土地制度变迁的思考

土地制度变迁的思考

一、我国土地制度的变迁新中国成立以来，我国在社会主义条件下，充分研究了农村土地制度的有效形式，完成了土地整理阶段（1950-1952）、农业一体化阶段（1953-1957）、人口公共服务阶段（1958-1978）和家庭责任制度阶段（1979年以来）（林毅、林青、余吉，2009）。这四次土地制度变迁对我国农业生产、农村社会格局等均产生了重大影响。总体看,我国土地制度变迁具有以下基本特征:(一)社会主义国家时期,土地产权制度得到确立从以上四次重要的农村土地制度变迁的形式看,中央政府是制度变迁的主导力量。新中国成立初期,国家颁布了一系列政策以推动土地改革运动,1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》,这一阶段农民既是土地的所有者,又是土地的自主经营者,土地产权可以自由流动。1953年中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,在允许社员有小块自留地的基础上,发展农业互助组和初级合作社,允许社员有小块自留土地。1958年中共中央发出了《关于在农村建立人民公社的决议》,这一阶段国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动,土地上的任何权利都不能转移、出租。1979年的《关于农村工作问题座谈会纪要》、1982年中央一号文件、1998年新修订的《土地管理法》、2002年通过的《农村土地承包法》等从国家层面进行了一系列土地制度改革,形成了目前农村土地制度的基本格局。(二)建立国内首个农村产权交易市场近年来,全国各地进入了土地制度改革创新活跃期,各地结合自身实际积极探索多种形式的农村土地制度改革办法,推动农村土地的流动,优化农村土地资源配置。2005年7月,广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。2008年10月,成都农村产权交易所揭牌成立,这是我国国内首个农村产权综合性市场平台。该交易所将通过对土地承包经营权、农业类知识产权等农村产权信息进行收集发布、科学评估和专业服务,推动农村产权的合理流动。这些农村土地制度变迁的主体是地方政府,创新的动力来自基层。(三)农地制度安排具有不适应性,严重阻碍了工业化、城市化的进程既定的制度装置和现实条件构成了我国农村土地制度变迁的路径约束。在包括户籍、就业和社会保障等在内的二元制度没有得到根本改革的条件下,农地产权制度安排依然要承载着农民生存、就业和社会保障等多重职能和角色,农村土地制度改革也只能在这一体制框架内进行。我国现行农地产权制度安排的一个显著特征是:保持集体土地所有制,用家庭承包经营代替了集体化农业生产,并按改革初期的农村家庭人口平均分配土地。这种制度创新从最初实践可以看出,它一方面克服了农业集体化时期对组织成员监督和劳动绩效计量的难题,提高了生产效率;另一方面,按人口平均分配土地保证了相对的公平。同时以契约的形式承诺“缴够国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”,兼顾了国家、集体和农户三方的利益,或者说是国家、集体和承包经营农户三方博弈和谈判的结果。随着我国工业化、城市化的进一步发展,现行的农地制度安排已经不能适应经济社会发展的需要。现行的农地土地权利制度能够基本适应农业生产为主的不发达的和相对稳定的农村社会经济结构,但不能适应处于工业化、城市化过程中的农村社会经济结构调整的需要和城市发展的需要。土地是工业化和城市化的物质基础,现有的农村土地制度阻碍了农村土地资源的有效配置,影响了工业化和城市化的进程。当然,工业化和城市化也往往容易伤害农民的土地权益,扩大城乡收入差距,反过来又会阻碍工业化的进程。因此,农民土地权益变化与工业化和城市化的发展直接相关,需要探索有效的制度变迁形式,妥善处理工业化和城市化发展中农民与土地的关系,使农民土地权益在工业化和城市化发展中得到有效的保障。二、嘉兴、缺少统筹城乡综合配套改革部署,积极开展城乡综合配套改革浙江省嘉兴市从1993年开始率先推出了“以土地换社会保障”的补偿方式,为解决失地农民问题做出了有益的尝试。2008年4月,浙江省委、省政府做出了嘉兴、义乌推进统筹城乡综合配套改革的决策部署。嘉兴市委、市政府结合实际,以打造城乡一体化先行地为目标,启动开展了以“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。(一)城乡一体化试点工作嘉兴“两分两换”是指将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村征地分开;农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障,加快农村新社区建设。“两分两换”的工作目标是“五化”,即:通过土地流转规模集约经营,加快推进农业产业化;通过盘活农村非农建设用地存量和挖掘潜力,加快推进工业化;通过转移、培训和提升农民,加快推进农民市民化;通过加大以城带乡、以工哺农力度,改造农村、提升农业、转移农民,加快推进农村城镇化,最终实现城乡一体化。试点工作在全市9个镇(街道)分别展开,分别是七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔。嘉兴以土地承包经营权置换社会保障有两种基本置换方式:一是在“依法、自愿、有偿”的前提下,采取转包、出租、入股等方式全部流转土地承包经营权,流转期限在10年以上的,按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。二是在有农业投资开发公司承接和整片开发的基础上,农民自愿全部放弃土地承包经营权,同时按照被征地农民养老保险政策置换社会保障。以宅基地置换城镇房产有三种置换方式:一是作价领取货币补贴到城镇购置商品房;二是到搬迁安置区置换搬迁安置房或自建联排房;三是有产业用房的,可部分或全部到产业功能区置换标准产业用房。(二)试验“两点换更”的初步成效从总体上看,“两分两换”试点已经取得了初步成效:1.成立新镇的村民组,开展流转活动由于各试点村镇工作方法得当,得到当地农户的积极拥护,农户签约率和土地流转面积迅速增加。例如,到2009年11月,新塍镇已经签约农户845户,占应签约总户数(851户)的99.29%;流转土地面积6970亩,占全村面积6999亩的99.59%,该试点区域所涉及的21个村民组达到100%流转。土地二次流转也带动了农业规模经营,为现代农业的发展奠定了基础。2.宅基地置换节约土地如七星镇全镇共涉及宅基地面积5373亩,户均用地1.036亩,采取新社区公寓式安置需要用地面积1556亩,户均用地0.3亩,宅基地置换后可增加3817亩引用地空间。到2009年11月,9个试点村镇通过宅基地(房产)置换,土地节约率都在50%以上。按节约率50%计算,9个试点村镇通过一期实施,节约土地在4830亩以上。各地在试点推进中,以新市镇为依托,开展了区域建设用地、生产力和人口布局的优化调整,既加快了要素向新市镇集聚进程,也拓展了市镇、工业功能区和现代农业的发展空间。3.置换成本较低,效益好由于试点都采取了政府主导开发建设,另有政策支持和规费减免,加上农户有拆迁补助和奖励,农民置换成本较低。而且,农民宅基地置换公寓房,该房产拥有土地证、房产证,可以进入市场交易,农民财产得到了保值增值。随着该工作的不断推进,农村社区建设、基础设施建设、农村公共医疗、社会保障、公共教育和就业培训等已取得明显效果。4.局观及内部优化“两分两换”试点工作已成为新农村建设一个新的有效载体,嘉兴市农村的布局规划得到了一次比较彻底和全面的优化。当前,各试点村镇已把当地新农村建设的重点逐步引导到农民市民化、社区城镇化、城乡三次产业融合互动、城乡经济社会转型升级等内容上,较好地实现了新农村建设的内涵拓展和层次提升。(三)“两点换两次”的主要困难1.土地流转的就业问题宅基地流转情况较为乐观,但对于土地承包经营权流转而言,相应的优惠措施虽然不少,但有部分农户对土地流转顾虑较多,主要是就业、生活保障等问题,且作为股份投入或养老保险每年获得的收益有限,对农户吸引力不大。这在经济发展水平相对较低的村镇尤其明显。目前,很多地方实质上推行的已经是“一分一换”,即单纯的宅基地流转,土地承包经营权则主要通过有关平台逐步流转。2.土地流转后资金支持“两分两换”推进初期,需要大量资金用于土地流转、宅基地置换等。另外,土地二次流转后的开发,也需要相应资金支持。据了解,七星镇在开展“两分两换”试点时,过于强调整齐划一,未能充分考虑土地二次流转的市场需求,农业开发未能及时跟进,政府财政和就业等压力明显。3.农业生产用地拟参加二次流转的农业开发商普遍要求给予一定量的农业生产配套用地,这些用地难以做到用于农业开发,因此需要合法化;另外,一些涉农项目由于投资规模较大,投资周期长,在招商过程中遇到一定的困难,这需要政府部门给予农业项目更大的政策扶持力度。4.组织劳动力培训置换完成后,大量农村劳动力脱离了土地的束缚,成为自由劳动者。虽然一部分农户可以到承包土地的农业开发公司工作,政府通过组织劳动力培训也可以帮助推荐解决一部分劳动者的就业,但年龄较大者如40、50岁以上的劳动力,由于文化素质较低,缺乏劳动技能等原因,就业仍比较困难。5.对农地流转条件的规定《农村土地承包法》是一部“农民是耕者、耕者有其田”的“农业社会”的法律,在一定程度上并不希望农村土地使用权(承包经营权)的大量流转,因此其对农地流转的条件规定较严(朱兴祥,2009)。实际上,土地承包经营权“永久放弃”可能不是通过签订合同就可以取消的,“两分两换”存在法律上的障碍。三、嘉兴土地制度变迁的启示上述理论分析及嘉兴“两分两换”的具体探索所积累的较为丰富的经验,对其他地区具有重要的借鉴意义,同时,嘉兴的具体做法也必将在一定程度上推动我国土地制度的变迁。(一)土地产权制度改革的建议工业化和城市化的发展需要有承载经济发展的载体,有为工业化和城镇化发展提供空间的土地。如果用地需求得不到满足,必将影响社会主义市场经济的持续发展。在工业化和城市化的过程中,应采取既能提高效率又能实现公平的土地产权制度,解决土地管理过程中存在的种种问题。当前,土地使用制度、户籍制度和社会保障制度已经成为城乡二元结构的体制性障碍,只有加快推进农村土地制度的变革,才能从根本上促进经济社会同步转型。嘉兴通过“两分两换”把农民的财富变成了进城的资本,实现农民生产和生活方式的转换,从而使城市化和工业化同步;通过城市化和社会转型来进一步推进经济的转型和发展,从而实现经济社会的统筹发展和城乡统筹发展。(二)建立统一的“同地、同权、同价”的原则,实现市场平等农民是农村土地的真正所有者、占有者和使用者,对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。否则,这样的政策和制度不仅难以真正落实,还可能造成社会的动荡。嘉兴将国有土地和集体非农土地纳入同等的开发规划实行统一开发,实行“同地、同权、同价”的原则,国有土地的土地出让金向政府缴纳,集体土地的出让金向农村集体交纳,农村集体在向国家缴纳契税和所得税后,由农民自主支配和分配,政府不占有农民任何出让利益。不再实行开发和商业用地由集体土地变更为国有土地的制度,可以以集体土地的方式直接进行开发,面向市场销售,集体土地产权证和国有土地产权证同权同价,国有、集体土地之间可以自由交易,实现市场平等。这不仅打破了原有的城乡二元结构,实现城乡居民的自由迁徙,使农村集体土地大幅度升值,而且在很大程度上确保和维护了农民的利益,实现农村经济的真正发展和腾飞。(三)参与模式创新,探索土地征收模式“两分两换”仅是原则性的规范文本,由于各地在经济发展水平、基础条件及文化传统等方面差异明显,因此,必须充分发挥基层工作人员的主观能动性,因地制宜,进行模式创新,这是解决我国土地问题的关键所在。截至2009年11月,9个试点村镇的“两分两换”工作都在顺利进行,并且各试点村镇根据自身实际,采取了形势多样的方式开展工作。(四)农民增收结构升级嘉兴能够实施“两分两换”是基于较高的经济社会发展水平与较强的政府管理能力。2009年,嘉兴市城镇居民人均可支配收入24693元,比上年增长9.8%,农村居民人均纯收入12685元,较上年增长9.9%。嘉兴城乡二元结构已经不明显,农村劳动力从第一产业向第二、三产业转移已经基本完成,农民的主要收入来源已经不再是农业。2009年,嘉兴农民收入达到12685元,比2008年增长9.9%,剔除价格因素,实际增长了10.9%。在嘉兴农民人均纯收入中,工资性收入是主要部分,达到7769元。同时,嘉兴财政收入水平较高,能够承担起“两分两换”的改革成本。嘉兴在失地农民补偿方面走在全国的前列,地方政府在处理失地农民安置问题上已经积累了较丰富的经验。嘉兴是国土资源部确定的首批征地制度改革试点城市之一,已经有24.5万名被征地农民纳入社会保障,10.5万人按月领取社会养老金(莫晓辉、林依标、吴勇高,2008)。其他地方在学习嘉兴经验时应考虑到这些条件基础,不能简单地移植和仿效。(五