政府在防范和化解危机中的作用

政府在防范和化解危机中的作用

由于危机本身的机遇和危险，如果政府能够利用这个机会有效应对危机，它将改善其形象。只有诚实、透明与负责任的政府,才能领导群众共渡难关。一、事前预防和事前管理相结合的原则化解危机,即采取各种措施,将已经出现的危机彻底解决和消灭。首先是快速应对。当危机来临之前或刚刚发生危机之后,为应对突发的紧急情况而进行的一系列活动。危机产生后,政府要迅速做出反应,制定处理步骤,政府在处理危机的时候,可以运用沟通管理、媒体管理、政府形象管理等手段,尽快消除危机,降低危机的影响。在处理危机时,特别要注意由专门机构统筹对外沟通,必须持开放态度,及时回应并让外界容易接触,把外界的看法看得与事实同样重要。在最初时期,迅速和果断地做出行动。考虑可能的“最坏情况”,任命一支高层工作小组做出和执行决定;考虑所有公众,除了传媒,还要利用不同沟通渠道和工具。政府在处理危机时,尤其应该重视与媒体之间的互动与沟通,可以借鉴国外的先进经验,设置专门的危机事务发言人,统一信息的发布。危机事务发言人在接受媒体访问时,应如实报告,不要夸大或缩小危机情形,不要责备其他单位和人员。如果事前的准备很周全,那么,按照事前的准备来进行危机处理活动就可以了。然而,事前的计划也存在局限性,有时“所制定的计划,在灾害发生时期根本不起作用”;有时一旦灾害发生,人们根本“无暇顾及”事前所制定的有关计划等。简而言之,有关计划不一定很有用,其理由有二:一是计划本身不够合理;二是危机管理(快速应对)的原理与事前计划的原理不同。总之,在危机处理活动中必须应对特定的情况,而事前计划只能准备一般的情况和特定的应对原理,并且,快速应对阶段的危机处理是否良好,取决于特定的方法和对策的存在方式。事前计划和危机管理的成功之间仅有部分的关联性。在危机管理中,组织活动的优越性在于有利于实现保护人的生命、健康和财产等目的。可是,由于一般行政组织并不以应对危机为其日常业务,因此,在危机之际,就有必要进行与有关任务相适应的组织设立或整合。这就涉及到由谁在何时和怎样判断“危机”,并将应对危机转换为取代日常业务的任务,进而分配给有关组织的问题。很显然,在一定时间内,一定的组织只能应对一个或者少数问题,这就决定了危机的判断和应对将取代其他日常任务及组织的一部分或者全部,成为有关组织的首要课题。应对危机的特定任务和组织,根据危机的不同而各异,如果事前计划的内容适当的话,则应该根据该计划进行。对于危机中任务和组织的设定,需要确保指挥部的设施、人员和通讯手段等,除了需要根据事前的准备做出判断外,还需要就危机的具体状况来进行。在确定了有关危机处理的任务和组织之后,还需要从组织上解决如下诸问题:组织活动的合理性以及在危机处理之际主体有人认为危机中需要集权;也有人主张紧急时期不仅不应该强化指挥关系,而且需要缓和指挥关系。其实,这个问题应该根据不同的情况做出不同的判断。在危机中,设定了特定的任务和特定的组织,有时也可能出现需要做出事前的计划所没有规定的重要决定。由此,需要将信息聚集于一点,做出集权性决定。从组织活动的过程来看,是以实现危机管理目的为目标的,因而被认为是合理的。但是,这种合理性并不是完美的合理性,而是有界限的合理性(boundedrationality)。也就是说,在危机处理之际,组织或者决策者都不可能在考虑所有选择项的基础上,及时地发现最适合的选择项,并基于该选择而采取行动(逻辑性意思决定)。在危机处理过程中,有关组织或者决策者只能基于已有的经验,依据个人或者组织所储蓄的有限的选择项而做出决定,进行组织活动(直观性意思决定)。在危机中,由于存在严峻的时间性制约,考虑到信息传达等情况,理想的做法是,在离必要的信息较近的地点进行分权性应对。此外,有时会出现信息中断的情况,如果进行决定的集权化,就存在作不出适当决定的危险。一般说来,由于危机中的许多组织活动必须在严格的时间性制约下进行,因而分权地、平行地采取应对措施,才是比较理想的做法。政组织机关的任务应对危机,不仅是警察、消防、医疗机构乃至军队的任务,而且也是一般行政组织机关的任务。在这种情况下,即使将上述诸机关置于单一的指挥之下,进行集权性运作,往往也不能很好地发挥其作用。因此,为了有效地应对危机,就必须致力于诸机关之间的调整,创造出作为整体的有效的组织活动。对社会组织的危机处理在危机中,除了政府机关以外,红十字会、医疗机构、电话公司、电力公司、瓦斯公司、大众媒体甚至各事业企业单位等民间组织也会成为危机处理的主体。为了有效地发挥这些组织的作用,就有必要对这些组织的活动进行相应的调整,使其和行政组织互为一体,有组织、有秩序地参与到危机应对之中。危机处理主体的多样性和复杂性,以及行政组织的广泛调整性,是平常行政管理活动中较少存在的特征。信息内容的急性毒性无论是组织内、组织间的相互通讯,还是组织与民众之间的通讯,都与平常时期不同,其显著特点就是信息量的急剧增加和信息内容所带来的影响,往往需要比一般行政管理更为复杂和更为周到的应对。例如,有关危机时期避难的信息通讯,有关SARS期间的疫情通讯等,其内容、通讯方法都有可能给人们的行动甚至安全带来巨大的影响。理性分析危机管理体系众所周知,危机中的组织活动,往往涉及到人的生命、健康和财产等重要价值,且有严格的时间制约,因而被置于强烈的紧张状态。在强烈的紧张状态,人们的注意力容易被缩小到特定的侧面,有可能妨碍组织或者决策者做出确切判断。因此,对危机处理中的责任机制,应该探讨不同于平常的责任机制,尤其应该设定有关免责标准,消除有关组织或者决策者的顾虑,以免其顾虑重重而贻误危机处理的良机。接着是恢复平常。指为恢复平常时期的状态而进行的一系列活动。要善于总结危机,圆满处理善后,并利用机会,变危险为机遇。对危机发生原因和危机处理过程要进行细致分析,总结经验教训,提出在技术、管理、组织机构及运作程序上的改进意见,并通过危机的发生和处理,进行必要的组织变革。要客观面对危机的常态性和不可回避性,以建立现代危机管理体系来积极应对,理性分析危机管理体系的有限作用,真正使中国的公共治理结构得以改革并趋于完善。由于危机的程度和范围不同,所造成的损害等也各不相同。因此,恢复平常的任务有轻重之分,对恢复平常阶段的任务和责任设定应该注重合理性。若危机严重的话,要恢复危机前的状况就需要较长的时间,甚至可能出现无法完全复原的损害,切不可笼统而抽象地谈责任机制。为尽早消除其对居民生活的影响,作为危机管理的一环,就必须立即采取恢复平常的有关措施,特别重要的是快速恢复人们生活必须的基础设施和装置(电气、煤气、自来水、通讯、交通等),使人们的生活尽快恢复到平常状态。从个人生活的层次来看,住宅问题的解决应该具有至关重要的意义。此外,在自然灾害等危机中,还有诸多心理指导或者矫正问题需要认真考虑。从法律的角度来看,危机过后的权力认可、权利救济、纠纷平息等大量的工作需要次第展开,尤其是权力恢复与调整问题,需要及时而扎实认真地展开。危机管理过程中设立的临时机构,应该随着危机管理目标的实现而终止;危机管理过程中调整、拆分或者合并的机构,则应该进行全面的、综合的分析,切实地根据需要做出是否复原的决定。而危机处理过程中所集合起来的权力,原则上应该重新调整,特别是在民主监控、责任追究方面应该及时加以完善。这些工作如果不能适当进行,则具有使事态恶化,危机持续或者深刻化的危险。恢复平常的状态,等于危机的脱离。从恢复平常到复兴的时间应该尽可能地缩短,如果不能缩短时间,则行政机关的能力将受到质疑,甚至连其本身的正当性也会受到追问。行政组织作为危机管理的重要部分,必须致力于缩短恢复平常的时间。同时,随着恢复平常的措施和对策的推进,行政组织活动亦必须逐渐接近平常业务的性质,逐渐转向平常组织、平常业务。二、危机管理中的风险管理缓解是指减轻或减少任何特定情形的影响,即采取各种措施,将已经出现的危机的危害程度减轻。具体来说,就是为了减轻或减少某一不确定的危机对社会公共利益构成的长期危险而采取的一切行动和措施。譬如,为了防止某一传染病对社会公共健康可能构成的威胁,政府卫生部门可以纳入全民疫苗计划进行预防;为了减轻某地震多发区地震造成的危害,政府可以将城市规划远离地震多发地带。对于任何有效的危机管理而言,缓解管理是其核心,因为降低风险,避免浪费时间,摊簿不善的资源管理,无疑可以大大减少危机的发生机率,节约社会成本。建立缓解机制,意味着政府管理中融入一种风险管理观。政府必须经常性地评估所在地区可能会发生的危机,可能会出现的风险、威胁和危害,这被称作风险评估。如果有足够的时间和充裕的资源,政府就能够列出所有危机,并由此对这些危机进行缓解管理。然而,时间和资源总是稀缺的,所以我们要建立某种形式的优先注意权。这种优先注意权通常是对各种危机可能产生的风险、威胁和危害的大小及事发几率估量决定的。这个过程被称作风险评介。一旦我们已确认全部的风险、威胁和危害,或者已经排列了优先等级,我们就可以考虑如何管理各种风险来源,这个过程就是风险管理。常见的风险管理策略包括预防、排减、转移或者接受并做好准备等。强调风险管理意味着危机的预防、缓解和事故管理并重,这样就能尽可能减少危机的负面效应,并能使我们在财政预算有限时,更有效地投资于准备、反应和恢复所需要的资源之中。三、减少危机减少危机,即采取各种措施,将危机出现的频率降低,防患于未然。这包括预防减灾和事前准备。(一)交通危机预防的措施和对策为了避免、减少或延缓危机的发生,或者在发生危机时减少其负面影响,而采取的事前措施和对策。例如,为了进一步提高公路防灾减灾能力和服务水平,减少事故发生,更好地保障人民群众生命财产安全,交通部与国家气象局联合开展了“公路安全气象减灾预警预报”工作。2004年5月,交通部公路交通安全工程研究中心进行了“公路气象减灾预警预报”工作的前期可行性研究,在此期间,研究中心通过与国家气象局预防减灾司、北京路政局等相关单位的积极沟通,汇总分析了大量相关资料,初步勾画了“公路气象资料库”。这样,为避免、减少或延缓交通危机的发生,或者在发生交通危机时,为减少其负面影响提供了事前措施和对策。一般说来,危机的发生过程可以理解为:(情况的)原因→情况→损害(或者危机)的过程。像传染病等则应该理解为:原因→情况(损害)的过程。预防减灾的措施和对策可以分为有关原因→情况(损害)之过程的措施和对策(如地震的预知等)与有关情况→损害之过程的措施和对策(建筑基准等)。在技术灾害等人为的情况下,对前者(原因→情况)可以采取预防性措施和对策,这是非常重要的。此外,无论是自然灾害,还是人为的灾害,其原因→情况的过程是分阶段的,若能够知晓危机发生之前阶段的情况,就可以通过监视来事前预测情况的发生,根据预测来采取防止情况发生的活动(技术灾害等)或者减轻损害的活动(自然灾害中的事前避难等)。预防减灾的措施和对策,与原因→情况→损害(危机)两个过程相关。因此,根据多大程度上了解这些过程,是否存在有效的防止、预知、减轻损害的技术体系,其内容也将是不同的。在情况→灾害(危机)的过程中,例如,即使考虑从SARS疫情产生危害的机制,因多种因素交错地发挥作用,也难以获得精确地解释。但是,只要存在与之相应的减轻损害的技术体系,则预防减灾的措施和对策就是可能的。(二)危机管理的对策危机管理的事前准备包括战略准备和战术准备,战术准备处于核心位置。危机准备的重点应是制定各种应急计划,计划核心在于预先模拟危机的类型,制定相应的预案,战略准备确定危机管理的目标、应对危机的策略、有组织行为的基本政策,解决和干预危机的规则、解决问题的程序和方法等。危机管理的对策、活动的适当与否,皆取决于有关危机原因的知识以及有关危机的预知、回避、缓和等的技术体系的程度。只要探明了危机的原因,那么,事前防止、减缓危机,至少采取针对危机的对策就是有可能的。并且,这种对策的技术体系水准越高,就越能够适当地进行危机的回避、缓和等。因此,虽然危机中常能看到不可预期的突发性,但是,研究可能发生的危机的原因,探询回避、缓和危机的技术体系,都是必要的。例如在SARS情况下,政府设立了危机管理指挥部,建立通信体制、隔离治疗体制、消毒体制和救援体制等管理体制,设立隔离场所等。并将这些体系化,为使计划顺利推行而采取积极措施和对策。与预防措施和对策不同,对于灾害来说,很多情况下具有较多共同的东西。避难活动等,不仅限于自然灾害、技术灾害,而且对灾害几乎都是共同的,是能够预测的活动。(三)制度性制约的预防事前准备的措施和对策,在很大程度上集约为事前的准备计划与基于该计划而进行的设施、设备、物资的准备和储备。但是,这些计划都是以既存的制度为前提而制定的,因而受这些制度的制约。在发生危机之际,缺乏进行制度变更的时间性,那么,如果制度性制约方面有问题的话,就必须事前加以准备。关于这一点,可以从如下四方面进行探讨:政府分权在危机管理中,由于事前准备的局限性,有时也会发生事前准备无法应对的“危机”。这种情况下的危机管理,对于有关组织和个人来说,都将是严峻的考验,这些组织和个人是否具有潜在的能力(创造力),往往决定了危机管理的成败。也就是说,受到事前没有准备的突发性危机袭击之时,无论是个人还是组织,都只能靠其一般的潜在能力来应对,因而宜于强调分权,中央政府应该向地方政府分权,各级政府应该向具体承担危机处理的机关、组织或者个人分权。只是如何分权,在什么程度上和在什么范围内分权的问题,尚需要进行深入地研究,尤其需要按照各个不同的领域分别进行实证性研究。需要地方政府或私人从事超过其费用负担能力的活动时的责任判断在危机之际,紧急实行的活动费用由谁来支付。例如,当有关危机时期的活动被认为需要地方政府或者私人从事超过其费用负担