三峡库区农村集体建设用地集约利用研究

三峡库区农村集体建设用地集约利用研究

在快速城市化的过程中，土地因素发挥了重要的推动作用。释放农村集体建设用地的财富效益,为重庆市攻克三峡库区开发性移民、大城市带动大农村发展、百万贫困人口脱贫致富等重大难题提供了突破口。本文针对重庆市三峡库区农村集体建设用地集约利用现状,采用问卷调查、专家咨询、文献资料等研究方法,对开县、忠县、云阳、奉节、巫山等5个三峡库区县的农村集体建设用地集约利用进行了系统调查,以探究现阶段农村集体建设用地集约利用面临的问题,并在此基础上提出相应的对策。1农村集体建设用地集约利用取得了进展1.1调研组对农村集体建设用地集约利用的调查早在2004年国务院就下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发28号文,以下简称《决定》),以调控和解决粗放经济增长方式下的土地供需矛盾。节约高效利用土地尤其是集约利用农村建设用地受到了社会各界的广泛关注,但是由于受教育程度不同、所在地区经济发展水平不同,人们对农村建设用地集约利用的认知度、接受度也有所不同。因此,调研组在云阳、奉节、巫山等5个县抽样调查时分别选取了社会经济条件、区位条件等不尽相同的乡镇。调研组从2009年6～9月,共发放调研问卷500份,回收有效问卷439份,有效回收率达87.8%;其中农民调查问卷有效回收309份,有效回收率88.3%,村镇干部调查问卷有效回收63份,有效回收率84%,镇国土所调查问卷有效回收44份,有效回收率88%,县国土局调查问卷有效回收23份,有效回收率92%(表1)。广大农民、村镇干部以及国土公职人员对农村集体建设用地集约利用持认可态度,集约利用农村集体建设用地在社会各界中已达成了共识(图1)。调查显示,约有69.8%的农民知道并赞成中央提出的农村土地集约利用新政策,约有81%的村镇干部表示将会积极贯彻和落实中央制定的集约利用农村土地的政策措施,约有88.6%的镇国土所公职人员和87%的县国土局公职人员表示将大力支持中央和地方政府制定的有关农村集体建设用地集约利用的政策。另外,回收的439份有效调查问卷还显示,社会各界对农村集体建设用地集约利用的关注程度呈逐年上升趋势(图2)。1.2政策环境面临的挑战农村集体建设用地隐性市场客观存在,国家法律和中央政策面临挑战。自2003年开始中央及地方各级政府根据农村土地发展形势不断制定和颁布相关政策(表2),以健全农村土地利用机制,推动农村土地集约利用。1.3增加了土地征收补偿,丰富了农村集体土地资产管理2007年,重庆被确定为全国统筹城乡综合改革配套试验区1。自此,一场统筹城乡发展、平衡城乡利益、重建社会结构的变革开始了破冰之旅。位于三峡库区的云阳、奉节、巫山等5县也积极探索农村土地流转创新模式,发展多种形式的适度规模经营,以提高农村集体建设用地的集约利用水平。根据忠县“宅基地置换城镇住房保障”的土地流转创新模式,对于自愿放弃农村宅基地并购买城镇住房的农民,政府将给予拆迁补偿和购房补助。忠县政府按照农村居民点户均用地550m2(含住宅周围林盘地),农民住房补偿按征地拆迁标准80～200元/m2进行补偿。同时,为使置换农民生活基本达到城镇居民居住水平,忠县政府按经济适用房成本单价(1000元/m2)的35%给予农民一次性住房补贴3.15万元。在这种情形下,农民宅基地置换总收益约为7.55～9.00万元。忠县这种“宅基地换住房保障”的创新模式,使农民在变成市民时只需要支付2.50～3.50万元就可以得到一套面积为90m2的安置房。城乡建设用地增减挂钩,有利于实现城乡双赢发展。城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩试点的开展推进了土地节约集约利用,加强了农村集体土地资产管理,改善了农村居住环境。2008年开县进行土地供应方式的改革,在长沙镇开展了以农村宅基地整理为主要内容的集体建设用地指标置换试点工作,为建立公开公平的农村集体建设用地市场摸索经验。长沙镇2008年对胡桥村、桔香村的零星废弃宅基地进行复垦,共获得90593m2新增土地。这些通过整理获得土地的90%作为当地新增建设用地,剩余23宗存量土地共2754m2,投入农村土地交易所进行拍卖,共获得拍卖价金229万元,不但解决了城镇基础设施费用30余万元,而且为政府增加土地收益106万元。这种以农村宅基地整理为主要内容、以城乡建设用地指标挂钩为试点的创新模式,不仅显化了农村土地资产,反映了农村土地使用权的真实价值,而且提高了农村集体建设用地集约利用水平。2农村集体建设用地的集约利用2.1土地确权登记难土地产权制度本应是驱动农村集体建设用地集约利用的推进器,但现实中农村集体建设用地却存在着所有权缺位、用益物权不充分等问题。根据对350户农民的问卷调查,84.5%的被访问农民不知道农村土地属于农民集体所有,78.1%的被访问农民不知道什么是农民集体所有。这种所有权缺位的现象造成了86.3%的农民存在着一种潜意识,即“集体土地如何管,村镇干部说了算”。回顾改革开放30a来我国农村土地产权管理制度建设进展,还存在着与发展中国特色社会主义市场经济不相适应的状况。谁都知道农村土地属于集体所有,但是谁也说不清集体是谁,现行法律并未明晰农村土地产权主体。另外,由于地处三峡库区这一特殊地理区位,该地区耕地易被洪水淤积为水淹地,后又几经开垦恢复生产,却造成开垦者身份的不同,在确权登记时,就因水淹地的权属发生矛盾,产生了集体土地界线不清的情况,这种集体土地界线不清、农村土地产权不清晰的情况造成了该地区土地确权发证进度缓慢等问题。调查显示,截止2008年末,渝东北11区县农村集体土地使用权初始登记发证率仅为10.2%,农村集体土地所有权初始登记发证率仅为5.1%。第一次全国土地大调查明确规定农村土地确权到村;第二次全国土地大调查明确规定农村土地确权到社1。完善农村土地产权管理制度是搞好农村土地确权、登记、颁证工作的法律基础,必须以法律形式明确农村土地产权主体,赋予农民更大土地物权。2.2农村居民点用地利用现状土地利用总体规划是引领农村集体建设用地集约利用的龙头,是落实土地用途管制制度的重要依据,也是实行最严格的土地管理制度的基本手段。但现实中土地利用总体规划在实施过程中遇到了种种问题,尤其是农村居民点用地规划更是形同虚设,调查显示,农户对问卷中“乡镇是否有农村居民点用地规划”一题的回答,15.89%的被调查农户回答有,76.02%的被调查农户回答没有,还有8.09%的被调查农户表示不清楚是否有该规划。可见,农户对农村居民点用地规划的认知度不高,规划应有的作用没有得到充分发挥,导致了农村集体建设用地粗放、村庄人居环境脏乱差,人均农村居民点用地多等问题。表3数据显示,开县、忠县、云阳、奉节、巫山等5县在2005～2009年农村居民点用地分别增加15.53～24.95hm2。作为农村建设用地的主要组成部分,农村居民点用地的增加意味着该地区农村建设用地利用呈现粗放趋势。另外,该地区2005～2020年的土地利用总体规划已经编制完成,在规划方案中人均农村居民点用地仍有不同程度的增长,这表明该地区的土地利用总体规划存在着不合理性,对农村集体建设用地利用的指导也存在着偏差。根据国家相关规定农村土地使用权和所有权均为农民集体所有,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”;农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准1。根据309份农村居民调查问卷的结果,25.2%的农户承认发生过宅基地流转,其中,以出租房屋方式进行宅基地流转的占41.23%,以联合开发宅基地方式流转的占33.74%,以出售房屋同时转让宅基地的占9.53%,以宅基地互换、转让、征收等方式流转的占15.5%。根据这一数据在该调查区域内有1/4农户突破了政策禁区,这种大规模的暗自违规流转不仅加大了政府部门对农村集体建设用地的管理,也使农民在流转中存在风险。3研究结论3.1农村宅基地使用权的不全探索农村土地分类确权,弥补集体建设用地所有权缺位。即坚持农村生产用地集体所有,尝试农民宅基地私有化,通过这种尝试来明确界定农村集体土地所有权主体,确立有效行使集体土地所有权的组织或者个人。目前,我国农民的住宅财产化和财产性收入增长面临着农村土地产权制度、土地用途管制等方面的约束。我国农村宅基地属于集体所有,农民的房屋还是空中楼阁,只能附着在集体所有的土地上,所有权是一种绝对物权,土地使用权仅仅是源于土地所有权的一种权能。农村宅基地“集体所有,农户使用”,制约了我国农民的住宅财产化和财产性收入增长,这种产权制度剥夺了农民本可从其物权中得到的收益,这在一定程度上影响了农民财产性收入的提高。1986年的《民法通则》以“与财产所有权有关的财产权”概念代替了用益物权的概念,同时规定了属于用益物权的国有土地使用权、农村土地承包经营权、国有资源使用权、采矿权、国有企业经营权、相邻权。但从整体上说,我国的用益物权制度存在着概念不准确、内容不完整、体系不科学等缺陷。针对农村集体建设用地用益物权不充分的问题,应建立具有用益物权性质的农村集体建设用地使用权,在此基础上完善相应的土地登记、土地用途管制、土地征用制度,使得集体建设用地用益物权主体能真正行使自己的权利,从而激发农民集约利用土地的积极性。3.2土地利用总体规划国家高度重视土地利用规划管理工作。2004年10月,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发28号)做出了进一步加强土地利用总体规划实施管理,严格土地利用总体规划修改管理,从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度,加强村镇建设用地的管理等要求。2005年国家出台了《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发32号),进一步强调了实行世界上最严格的土地管理制度的必要性,并指出必须通过科学编制和严格实施土地利用规划加以落实,将土地利用规划作为深化改革和严格土地管理的重大举措。经过长达数年的研究论证修改,2008年10月23日国务院发布实施《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》。统筹城乡规划管理是集约利用农村建设用地的必然要求。2008年国土资源部颁发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发138号)。该《办法》明确提出,城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩是统筹城乡规划管理的有效平台,也是推进农村集体建设用地集约利用的有效手段。3.3建立健全城乡土地流转服务体系,维护农民合现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间,禁止城镇居民在农村购置宅基地。这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转,不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。但是,在经济利益的驱动下农村集体建设用地存在着大规模的暗自流转,并具有自发性和随意性的特点,侵权行为时有发生,土地纠纷日渐增多。根据这种现实情况规范农村集体建设用地流转既要赋予权利人充分的权利,又要保障权利人合法权利的实现。首先,应建立农民宅基地使用权流转制度,保证土地流转依法有序健康发展。参照土地承包权的改革方向,调整农村宅基地的产权设置,确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积,允许农村宅基地在城乡居民内自由流转,彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。其次,应健全土地流转市场服务体系,依法维护农民切身权益。乡镇设立土地流转服务中心,村以村民委员会为载体,建立土地流转中介服务机构,对土地流转过程中的收益分配、变更登记、流转纠纷等进行相关解答和处理,为流转双方提供法律和政策帮助。根据国家相关精神和文件指示,云阳、奉节、巫山等5个县政府和各单位