高校科研经费管理存在的问题及对策

高校科研经费管理存在的问题及对策

教育部、科学技术部联合制定的《关于充分发挥大学科技创新作用的意见》，进一步明确了大学科学院在国家创新体系中的地位，并将科技创新的重要任务托付给大学。随着高校科研活动的发展,高校承担的科研项目和筹措的科研经费均呈现大幅增长趋势,科研经费已成为高校重要的资金来源之一。科研经费管理监督是否科学与规范,科研经费使用是否合理,直接影响着科研质量、科研水平和科研人员的积极性以及高校科研事业的发展。本文所涉及的科研经费是指因承担和完成各类科研任务和技术服务性工作而获得并用于开展科研和技术工作的经费。其来源主要是:(1)纵向科研经费(指承担国务院各部委及各级地方政府计划安排的科研项目,由国家或地方有关部门拨给的科研经费);(2)横向科研经费(指承接厂矿等企事业单位的科技协作、转让科技成果、科技咨询及其他涉及技术服务的项目,由企事业单位拨给的专项经费或合同经费等)。本文是在对包括山西大学、太原理工大学、山西农业大学、山西医科大学、山西师范大学、山西财经大学、中北大学、太原科技大学、河南理工大学、郑州大学、中国矿业大学(徐州)、中国矿业大学(北京)、西北工业大学、西北大学、西安科技大学、太原电力高等专科学校、山西工程职业技术学院、太原理工大学阳泉学院共十八所院校的科研经费使用和监管情况进行调研后,针对高校科研经费使用过程中所存在的问题与产生问题的原因进行分析,并提出一些解决措施,以期为有关部门决策提供思路,促进高校科研事业的健康发展。一、目前，科学和技术研究资金的使用(一)科研管理费用的提取调查发现,高校科研管理费用基本在2%到10%之间,这一部分资金科研处和学院各留用一部分。有的院校还提取一部分用于学校公用事业。(二)以人工费的方式,主要包括个人费、特支费和定金费等科研经费的提成一般是劳务费造表即可报销领取,提成比例占项目经费的20%到30%。以西北工业大学和西北大学为例,西北大学提成情况为:比例为项目经费的30%,以人工费的名义提取,扣去5%的所得税。人工费包括助研费、津贴、雇工费等,填入财务部门的表格后,由项目负责人、学院领导批准后,直接到财务部门办理,现金打到个人银行卡上。西北大学现金提成:包括比例为项目经费的20%的劳务费和8%的特支费。助研费为200元/月·人,教师津贴须缴纳个人所得税。特支费指争取和执行合同的招待费、礼品费等项。填入财务部门的表格后,由项目负责人、学院领导批准后,科技处审批,再直接到财务部门办理,现金打到个人银行卡上。(三)纵向科研经费调查发现,各个院校横向科研经费的支出范围基本包括通讯费、餐费、交通费、车辆维护费、停车费、过路费、保险费等。纵向科研经费由各级政府下拨,并用于国家和政府立项的科研课题的开发研究。从调查结果看,纵向科研经费的内部管理制度上也比较完善,支出较为规范。(四)费支出的数额科研经费支出的审批程序基本为项目负责组组长负责制,科研处审批报销。一些院校根据经费支出的数额多少签字情况有所不同,需主管校长、学院领导和科技处处长签字。以西安科技大学为例,经费支出由项目负责人和学院领导签字,飞机票由科技处处长审批,报销金额3万元以下由学院领导签字,3-10万元科技处处长签字,10万元以上主管校长签字。(五)制约制约购置费代购设备处置情况,从调查中可以看出,大致分为:(1)代购设备报销不需要对方入库单,有收货证明即可;(2)代购设备报销需要对方单位出具入库单,即可报销。(3)代购设备注明是代购的设备即可报销。(六)主管校长签名合同的签订与审批一般情况下为科技处审批盖章,有的院校为科技处审批需盖技术开发中心的合同专用章。一些院校视学校为甲方还是乙方而在合同的签订与审批中有所不同,根据所需资金数额而由主管处长和主管校长签字,再经法律部门、上级部门审核和认定后方能生效。以西北工业大学为例,学校作为乙方时,技术合同金额在20万元以下由科技处主管处长签字,80万元以下由科技处处长签字,100万元以下由科技主管校长签字,100万元以上由校长签字;20万元以上的开发、服务、咨询合同和所有技术转让合同须经法律事务办审核。学校作为甲方时,合同金额20万元以下由科技处处长签字,20万元以上由校长签字,须经法律事务办审核。对于技术合同的认定,技术开发和技术转让合同半年到科技厅技术市场管理办公室认定一次。通过认定后,将认定结果送财务处,其后由财务处办理相关的免税和退税的事宜。(七)付款时从调查中看出大部分院校的发票可以借,且学校财务处可以直接开税票。一些高校须出具地方技术贸易发票。(八)鼓励专利的申请从调查中可以看出,大部分院校执行专利申请费由项目经费支出,某些院校采取专利申请人为学校的专利申请(包括国际申请),学校将承担专利申请期间的全部费用,申请到专利后学校给予奖励。(九)明确研究对象,将学校财调查表明,科研项目结题后,一些高校基本能根据学校实际,制定校内科研经费结账管理办法,明确课题结账时间和结余经费的用途,科研活动结束后能办理结账手续,有的暂存于学校财务账上,待以后用于本项目后续科研经费。结账时间大部分院校定为科研活动结束后6个月,而一些高校有结题不结账现象。二、目前，科学资金的使用和管理存在一些问题(一)单位和单位之间资产流失学校为了鼓励教师、科研人员争取项目和资金的积极性,往往对科研资金的管理政策过于宽松,认为科研人员对争取到的科研资金拥有绝对的使用和支配权而不愿过多干涉,其后果是单位对科研项目经费疏于管理,科研人员在资金支配上任意为之,购置科研设备不进行固定资产登记,造成资金浪费及国有资产流失。有的科研人员在外私自承接项目却无偿使用学校的资源进行实验活动,无意或恶意侵占学校资源,不管是管理者还是其他人从意识上不认为这是一种变相的“侵吞”行为,意识上的误区不经意间给集体和国家造成了巨大损失。(二)科研成本的计算公费学校只注意到让从事科研工作的教职工得到实惠,至于学校通过科研工作取得了多少经济效益并不非常在意,甚至认为“宁可学校赔钱,也要支持科研”。所以,从事科研所用的房费、水费、电费、固定资产使用费、管理费、科研工作人员的工资、奖金等都不计入科研成本,而从教育事业费中支出。应该看到,科研和教学有相互促进的一面,也有相互制约的一面,因为科研和教学之间存在着资源利用、人员分工、经济利益分配等问题,如果把主要人力、财力用在科研上,就必然减少教学上的力量投入,势必影响教学质量的提高。而且,从事科研工作人员的收入过高,使教职工之间的收入差别过大,也会影响教职工的整体稳定。(三)建立健全科研经费管理制度科研人员对科研经费提取管理费的认识上存在误区。从调查中可看出,管理费的提取占到10%的院校很少,一些院校还将管理费用降之再降,现在不少高校又都将留成比例降到5%以下,有的甚至仅为3%。为鼓励教学科研人员广泛申报和争取科研经费,很多高校制定和执行的科研经费管理制度相当宽松。大部分高校在科研经费到账后只提取很少的管理费,但项目承担者对此常存疑义,认为项目资金是自己争取到的而不愿服从财务管理,支付管理费及相关税费。为规避管理,有的科研人员将争取到的科研经费打入其他非相关账户或将已进入学院财务的科研资金以各种办法转移到校外,使大量科研资金游离在账外,逃避监督管理。(四)学校没有执行科研经费根据国家政策和各自的具体情况,高校制定了详尽的科研经费支出范围和标准,但在现实中却没有严格执行。还有一种情况是认识上和机制上的问题,大多数学校科研经费到款后学校扣去一定比例的科研管理费,剩下的经费都由课题组支配,认为只要花的是科研经费,买什么都允许。科研经费报销中违规的情况主要是报销中存在两种现象:1.报销与实际支出不符调查发现,高校科研经费报销中违纪违规的现象主要是报销中存在“不真实”现象,即报销收据中所列的明细账与实际情况不符。2.学校在科研管理体制上对学校财经纪律的态度即只要花的是科研经费,买什么都允许,只要稍加“变通”就可以了。明明是违反财经纪律的事,大家为何又都听之任之呢?有财务管理方面的问题,但更主要的是大多数学校在科研管理体制上实行的是“课题组负责制”,科研经费到款后学校扣去留成部分,剩下的经费都由课题组自己去支配,至于如何用,无需得知,也无从得知。(五)政府重视科研经费的开发和保护根据资金来源的不同,科研经费又主要分为两类:纵向科研经费和横向科研经费。其中,纵向科研经费由各级政府下拨,并用于国家和政府立项的科研课题的开发;而横向科研经费则是企业向高校的一种投资,用于企业的科研开发,需要高校以劳务或成果来偿付。经费来源的不同导致科研课题性质的不同。1.管理体制“一人一策”一是套用纵向科研经费的管理措施,管得过严。横向科研经费资金是企业向高校的一种投资,相对于纵向科研经费应该采取不同的管理方式,本当按照市场机制管理,但因缺乏对这类经费的特殊管理制度,将其管理得很死,不能适应高校参与市场竞争的需求。二是疏于管理,认为横向科研经费是科研人员自己争取来的,学校无需过多干涉,造成对课题负责人使用科研经费的过程缺乏监督与控制。因此,大部分高校往往缺乏完善的纵横向科研经费的内部管理制度。2.横向科研经费由于横向、纵向科研经费都用于高校科研开发,使用过程中存在问题基本相似。横向经费是企业和高校之间的一种双赢,但是纵向科研经费是来自于国家拨款,因而在项目取得过程中存在的问题比横向科研经费要多。我国各高校、科研院所和科研人员个人都存在拼命“跑项目”的现象,诞生了“攻关经费”这一大怪胎。在强大的攻关队伍面前,掌握项目审批的政府官员极易过高地核定科研经费数额,降低科研项目的水平,造成国家宝贵的科研资金的浪费。(六)科研资产流失严重，忽视了对非物质资产的保护1.创建校院资产,明确资产利用的法律定位。学校资产管理以科技致使科研经费购置的固定资产流失现象较为普遍,科研资源共享难,设备利用率低。此外,高校现行的财务制度中没有针对无形资产管理的具体内容,学校科研主管部门虽然对部分专利权进行登记、管理,但由于缺少资产入账价值的管理,致使高校科研成果转化和形成的无形资产浪费严重,被侵权的事件也屡有发生,造成了高校资产令人痛惜的流失。无论是使用科研经费购置的固定资产还是通过科研项目形成的固定资产,除了在科研合同中明确规定使用用途的以外,其所有权均属于国家,都应当纳入学校统一的资产管理。但事实上这些固定资产验收入库手续和日常管理都不够严格,购置的科研仪器设备和图书资料大多由课题负责人自行保管使用,虽然登记入账但不要求办理严格的资产交接手续,而且科研项目结题后也不上交,从而使得很大一部分国有资产滞留在私人手中。2.一些大学从科学和技术项目中获得的版权、版权和软件等都是无形的资产未及时进行知识产权登记保护,未及时纳入学校固定资产管理体系,致使高校科研成果转化的无形资产浪费严重,被侵权事件也屡有发生。(七)财务印文管理高校报销发票问题不容忽视。一些高校对发票出具管理不严。收款单位财务印章空缺或模糊不清;付款单位名称空白或是其他单位;发票上购物内容含糊不清;或无购物清单或微机小票;发票上注明的业务发生日期已不在报账期;发票上有明显的套写痕迹等。(八)科研项目不及时预防和监督,导致学校财务财务结算不真实所谓科研经费“结题不结账”是指科研项目完成后已通过项目下达单位验收评估,但在项目支出中不作结账处理,结余资金仍按在研项目进行管理的现象。按《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》及高等学校财务制度的规定,已完成并通过验收的科研项目,对课题的结余经费应进行审核、结算。但是,目前高校科研项目剩余经费结题不结账现象十分严重。科研项目不及时结题或结题后不及时办理财务结算手续,剩余资金长期挂账用于科研项目以外的其他支出,致使学校财务无法及时完成项目经费的决算。科研项目不及时结题或结题后不及时办理财务结算手续,可能会掩盖科研经费实际支出过程中存在的违纪违规现象,决算不真实、科研经费沉淀,致使有限的科研经费得不到有效的利用。据2004年审计署对教育部等中央部门直属18所普通高校2003年度财务收支情况进行的审计,并对债务、投资等情况进行的调查发现,许多高校科研课题经费管理不规范。至2003年末,13所普通高校有1.73万个已结题科研课题未按规定结账,3.69亿元结存资金仍分散滞留在已结题项目,未发挥科研经费的作用。还有些高校课题负责人退休后,结余经费仍挂在账上,有些甚至已变相成为个人活期银行存折。高校财务制度明确规定:“专用资金项目完成后,应当报送资金支出结算和使用效果的书面报告,并且接受有关部门的检查、验收。”由于课题负责人大多对有关财务管理方面的知识及管理制度了解较少,从而给财务管理带来了一定难度。结题不结账使得课题中的许多固定资产不能进行清理,结余资金不能分配,造成了有限的教育资源的浪费,同时也增加了财务人员会计核算和项目管理不必要的负担。三、在大学的科学资金使用和管理中，有必要分析存在问题的原因(一)课题负责人的开支管理科研管理制度无法跟上科研活动发展需要,也是导致科研经费使用问题丛生的客观原因。以课题制的经费开支为例,课题制下,课题负责人负责科研经费的开支管理,这个开支管理只要有课题负责人签字即可;同时,对报销凭证没有任何针对科研经费管理的特殊要求,导致有问题的报销凭证可以通过混淆科目的方式来报销。(二)全成本核算实施成本缺乏环境建设高校教学与科研两者之间的相互交融使得高校科研成本具有双重性,即水电费、设施等均为教学、科研共用,难以严格合理区分,无形中为实行全成本核算增加了难度。全成本核算的实施需具备一定的硬件设施,而目前实际情况是多数高校并未投入足够的经费进行硬件环境的建设,只能以“一刀切”的管理形式,笼统地扣除相关成本。因此,学校不得不使用事业经费分摊科研成本中的间接费用和期间费用,但这样又可能导致高校事业经费超支。此外,高校的科研项目多为基础性或前瞻性研究,具有一定的不确定性,而且由于物价上涨、工资上调等原因,导致经费支出的不可预见性,可能造成经费的实际支出与预算不符,而多数经费管理制度并未对此给予一定的调整空间。(三)事后审计导致监督检查工作被动地位对科研经费的监督应是一项各职能部门齐抓共管的工作,然而,科技部门“重立项,轻跟踪”,财务部门“轻预算,重决算”,国家科研管理制度未制定专门针对科研经费管理监督的审计办法,对科研经费的管理还处于事后审计的阶段,致使监督检查工作始终处于被动地位。不仅如此,在结项审批环节,审计监察工作也同样无法开展。目前的结项审批多是由课题负责人负责上报经费使用情况,由挂靠单位的财务部门审核。在这一环节中,课题负责人和挂靠单位都是利益相关方,而由财务部门来替代审计监察部门的审核方式,更是一路绿灯。对于目前的这种状况,审计监察工作根本无从下手,更别说提出监督意见了。监察部门是学校的专职监督部门,但是对于科研经费起不到应有的监督作用,往往是事情出现后只处理、处罚,如何防患于未然,没有形成监督约束机制。(四)从思想意识上看,学校和企业对科研经费的使用具有自律性和对腐败问题的行为在市场经济的浪潮下,科学研究领域这块净土受到污染。市场经济重利益、重效率的价值取向,在激励人们积极进取的同时,也容易诱发腐败现象滋生。一些高校科研人员背弃“教书育人”宗旨,在思想认识中,缺乏对腐败问题的警惕性和自律性,滋生了拜金主义、惟利是图等思想。在市场经济中,学校的收入与政府机关单位相比,与这些高级知识分子对国家、社会做出的贡献相比,使一些掌握大量科研经费的人员感到很大的不平衡,为了追求市场公平,弥补这种差距,便产生了“资源互补”的腐败心理。目前科研经费大部分由课题负责人和课题组掌控,课题负责人对科研经费有着近乎自由的使用权利。这种权利在满足科研课题自主性的同时,也往往导致科研经费可以随意使用这一思想的滋生和蔓延。因而在课题研究和课题管理中出现违背科学规律的不良现象,制约了课题制优势的全面发挥,严重影响了高校科研工作。四、研究资金使用的有效措施(一)加强对科研经费管理的立法和规章制度加强对科研经费的使用监管,提高资金使用效益,是高校科技事业持续、健康稳定发展的基本保证。高校要积极主动地宣传《会计法》、《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》(国办发2号)、《国务院办公厅转发财政部、科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》(国办发56号)等法律法规和规章制度,端正高校科研人员对科研经费的正确认识。强调高校取得的各类科研经费,不论是以国家财政拨款为主的纵向课题经费,还是向企业等经济组织提供科学技术有偿服务而取得的横向科研课题经费,必须全部纳入学校财务部门统一管理,按款源对照相应的制度分项明细核算,确保专款专用。(二)完善科研费用管理制度，明确各自的职责和权限，1.建立课题负责人审批、审批基础制度,规范审批部门课题负责人在批准的项目预算和科研合同范围内享有自主权。课题经费一到账,科研部门应及时核发经费簿,财务部门按照科研项目名称、课题负责人建账立户。审批经费开支应按有关规定,既有课题负责人审批,又有经办人、验收(证明)人(课题组成员)的签章,确保每一笔支出均有完整的审批签章手续。课题负责人对每一笔支出的真实合理、合法负责。严禁使用课题经费支付各种罚款、捐款、赞助、投资等,严禁以任何方式变相谋取私利。强化签字制度,科研经费的报销必须有经办人、验收人和课题负责人三方亲自签字,数额较大的要有分管领导的签字。2.科研经费联合审批、管理机制外包课题负责人必须严格规范科研经费转拨行为,严禁违反规定将科研任务外包。所有转拨的科研经费,必须由学校科研部门和财务部门共同审批。课题负责人不得借科研协作之名,截留、挪用、挤占科研经费,或转入与课题负责人有直接利益关系的关联单位。3.加强监督和管理,防范重复购置和闲置浪费除了项目预算和科研合同明确规定科研资产的权属外,科研经费购置固定资产必须纳入学校的固定资产账户进行核算与管理,并按照有关规定开放共享减少重复浪费,提高资源利用效率。科研经费购置的资产应归学校所有,其调配权应归学校科研部门。因此,高校应加强科研经费中设备购置的监督和管理,防止设备的重复购置和闲置浪费。科研设备购置应实行预算、申报、审批、购置、验收制度,科研管理部门要对科研资产采取统一管理,由专人负责,实行有偿调配和使用,并定期进行清查。当科研人员变动或项目结题时,科研管理部门要及时进行资产清理,办理资产变更登记手续。4.控制现行的支出国家委托研究单位进行科学研究的经费,支出必须符合国家《关于科研经费使用的暂行规定》和《会计法》。对生活用品、旅游支出,坚决不予报销;严格控制招待费和通讯费的支出;对实验设备的购买要进行监督和及时入库。对票据的真实性进行审查,发现造假行为要及时向财务处领导和部门领导反映,避免科研经费的流失。5.实现高校科研融合共享的主要途径是知识产权保护管理课题研究形成的知识产权,除科研计划任务书和合同另有约定外,在保障国家和社会公众利益、保护高校和课题研究人员合法权益的基础上,科研成果的推广应用、转化、转让应由学校按照《中华人民共和国促进成果转化法》和《高等学校知识产权保护管理规定》执行,防止国有资产流失。当前,高校科研中的知识产权管理工作应该在以下几方面得到加强:第一,观念上应该多角度促进知识产权意识的强化;第二,制度上要建立健全知识产权管理机构与制度,尤其要健全激励与责任制度,让利益激励与责任承担占据管理制度的核心地位。第三,知识产权管理工作涉及科研工作全过程,应该就其各个环节加强全面管理,切实防止管理不善造成的知识产权流失等问题。(三)我们必须遵循宏观控制、微观活动和便利性的原则1.加强财务征管按照国家科研经费管理有关文件的规定,建立和完善内部纵向科研经费管理办法。严格规定科研经费的开支范围与开支标准,重点规范人员费、管理费、协作研究费等支出的管理,课题支出预算项目中该三项经费预算一般不予调整。人员费应按照研究人员的工作量和国家相关标准在批复的预算内据实列支,严禁从课题经费中提成用于人员奖励支出。项目管理费包括项目管理人员费用和其他行政管理支出、项目使用学校的现有仪器设备和房屋的使用费或折旧费等,应在批复预算范围内按照财务制度允许的分摊方法,分摊计入课题成本,据实列支,不能简单地按比例直接提取。其他支出项目,在不超过核定预算10%或调整金额较小时,由课题负责人提出申请,经科研管理部门审核同意后调整执行;超过核定预算10%或金额较大的,按资金来源渠道报批。科研项目经费支出要严格按照批准的预算执行,不得擅自调整预算和挤占挪用课题经费。2.高校要不断提高自身的可持续发展能力对于横向课题要适应市场经济的要求,从实际出发,灵活运用现有的政策,建立以科研养事业,以事业促科研,通过强化科研经费的市场化管理,增强高校的科研综合实力,把科研做大做强,不断增强高校可持续发展能力,使高校在激烈的市场竞争中不断提升教学和科研的综合实力。要适应高校参与市场竞争的需要,须做到既不能管得过严,影响科研人员的积极性,又不能疏于管理,想怎么使用就怎么使用,使经费支出存在无序性和随意性。学校在制定横向课题经费管理办法时,要适应市场机制的要求,在国家法律、法规和学校财务管理制度允许的范围内,结合横向科研合同的规定,给予课题负责人更大的自主权。通过强化横向课题经费的市场化管理,逐渐形成良性循环,促进科技成果和科技创新,建立产学研多种形式结合的新机制,不断增强学校科研的综合实力。(四)加强监督意识，参与整个过程的管理和监督1.加强追踪监督科研工作中的甲乙两方,学校和课题组之间,课题组中的负责人和一般成员之间都存在着权力和金钱的联系,“没有监督的权力必然产生腐败”。因此,要加强监督,建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度。加强课题经费使用各环节的追踪监督,监察部门应参与其中,与科技部门、财务部门、审计部门紧密配合,共同实现科研项目运行全过程的跟踪监督。强化科技部门对项目合同执行过程的监督,重点加强对预算、设备采购过程的监督以及遵照合同规定进行结题结算的监督,使其能够随时掌握项目的执行情况和经费的使用情况,真