从外部诱因看食品安全监管的制度变迁

从外部诱因看食品安全监管的制度变迁

2004年3月和4月，安徽省阜阳的“假”面粉事件引起了全国食品安全部门的信用危机。实际上,自1980年代以来,类似的食品安全事件频频发生,如假酒、有毒面粉、有毒添加剂、色素等,甚至是一些所谓的被国家免检产品同样出现严重的质量安全问题(孙晨,2004;陈楫宝,2004),上述食品安全危机充分暴露了我国食品安全监管体制所存在的种种问题,而2004年11月发生的“巨能钙”事件则从更深层次揭示了我国食品安全监管制度所存在的问题。事实上,食品安全问题已成为一个新的、亟待解决的国际性问题,对人类的健康安全构成严重的威胁。美国每年约有7200万人(占总人口的30%左右)发生食源性疾病,造成3500亿美元的损失。英国自1986年发生疯牛病以来,每年的经济损失52亿美元(田子华,2005)。如1999年比利时的二恶英污染事件,导致美国、加拿大、中国、日本、香港等40多个国家和地区的政府禁止进口和销售比利时、德国和法国等国家可能受污染的食品。目前正对人类构成潜在威胁的禽流感,从1997年发现禽流感病毒,目前在亚洲和欧洲有进一步漫延和扩大的趋势,并已对多个国家的经济产生一定的负面影响。一、问题的提出与理论回顾自1990年代末以来,发达国家先后对其食品安全监管体制进行了变革,以适应食品安全发展的趋势与挑战。同样,在1998年和2003年,我国也先后对食品安全监管体制进行了一系列的变革调整。然而,目前频频出现的食品安全事件似乎说明我国已有的食品安全改革并没有能够有效地解决食品安全问题,并且伴随着高致病性禽流感的爆发,对现有监管体系产生了极大的信任危机。为什么会面临如此巨大的食品安全信任危机?究竟是何因素导致我国现行食品安全监管体系的失灵?政府应如何实施食品安全的监管,即如何合理配置食品安全的监管权?作为一种用于微观经济问题的有效分析工具,新制度经济学在回答上述问题具有很好的解释能力,能够说明为什么制度是这样的,解释不同制度之间的差别和程度,以及为什么会产生无效的制度安排及是如何引起制度锁定的(Nugent,2002)。现有关于食品安全监管制度分析的研究文献不多,Law(2001,2002,2004)通过对美国食品安全监管制度变迁的研究,州政府的食品安全监管是对食品市场高交易成本(尤其是信息成本)的一种反应,而食品安全监管从州政府转移到联邦政府同样是出于交易成本的原因。在国内,李光德(2004)从新制度经济学的角度,分析了我国的食品安全监管的制度变迁特征和局限性。然而,上述研究并没有能够清楚地解释食品安全监管制度变迁的内在原因和机制,并不能解释各个国家之间多样的食品安全监管制度安排,同样并没有能够解释各个国家食品安全监管变革的趋同性。本文尝试应用新制度经济学的相关理论,从食品安全监管体制历史演进的角度,在对发达国家食品安全监管体制进行比较分析的基础上,通过对食品安全监管体制与外部环境之间互动关系的研究,揭示引起食品安全监管体制演变的根本原因。揭示我国食品安全监管所存在的问题与根本原因,并寻找解决我国食品安全问题的途径。本文试图解决如下问题:(1)为什么不同的国家选择不同的制度安排?(2)为什么近年来发达国家先后对食品安全监管体制进行了改革?(3)从发达国家改革的经验来看,为什么又表现出具有一定的趋同性?(4)与发达国家相比,我国的食品安全监管制度存在哪些问题,为什么会出现这些问题?二、制度自我增强的参与及制度变迁新制度经济学认为人类的政治、经济或社会行为受到所处制度环境的影响。North(1990)认为制度是存在于社会的游戏规则,更严格的说,制度是人为制定的限制,用以约束人类的互动行为。制度包括正式与非正式的规范,正式的规范如成文的规章制度,非正式的规范如惯例和行为标准。非正式规范通常采取自发秩序的形式,是自主发生的,称为自主性制度。正式规范一般来说是经过精心设计的产物,如通过第三方的监督机制(司法体系、监管机构),或法律的制定,改变博弈规则,这种因博弈形式人为改变而引发的制度称为诱导性制度(青木昌彦,2001)。从本质上说,新制度经济学认为组织(市场、企业、政府、行政体制等)是一种治理结构,这种治理结构是以各种各样的代理关系为特征,通过各种不同的合同联系在一起的。可以通过经济制度的设计改变市场参与方的行为,与参与方自我管理的情况相比,诱导参与方选择能够产生更好社会效果的行动。同时,认为政府也不仅仅只是像传统公共管理理论所强调的那样,在相互竞争的利益群体之间充当“中立”的仲裁者,而更多地是制度之中一个极其重要的参与者,对于竞争结果产生重要的影响。而制度一旦建立之后,就会对行动者的行为和政策的制定产生影响,影响行动者的行为及政策的制定,即大部分的行为与政策倾向是“沿着既有路径延续下去”,即“路径依赖”(pathdependency)(Krasner,1984;Levi,1997)。Arthur(1994)从经济学的角度,用报酬递增(increasingreturns)来说明制度自我增强的再造过程。制度一旦建立后,会以特定的方式根据参与者的物质和人力资产的情况而赋予他们不同的内在价值。相应地,参与者则沿着增加其价值的方向积累资产和发展潜能,反过来又支持了制度的扩大再生产,即参与者围绕着制度所需技能的竞争有助于积累对制度耐久性意义重大的资源。一个社会完全有可能因为既得利益集团为维持其既得利益而导致进入无效制度集合的“死锁”(Harriss,2002)。既有制度所产生的学习效果、协调成本、调适的预期和不可逆转的投资,使得既存的制度模式限制了选择的可能,即表现出一定的耐久性和稳定性,能够经受住外部环境的微小变化,除非出现危机而引起制度变迁(Pierson,2000)。危机的出现,可能是制度本身的内在特性所衍生的,如制度内部累积性后果导致资产、权力和角色的分配发生变化;也可能是源于环境的变化,如新技术创新的出现、外部冲击、经济交换域的扩大等(青木昌彦,2001)。关于制度的变迁有三种观点,一种认为决策者总是在既有制度安排上进行边际调整,制度变迁因而是渐进的,“通过持续的边际调整而产生制度的变迁”(North,1990);另一种认为制度根本的结构变迁通常是突发性的,总是发生在危机阶段(Kranser,1984;Ikenberry,1988;Pierson,2000);青木昌彦(2001)认为外部环境变化本身也许并不能引发制度变迁,而是当外部环境的变化超过某个临界值,引起内部变化,促使制度的结构变迁。危机之所以能促使制度的结构变迁,是因为“新的条件干扰了或压倒了特定的既存路径的再生机制”(Pierson,2000);或者如Ikenberry所说的,使决策者面对解决问题的巨大行动压力,使现有制度的存续性遭到质疑,而产生制度结构变革的契机。而危机之所以干扰或侵蚀制度的再造机制,可能是因为:外部环境的变化改变了在原有制度环境下的系统需求、改变了决策结构,或产生新的认知与信念。三、制度的产生和变迁食品安全监管作为一种典型的诱导性制度,它的产生和变革的过程典型地反映了制度的产生和变迁的过程。从食品安全监管的历史演进的过程来看,食品安全监管的产生和变革更多的是源于外部环境的变化,包括社会、经济和技术的变化,所产生的压力,产生食品安全危机,进一步形成变革的动力机制。1、食品掺假、虚假问题的历史来源随着第一次工业革命,科学技术的进步和工业化的发展,尤其是化学与食品工业技术的发展,使得越来越多的家庭食品消费依赖于工业生产,这使得食品的生产和消费逐渐从自给自足的生产模式转变为规模化的工业化生产模式。但由于技术和交通运输的限制,食品的生产主要还是满足当地市场的需要。同时,食品生产技术和组成成分的复杂化也使得食品越来越脱离人们原来已知的知识和经验范围,越来越难以把握食品的质量安全状况,如关于食品的组成、安全卫生状况等相关信息,从而导致消费者和企业之间严重的信息不对称。这给食品生产企业提供了造假的可能。从历史经验看,1880年代末到1900年代初是现代科技的高速发展阶段,这一阶段食品掺假、造假问题极其严重。以美国为例,据1902年美国农业部的调查,当时掺假、造假事件非常普遍,几乎所有食品均存在掺假、造假现象,牛奶的掺假比例甚至高达50%(Law,2004)。而随着食品掺假、造假的增多,有越来越多的消费者关注食品安全,自发地组成民间团体,如妇女联合总会、基督教妇女禁酒联合会等,要求政府对食品安全进行监管,以提高食品质量信息的透明度(Law,2004)。同时,由于信息的不对称,消费者不能区别食品的优劣。出于保护其自身利益,生产高质量产品的企业要将其与其它企业区别开来,以降低其市场交易的成本,要求政府对食品安全进行监管(Law,2004)。上述压力最终促成了州政府对食品安全的监管。同样英国1860年食品掺假法案的出台即源于当时食品掺假、造假现象、食品中毒事件的频发(Draper等,2002)。在英国,正是由于许多消费者团体的运动,导致英国1970年代到1980年代食品安全监管的改革;1990年代初发生的疯牛病危机导致英国1990年代末食品安全监管的改革(Draper等,2002;Barling等,2002;Lang,1999;刘骐嘉等,1999)。此时,食品安全监管的特点是由州和地方政府负责对食品进行监管,并且早期的监管大多是针对某个特定的食品而言。同时,食品安全监管大多由多个不同的机构联合进行监管,如卫生、产业等多个部门。以美国为例,负责食品安全监管的机构有农业部下属的食品安全及检验局、卫生部下属的食品与药物管理局、环境保护署、美国商业部下属的全国海洋和大气管理局、美国财政部下属的酒烟与火器管理局等。2、食品安全监管方面随着食品生产工业化的进一步发展,食品的生产和销售不再仅仅是满足当地市场的需要,尤其是交通运输的发展,为食品的跨区域贸易成为可能。因此,作为一种公共产品,食品安全监管的溢出效应早已不再局限于某一特定地区。食品安全的影响范围已不再仅仅局限于某一特定的区域或某个国家,而是早已跨越了区域的限制。在美国,到20世纪初,随着横跨东西的洲际大铁路的建成,全国一体化贸易市场的形成,食品的跨州贸易越来越多。此时原有的由各州负责的食品安全监管体系成为一种障碍,分散的食品安全监管模式使得市场的交易成本很高。MarcT.Law的研究表明,出于降低交易成本的需要,由于跨州食品贸易的不断增加,由各个州实行食品监管,使得从事跨州食品贸易的企业的交易成本极高,促使1906年美国联邦食品与药品法案的实行,由联邦机构负责食品安全的监管。而且,在分散的监管模式下,一方面各地方监管机构有可能因为地方保护而制定歧视性的管制政策,另一方面有可能因为食品生产和消费并不一定在同一区域,而鼓励企业的造假行为。而我国近年来频频爆发的全国性食品安全事件,如“毒”大米、“毒”面粉、“假”酒、阜阳“假”奶粉等,其销售地往往远离产地。而在其背后,往往有地方政府追求地方经济利益的影子,有意无意地鼓励企业的造假行为。1990年代以来,随着世界经济的全球化,尤其是随着食品加工和冷藏技术、交通运输的进步,以及通讯技术的革命使得食品的跨国界运输成为可能。同时,随着国际产业结构的调整,作为劳动密集型的食品行业逐渐转移到发展中国家,这使得食品国际贸易产值迅速增长。据世贸组织的统计,2003年全球食品进出口总值高达5430亿美元。有的国家和地区甚至绝大部分食品来自进口,如日本有60%的食品来自进口(黄凤仪,2002)。从近年来疯牛病、口蹄疫、禽流感、SARS等食品安全危机的传播路径来看,往往在一个地方或国家爆发,迅速扩散到其它地方或国家,尤其是跨国食品企业全球经营战略的实施,如最近的“苏丹红”事件,波及全球多个国家和地区。这充分表明随着现代经济贸易和商品流通的发展,食品安全早已跨越了区域的限制。因此,提供食品安全的责任早已不仅仅是地方政府的责任。同时,食品生产技术水平的提高,大大增加企业投机(如掺假、造假)的可能,使得消费者和企业之间的信息不对称程度越来越严重,对食品安全监管的专业化要求程度也越来越高。上述技术和贸易的变化等环境因素的变化最终导致1990年代末以来发达国家食品安全监管体制的变革。3、政府在食品质量安全监管中的责任从上述食品安全监管制度变迁的过程可以发现,食品安全监管制度变迁的内在机制在于外部环境的变化(如技术、经济等)造成原有制度模式内部权力结构的失衡,消费者对食品安全产生极大的不确定性(由于信息的不对称,即使发生食品质量安全问题,由于集体行动的成本太高,消费者很难对造假企业作出惩罚),引发食品安全危机,从而产生监管模式变革的内在动力。政府的监管意在通过建立政府的第三方监管机制,制定相应的食品安全质量标准,规范企业的行为,通过监管机构的日常监管诱导企业生产提供高质量的食品,降低信息不对称程度,从而降低消费者对食品安全质量的不确定性。1从英美等发达国家食品安全监管的实践看,食品的生产、加工企业和流通过程中其它相关利益主体是食品安全的主要责任者,政府在食品安全监管中的主要职责就是最大限度地减少食品安全风险,即政府在食品质量安全监管中的角色是合理界定政府和食品行业及相关行业各自在食品安全方面应承担的责任,并保证责任的落实(Erik等,2002;李生等,2003)。具体地说,政府在食品质量安全监管中的责任是根据国家有关的食品安全法律,制定食品安全卫生标准、建立检验检测体系,通过有效的监督检查、执法,保证食品行业及相关行业履行其责任,遵守相应的食品安全标准,食源性疾病或疫情的监测和调查。同时包括有关食品安全质量信息的披露、食品卫生教育,组织、支持和鼓励食品安全方面的科研和合作。而食品行业及相关行业应执行相应的国家食品安全标准,有责任和义务配合政府相关主管部门的监管,并在其食品发生质量安全问题时有召回其生产食品的责任和义务。4、食品安全改革的趋势(1)监管机构的相对独立性发达国家在其长期的食品安全监管过程中普遍认识到,食品从农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程,食品安全的监督管理不能人为地割裂,认为应对包括生产、加工、包装、储运、销售和进出口等的食品生产流通各个环节实行全程监管,即强调要从农业投入品开始,对食品由生产到消费的各个环节进行管理,并且尽可能地减少监管机构的数量,由尽可能少的监管机构负责对食品安全的监督管理(李生等,2003)。因此,从理论上说,为保证食品安全监管的有效性,应由一个独立的专业监管机构负责食品安全的监管。事实上,从监管效率来看,多部门联合监管模式一方面易于产生各监管机构间职能范围的交叉重复现象,另一方面还可能因监管机构间的协调沟通而出现监管的空白。主要表现在:(a)责任划分不清。在多部门监管的情况下,需要清晰界定各监管部门的监管范围与职责。在美国,各监管机构的职责是按食品类别划分的,每一类食物由指定的监管机构负责监管,各监管机构不会出现职能的交叉重复。但是,大多数国家监管机构间的职责划分并不很清晰,监管责任有重叠,如英国1999年前的食品监管模式,由渔农业与粮食部和卫生部共同负责,具体的监管事务主要由地方主管当局的环境卫生主任与贸易标准主任联合负责实施(刘骐嘉等,1999)。(b)职能分散,监管效率低。监管机构的增多将导致监管职能过于专业化,而出现监管职能分散,使得监管机构间的沟通协调成为影响监管效率的重要因素。即使是公认监管体系相当完善的美国,1993年就受到食物安全表现评估工作小组的批评,认为美国食品安全制度复杂,监管效率与效果低下,并认为其多部门联合监管模式是导致监管效率低下的重要原因,建议由统一的监管机构负责(Taylor,1997;刘骐嘉等,1999)。从发达国家食品安全监管的实践看,食品安全监管横向配置的一个明显趋势是监管机构的专业性和独立性,主要表现是:①由多部门联合监管模式向独立监管模式转变。最为典型的是加拿大和英国(如表1所示)。1997年3月,加拿大决定将原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等多个部门的食品监管职能集中,在农业部之下设立一个专门的食品安全监督机构——加拿大食品监督署,统一负责食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作,真正实现了“从农田到餐桌”的全过程监管。2000年4月英国对原有食品安全监管体系进行改革,成立食品标准局(FoodStandardsAgency,FSA),由其全面负责食品安全的监管,同样希望实现“从农田到餐桌”整个食品链的安全监管。②食品安全监管机构与相关产业主管机构相对分开。食品安全监管作为一种典型的社会管制,旨在纠正不安全或不健康的产品以及生产过程产生的有害副产品(史普博,1999),与经济管制是两种不同性质的管制。经济管制旨在通过对产业以及企业市场竞争行为如价格、企业数量、产品或服务的数量和质量等的管制,消除垄断因素,促进产业的发展和市场竞争。这两种性质不同的管制有时是相互冲突的,如HACCP被公认是科学的食品安全标准体系,英国早在1960年代即已提出该安全标准体系。然而,由于高昂的实施成本,直到1985年才被普遍接受,并逐渐开始实施(Laurian等,2001)。如果由同一个部门同时负责经济管制与社会管制的责任,可能会牺牲社会利益,以保证产业部门的利益。因此,要求食品安全监管机构应与相关产业主管机构相对分开,保证监管的公正性。然而,由于农产品、畜禽(包括水产品)等的安全贯穿于其整个种植、饲养过程中,与农业部门密不可分,其中涉及到土壤的保护、动植物的检验检疫等各个方面。因此,从发达国家食品安全监管的实践看,除了农业部门以外,其它的产业主管部门一般不参与食品安全的监管,从加拿大的改革可以发现这一点,但具体的监管机构则保持相对独立性(如表2所示)。目前关于食品监管机构与农业部门的关系主要有两种:一种是食品监管机构作为独立机构设于农业部门之内,以加拿大、德国为代表,加拿大食品监督署隶属于加拿大农业部,德国食品安全管理职能由设在食品和农业部的联邦消费者保护和食品安全局负责。另一种是食品监管机构作为独立机构设于农业部门之外,分别履行监管职能与政策职能,但农业部门负责动植物检疫等有关事项。如美国、韩国、日本等均采用此监管模式。③卫生部门不再作为食品安全监管的主体。由于食品安全与卫生部门有着紧密的联系,并且不论食品监管权如何配置,有关因食物引致的疾病与疫情的监测、处理和原因的调查,总是卫生部门或疾病控制及预防中心的责任。因此,在不少国家往往由卫生部门负责食品安全的监管,如改革前的德国和韩国,以及日本;或者至少是共同作为食品安全监管的主体,如加拿大和英国;即使是美国,其负责食品安全的监管主体食品与药物管理局,以及疾病控制与防治中心均附设在美国健康福利部。随着经济贸易的全球化,区域间经济贸易的一体化,食品安全越来越表现出溢出效应的跨区域性,其受益群体远超出了区域的限制,原先由卫生部门负责的监管体系已经不能适应食品安全监管专业化的发展趋势。这时因为卫生部门主要承担提供医疗卫生和公共卫生服务的责任,与食品安全监管具有显著不同的溢出效应,医疗卫生和公共卫生服务的溢出效应,除了传染病预防控制外,其受益群体主要是本地居民。而食品安全尽管与食品卫生存在极其紧密的联系,但两种公共服务的相交部分也只是限于溢出效应相对较小的餐饮、食品零售等食品安全卫生。因此,各国政府认识到以前由卫生部门作为监管主体的监管模式显然已不适应食品安全监管专业化的发展趋势,从1990年代末以来,纷纷进行改革,卫生部门往往不再作为食品安全的监管主体,如加拿大、英国、德国和韩国等(如表3所示)。而改革后,卫生部门仅承担有限监管责任,仅当发生因食物引致的疾病与疫情时才介入食品安全监管。(2)美国食品安全监管体制同样,随着食品安全监管溢出效应跨区域性的不断提高,提供食品安全的责任早已不再是地方政府所能承担的。从发达国家食品安全监管体制的沿革和监管模式,以及近年来的监管体制的变革可以发现这一观点,如表4所示。以美国为例,早在20世纪初,由于跨州食品贸易的不断增加,最终于1906年通过美国联邦食品与药品法案(Law,2004)。在美国、加拿大、韩国等国家,食品安全监管的责任主要由中央/联邦政府来承担,地方政府只负责溢出效应相对较小的餐饮以及食品零售店等的监管,并实行由中央/联邦监管机构垂直一体化监管模式。从表面上看,日本有点例外,其中央监管机构主要负责进口食品的安全监管,其它食品的安全监管主要由地方监管机构负责,这与日本食品业的产业结构有关,其60%的食品来自进口,本土生产的食品只有40%(黄凤仪,2002)。从英国近年来的改革来看,显然已认识到食品安全监管应由中央政府来提供。尽管地方监管机构承担了主要的作用,但已迈上垂直一体化改革之路,如畜禽的监管即由食品标准局下属的肉类卫生局负责。5、与食品安全相关的监管机构尽管专业化、独立监管是未来食品安全监管发展的必然趋势。然而,由于现有监管体制的影响对食品安全监管体制变革所形成的路径依赖,以及行政体制的影响,使得改革往往难以一步到位。以英国为例,尽管早在2000年4月成立食品标准局(FoodStandardsAgency,FSA)的最初意图是负责“从农田到餐桌”整个食品链的安全监管,并意在实行垂直一体化管理体系。然而原有监管体制和行政的束缚,改革并没有到位,MAFF仍负责有关畜禽和农业方面的有关食品安全的监管,只有畜禽的监管即由食品标准局下属的肉类卫生局负责。(Erik等,2002;刘骐嘉等,1999)。而且,英国早在1960年代即已提出HACCP安全标准体系,该体系被公认是科学的食品安全标准体系。然而,由于高昂的实施成本,直到1985年才被普遍接受,并逐渐开始实施(Laurian等,2001)。同时,即使是公认监管体系相当完善的美国,早在1993年就受到食物安全表现评估工作小组的批评,认为其多部门联合监管模式是导致监管效率低下的重要原因,建议由统一的监管机构负责(Taylor,1997;刘骐嘉等,1999)。但是,由于美国的食品监管制度形成于1900年前后,除了农业部以外,商业部和财政部同时参与食品安全的监管,具有较长的路径依赖性,改革难以到位。作为一种替代,为加强各监管机构间的协调和配合,1998年美国先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组”和总统食品安全委员会,以加强各食品安全监管机构之间的协调与联络。四、中国食品监督管理体系的问题1、省以下垂直一体化管理主要集中在因子分析下的质量监督检验检疫分离目前,我国负责食品安全监管的机构有农业部、卫生部、国家食品药品管理局、国家工商行政管理局、商务部、国家质量监督检验检疫总局。另外,涉及食品安全监管的部门还有国家环境保护总局、国家发展与改革委员会等,如表5所示。从纵向配置看,目前有三种形式,即国家食品药品管理局和国家工商行政管理局采用的省以下垂直一体化管理形式,农业部、卫生部、商务部采取的是一般化对等分权管理形式,而国家质量监督检验检疫总局则是一种混合管理形式,其中其下属的国家出入境管理局采用的是中央垂直一体化管理形式,而其下属的质量技术监督管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式。但其中,5个计划单列市和10个副省级城市的食品药品管理局、工商行政管理局和出入境管理局分别直属国家总局领导,并且相应的地方监管机构自成体系。2、现行的立法模式增加了监管行政的缺陷。环境(1)对食品安全的认识与国际相比存在较大的差距。在对食品安全的认识上,与国际相比存在较大的差距。首先,监管权的配置不适应现代食品安全的内在要求。食品安全的监管仍以地方监管为主,虽然因政府机构调整进行一定的调整,但原有体系没有变化。其次,以卫生部门作为食品安全监管主体。第三,表现在食品安全标准的人为分割。我国目前的食品安全标准分为食品质量标准和食品卫生标准,分别由质量技术监督局和卫生部负责。(2)各监管机构职责不清。现有监管体系中各监管机构的职责不清,存在多个“超级”监管机构,如商务部、工商行政管理局。尽管工商行政管理局的职能定位是市场运行管制,但是在实际监管过程中,渗透到各类食品和各个环节的监管之中。而商务部同样在实际监管过程中渗透到各类食品和各个环节的监管之中,尽管其职能定位是市场贸易行业管制。而新成立的国家食品药品管理局似乎作为专业的食品安全监管机构,本应在食品安全监管中承担重要作用,但其目前的定位只是综合监督和组织协调作用。但事实上既无标准的制定权,又无实际的监管权,组织协调成为一句空话。(3)监管体系分割严重,职能分散。现有监管体系为产业、质量、卫生、商业等多个部门所分割,形成了同一种食品、同一环节的监管职能为多个监管机构所分割,但部门间责任又划分不清。如动植物检疫即按内外贸分别由农业部所属的畜牧兽医总局、出入境检验检疫局负责监管;食品生产环节的卫生监管同样按内外贸分别由卫生部所属的卫生防疫机构与进出口食品安全局负责监管;酒类的监管则由国家工商行政管理局、质量技术监督局等多个监管部门负责。结果是一方面各监管机构相互越界,竞相争夺监管权(其背后的动机是经济利益的驱动),而在出现问题时又都不承担责任;另一方面则形成了同一种食品、同一环节有多个监管机构同时监管,但又各自为政的局面。如畜禽产品的监管同时有卫生部、农业部、商务部、质量检验检疫总局、工商行政管理局等多个监管机构负责监管(而商务部与工商行政管理局的职能实际上在市场管制方面是相互重复),但实际效果是还是存在监管效率低下、监管空白和重复监管等现象,一方面增加了政府的监管成本,另一方面也增加了企业的经营成本。(4)食品安全标准体系混乱。一方面食品安全标准分为食品质量标准和食品卫生标准,分别由质量技术监督局、卫生部和农业部负责,另一方面食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业自定标准等多种标准。同时具体的监管事务分别由质量技术监督局、卫生部、农业部、出入境检验检疫局、进出口食品安全局负责。结果是监管机构各自为政,甚至互不承认,失去了标准的权威性和