预售和房屋租赁许可及房屋产权、产籍的管理工作。加强建设人员的培训，到2002年，管理人员培训率达100％，加强精神文明建设，制定镇规民约，加强环境卫生管理，镇容镇貌整洁，街道卫生干净，开展文明村镇创建活动，示范重点镇镇区社会治安、计划生育等工作要进入所属县（市）区的先进行列。

四、措施和政策

各试点单位要积极探索小城镇科学先进的管理经验，发挥规划的“龙头”作用，加快改革步伐，探索高效快速建设小城镇的新途径、新方式，促进小城镇的可持续发展。

（一）突出重点，抓好四项工作。

健全机构。市委、市政府已成立小城镇建设协调领导小组，下设办公室，同时，还要成立“市村镇规划建设管理办公室”，两块牌子，一套人马，合署办公，为副局级行政事业单位，履行小城镇和村镇规划、建设、管理的行政职能，协调小城镇建设的各方面关系，定编3－4人，归口市建委管理。各县（市）区也相应成立领导机构，各乡镇设立建设管理办公室，建制镇配3－5人，乡2－3人，并将这些建设助理员纳入公务员管理序列。

修编规划。小城镇建设要在规划的指导下进行，不能一哄而起，更不能盲动。要突出规划的“龙头”地位，认真搞好小城镇规划的编制和论证，使规划做到高起点、高水平、高质量。目前，全市的城镇体系规划编制已近尾声，各建制镇的规划修编必须抓紧，决不能将“两无”（无测图、无规划）小城镇带入二十一世纪。主在修编过程中，要把旧镇改造、节约用地、保护环境作为小城镇规划的重点，严格控制用地规模，决不能以环境质量下降、生态环境破坏、土地资源流失为代价，换取单纯意义上的发展。同时，要搞好“三个集中”，即综合引导乡镇企业向小城镇工业区集中，农村人口逐步向小城镇集中，农业向现代化农业园区集中。规划一经确定，就要一年接着一年干，一届接着一届干，一代接着一代干，一张蓝图“画”到底。

搞好建设。当前要把重点放在基础设施的配套建设上，着重解决好小城镇供水、排水、道路、环卫等问题。要结合具体情况，把“功能齐全、美观适用”放在第一位。通过配套完善的设施，增强小城镇的集聚功能，强化自身的凝聚力和辐射力。要集中力量重点扶持示范重点小城镇，在资金、技术等方面给予倾斜，体现出示范重点小城镇的优越性和示范作用。示范重点镇建设要在规划、设计、施工三个环节上狠下功夫，按顺序一抓到底，体现整体性。重点镇建设要按照“五大要素”（住宅小区、社会服务设施、基础设施、乡镇工业小区、商贸小区）制定指标体系，搞好“六个一”（一条上档次的主街道、一个综合性的文化娱乐场所、一个集贸市场、一个功能齐全的住宅小区、一个公园、一所中小学）工程建设。提高重点镇的建设和管理水平。

强化管理。小城镇的管理要走政府组织，部门配合、群众参与的路子。各级各部门要利用多种形式大力宣传国家、省、市有关城镇管理的法律法规，不断提高广大居民的城镇意识和法律意识。要结合本地实际，制定完善物业管理、道路交通、环境卫生、建筑管理等方面的具体规划和方法，实现建设市场化、管理法制化、服务社会化。同时，要认真抓好城镇形象工程建设，塑造街道形象、单位形象、居民形象。要深入开展文明常识教育，组织群众参与文明家庭、文明单位、文明小区创建活动。中央、省、市、县（市）区所属在城镇的行政机构和企事业单位，在小城镇建设与管理上，都要服从所在乡（镇）政府的统一安排。

（二）解放思想，推行五大政策。

放宽户籍管理。改革户籍管理，实施户籍属地原则，即建立以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍登记制度，为农民进镇区建房、经商、办工业等方面提供有利条件，加快重点小城镇人口聚集。凡居住在镇区规划范围内，有合法固定的住所（居住2年以上）和稳定的职业或正当稳定的经济来源，可以考虑给其办理城镇常住户口，并在子女入托、上学、参军、就业等方面享受城镇居民的同等待遇。从2000年起，将小城镇户籍制度改革试点范围扩大到全市的示范重点镇。

改革小城镇土地使用制度。正确处理好保护耕地和建设用地的关系，以县（市）区为单位实行耕地总量控制、动态平衡，在用地指标上要向示范重点镇予以倾斜，在土地管理中，可以考虑只要小城镇总休规划的建设用地规模和布局符合总体规划要求，并且严格要按照规划进行建设，又有复垦耕地的措施，就应考虑允许调整用地滚动使用和先征后复垦。小城镇建设用地，除法律规定可以划拨外，一律实行有偿使用。实行由政府统一征用、统一规划、统一开发、统一出让、统一管理。凡经营性土地出让，要实行公开招标、拍卖。鼓励农民进镇落户，允许其承包的土地以划包、转让、互换、入股、租赁等形式，在集体经济范围内实行流转。

建立多元化，多渠道的小城镇建设投资机制。按照“谁投资、谁受益”的原则，广辟小城镇建设资金来源渠道，运用市场机制，多方面筹集建设资金。小城镇建设资金可采取依法开征合理的税费“收”一点，扩大社会化服务，合理收费“补”一点，鼓励社会各界投资小城镇基础设施和公用事业“引”一点，引导进城农民“筹”一点等多种办法解决。在小城镇收取的基础设施配套费要全额返还乡镇，用于城镇公共事业和公用设施的维护建设。由各县（市）统一收取的各乡镇城市维护税，原则上全部返还各乡镇。城镇国有土地出让金的70％应用于基础设施建设，工商部门在乡镇收取的市场管理费要保证70％用于当地小城镇的市场的建设或留作基础设施投资。在示范重点镇辖区内收取的治安营业税、耕地占用税、房地产开发所上交的营业税，市、县分成部分实行先征后返办法，留成部分通过支出渠道也全部返还乡镇。

改革小城镇建设管理体制。根据中央有关机构改革的方针和原则，县（市）区政府应当根据小城镇发展的需要和不同情况，进一步向小城镇政府下放经济管理权限，以有利于调动小城镇政府深化改革、大力发展城市建设和推动周围农村经济发展的积极性和主动性，使之成为精干高效、功能齐全的政府。对于被市里列为示范重点的小城镇，可以赋予一定的县级管理权限，特别是城镇管理所需要的行政处罚、公安、税务、环保等权限。

改革社会保障制度。完善的社会保障制度是农民能够在小城镇长期安居乐业的一个重要条件，也是消除进入小城镇农民的后顾之忧的必备因素。所以要积极稳妥地推进小城镇社会保障制度，重点搞好各类企业职工的养老保险，积极创造条件逐步推进失业保险、医疗保险、工伤保险。对没有固定职业的城镇居民或没有就业的农村剩余劳动力，可分别在城镇建设费用和农村土地流转资金中提取相应比例作为保险基金。此外，还应逐步建立新的住房制度、劳动就业制度，建立社区服务，物业管理等社会服务组