中国行政区划的调整与调整

中国行政区划的调整与调整

一、基于改革开放规划的地域区划调整研究随着城市化进程的加快，随着经济规模的扩大、人口的增加（尤其是大量毕业生）以及产业结构的调整，城市空间结构与郊区的关系发生了很大变化，结构和制度之间的矛盾更加尖锐。最突出的是行政问题。传统的行政制度不能完全适应城市发展和建设的需要。城市规模越大,经济活动越繁荣,社会生活越丰富,城市管理和服务的任务就越重,行政区划设置与城市管理任务相适应的要求也越紧迫。在这种背景下,从1983年改革地区体制、实行市领导县体制开始,全国各大中城市都积极地对本市的行政区划进行了大幅度的调整,主要包括改革地区体制实行市管县、撤县设市、撤县(市)设区、市辖区调整和行政级别升格等。本文以长江三角洲为例进行研究,是因为该地区是我国最大的经济核心区之一,同时也是中国城市最密集的地区,区域内共有1个直辖市、3个副省级城市和12个地级市,共计16个地级以上城市,在占全国土地面积1%的土地上集中了全国7.25%的地级以上城市。由此可见,与长三角各城市的经济发展密切相关的行政区划调整是我国行政区划调整的重要案例,认真研究分析这些行政区划调整变更事项,不仅对于今后的行政区划调整及行政体制改革具有重要的参考价值,而且有利于长三角乃至全国经济社会的协调发展。本文选取1983年作为行政区划调整研究的时间起点,一方面是由于改革开放前,我国行政区划管理不规范,建国初期大中城市的市辖区设置不需经中央政府批准,也没有具体标准,“文化大革命”期间,各地行政区划设置非常混乱。另一方面是由于1982年中央提出了改革地区体制,试行市管县的要求,并于1983年开始在全国广泛推行。就长三角地区而言,1983年许多地区行政公署撤销,设立地级市。此后,除了1987年舟山撤地建市,1994年台州撤地建市和1996年县级泰州市升格为地级市外,长三角地区浙江和江苏两板块地级以上的行政区划基本稳定,所以对1983年以后行政区划调整的研究重点可以集中在县级行政区划的调整上,故而更有针对性。从对1983—2005年长江三角洲16城市县级以上行政区划调整历程的归纳总结(见表1),可以看出,自1983年推行市管县开始至今,长三角城市县级以上的行政区划调整变更主要包括改革地区体制实行市管县、撤县设市、市辖区调整、行政级别升格,其中市辖区调整又包括内部调整、外部拓展两种情况。二、理论研究与文献(一)市场与行政的关系理论研究经济区是一个以中心城市为依托,在生产流通等方面存在分工和协作,各类经济资源具有较强聚集性和辐射性的经济区域综合体。经济区的主要特征是“中心—外围”市场结构和市场自发配置资源的高效性(集聚经济),所以经济区在空间上必然是非均衡分布的。而所谓行政区划,作为一种有意识的国家行为,则是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要,遵循有关的法律规定,充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等因素,按照一定的原则,将全国领土划分为若干层次、大小不同的行政区域,并在各级行政区域设置相关的地方国家机关,实施行政管理(刘君德,1996)。西方关于城市、城市体系与经济区的实际状况和理论研究,基本遵循市场自发配置生产要素的规则和理念。从亚当·斯密的分工理论,到马歇尔的外部性理论,克里斯泰勒(1968)的中心地理论,MillsandHamilton(1984)的城市形成模型,Fujita等(1999)的城市体系演化理论等,国外主流经济学关于分工——城市形成——城市体系的研究和论述,都因循着“理性经济人”的假设,强调市场在资源配置中占据主导力量。与此形成鲜明对比的是中国,行政区划在政治经济活动中始终占有十分重要的地位。从秦始皇废除分封制、全面推行郡县制开始,中国历代封建王朝都把行政区划作为治国安邦的基本手段,每当改朝换代都会对行政区划进行重大的变革。农业社会的各个朝代,行政区划调整一直延续了这种框架。新中国成立以后,在计划经济时代,资源配置完全由政府控制,经济增长十分缓慢。改革开放以来,随着经济体制改革,计划经济向市场经济转轨,市场逐步在资源配置中发挥作用。为适应经济发展的客观需要,在中央政府的同意下开始对行政区划进行调整。对中国(包括建国以前)区域经济的分析,经济力量和行政力量对资源配置都有着非常重要的作用,正如Skinner(1964,1965)所说“城市发展的最主要的驱动力是市场因素,但政治也有潜移默化的作用”。可以认为,中国经济始终具有典型的经济区、行政区划的双重体制特征,当前中国经济转轨阶段也不例外。行政区和经济区的性质有很大的不同,行政区是内向的、封闭的,而经济区是外向的、开放的。行政权力只能在一定的边界范围内起作用,经济活动却不宜受到任何边界的限制(周振鹤,1990)。一般来说,行政区划应该保持相对稳定,而经济区则会不断发生变化。行政区划跟经济区往往存在一些矛盾,随着经济区的不断演化和发展,对行政区划进行适当调整是必要的,但是,不可能依靠行政区划调整从根本上解决二者之间的矛盾。从国际经验看,这种矛盾并不突出。比如,纽约、东京等大都市圈,都是由许多个城市组成的,行政区划和经济区并非是一致的,然而它们却不存在明显的行政区划和经济区之间的冲突,如“条块分割”、恶性竞争和低水平重复建设等(魏后凯,2007)。(二)市场经济体制的影响行政区划主导下之“行政区经济”,最显著的特征,一是在企业竞争中渗透着强烈的地方政府行为;二是生产要素在跨行政区的流动过程中受到地方政府的强烈阻滞;三是经济中心和行政中心表现出高度的一致性(刘君德,2000)。中国行政区划的调整,其中体现的政治经济因素主要可以分为四大类:(1)“中心—外围”的市场结构。这里指打破城乡资源流动的阻隔,以中心城市的优势区位拉动所辖区域的经济发展,一方面协调区域空间规划,使经济发展打破行政区划的界限;另一方面,通过“中心—外围”市场结构,城乡间建立起市场的流动,劳动—资本得到重新配置,城市的知识、技术、文化辐射到农村,带动农村的发展;农村的劳动力到城市工作,城市化程度不断增加,城乡之间的融合程度逐步提高(Friedman,1966)。“中心—外围”的市场结构越合理,城市与农村间流动性越强,集聚经济优势就越容易发挥,区域的经济增长也越快(Hu,2002)。中心城市规模越大、等级越高,对区域的辐射力、带动力也越强。(2)集聚经济优势的充分发挥。城市区别于农村的根本优势在于其有集聚经济,主要表现为随着人口规模增加,社会分工不断深化,人口素质的提高,城市基础设施建设水平的完善,且空间布局更趋合理,经济效益得以改进,这些都是影响集聚经济的微观因素。克鲁格曼(Krugman,1991)认为:在国与国之间,区域与区域之间,城市与城市之间,任何时候都存在互相竞争。在经济压力下,生产要素只会流向具备规模经济、建立了优势产业群和劳工市场通用池(Labormarketpool)的地区。如果城市在外力推动下能满足这些条件,集聚经济的循环因果效应就能使城市经济实现大幅度增长。在市场经济条件下,生产要素的自由流动,必然带来空间分布的非均等化。(3)政府“经济人”角色。在完善的市场经济体制下,地方政府可通过提供更好的基础设施和公共服务创造地方政府间的比较优势,利用消费者的理性经济行为,实现地区和政府间的竞争(Tiebout,1956),布坎南(1989)称之为政府的“经济人”角色。行政区经济是中国区域经济发展的主要特征之一,财政分权改革把更多的权力转移给地方政府,地方政府不仅是“中央政府的代理者”(管理者),更充当“地方利益的所有者”(经济人)的角色,同样要为了地方利益而展开竞争。这种竞争方式与西方市场经济体制最大的区别在于,中国地方政府除了提供地方公共物品和公共服务外,还在行政区划调整上具有内在积极性,如“撤县设市”、“撤市设区”等,大力发展“行政区经济”、或者谋取更高的行政级别以获得更多的利益支配权。(4)财政动机。财政收入的状况直接决定了地方政府的支出份额和在当地经济中的作为,也构成上级政府考核的一个重要指标。在实行财政分权体制后,地方政府一方面发展能增加地方税收的经济活动,如批租出售土地,成立国资公司进行投资,以获得更多的经济利益和行政利益;另一方面为利用国家对不同行政级别政府在经济活动审批权和财税分成权的差别待遇,必然会积极运作,以求在行政级别和行政区划设置上有所改变,从而达到增加财政收入的目的。Skinner(1977)讨论过,中国特殊文化下行政区划调整中的财政动机,并将其分解为财政经济原则、财政分级原则和财政统筹原则。三、长期行政区划的政治解释长江三角洲县级以上行政区划调整的形式主要有:市管县、撤县设市、市辖区调整和行政级别升格。(一)在市管县的地位和作用“市管县”此处的严格含义就是由地级市管辖原来属于地区管辖的县。长三角城市实行市管县体制的类型,主要有两种形式:第一种是地市合并,即地区与地级市同驻一地的,合并设立地级市,实行市管县。如江苏的苏州市与苏州地区合并,浙江的宁波市与宁波地区合并等,其形式是用市政府取代原来的地区行政公署管辖县。地市合并,一般是具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署或其部分地区合并,这种地级市原来非农业人口较多,城市经济和科学文化事业发达,并且大多历来为行政治所,具有经济文化中心和政治中心的地位和作用。第二种是撤地设市,即地区与县级市同驻一地的,驻地经济发展水平较高,符合一定标准,则撤销地区和驻地县级市,设立地级市,实行市管县。如浙江的嘉兴、湖州、绍兴,江苏的扬州、镇江等。市管县体制是在中国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生的,有其历史的必然性(刘君德,1996)。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展,一方面实现城乡统筹规划,奠定了城乡一体化的基础,在某种程度上克服了市区地域狭小的束缚,使建成区和规划区跨越了市界。另一方面加快了城乡经济联合,迅速打破了城乡分隔而阻碍市县经济联合的困境,使长期形成的集结于狭隘城区范围内的工业开始向农村扩散,推动了产业结构调整,农村富余劳动力找到就业门路。市管县的另一个目的,是克服在政治经济紧密相连的一个地区和城市内,存在地、市、县、镇几套领导机构,层次重叠,部门林立,行政工作人员冗余,以及两个同级机构同城而人为地造成工作中互相矛盾、抵消力量的弊端。实际上,“市管县”体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化进程等诸方面都起到了一定的推动作用(浦善新,2006)。(二)区域间经济发展不均衡从20世纪20年代开始设立市建制以来,直到80年代初期,我国设市的主要模式都是“切块设市”的模式。这种设市模式,从严格意义上的城市发展与城市景观看有其可取之处。但是,在改革开放、农村剩余劳动力大量转入非农生产领域、商品经济迅速发展的大潮中,城乡分割的壁垒不断被冲击,这种模式的弊端便日渐显露,主要表现为:(1)市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系。(2)市县并存,同驻一地,重复建设,相互矛盾。(3)增加市县数量,增设机构,扩大行政编制。(4)随着城市的发展,市边界动态扩展矛盾愈来愈大:一是靠近中心城市的城区往往是县域经济比较发达的地区,市边界扩张过程即是县域经济优势向市域经济转移的过程,不利于县域经济的成长;二是这种切割方式破坏了传统的社会经济、政治、文化、历史等诸多方面的联系;三是对于毗邻城市的郊县而言,往往为了避免县域优势地区被侵吞,而不愿在邻近城市的地区投资建设,这就人为地浪费了优势区位,对市和郊县经济发展都不利(顾朝林,1999)。并且,由于切下的一块往往是县内经济和社会最发达的部分,切得多了,剩下的县域经济发展处境艰难;切得小了,市又没有腹地,农副产品难以保证,工业发展也缺少空间,严重影响城市的生长发育与功能发挥。因此,进入80年代以来,我国开始推行“撤县设市”模式,并成为主导性的设市模式。对比切块设市模式,“撤县设市”模式的优点表现为:(1)打破了过去市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系的局面,促进了城乡经济的协调发展,符合社会主义市场经济城乡一体化的客观要求;(2)解决了长期以来市县并存、市县政府同驻一城的矛盾,有利于县(市)域统一规划、建设与管理;(3)精简了机构,减少了行政编制,节约了行政经费开支;(4)整县设市使市有了广大的农村为腹地,回旋余地大,便于长期发展,增加了规划的弹性和可行性;(5)保持了县域行政边界的相对稳定性,对县域经济发展和城市建设起到了促进作用,有利于社会的安定团结。另外,“撤县设市”模式也得到了各级政府的有力支持,尤其是县级机构的政府官员,因为“撤县设市”后,不仅机关的人员可以扩编,而且可以扩大行政权限:县级市可以拥有一定的外汇额度,审理人员出入境手续,设立海关,建立银行支行(因而可以作投资担保或发行较大额度贷款),拥有审批较大面积用地权力,直接管理车牌和驾驶证件审批发放工作,定编充实公安政法队伍名额,以及增加城市建设维护费的提留等等。(三)地区调整(1)区域间调整的类型市辖区内部调整的情况有多种,以长三角城市为例,有将两个市辖区合并为一个市辖区的,如上海市黄浦区和南市区撤二建一,设立新的黄浦区;杭州市撤销拱墅区、半山区,设立新的拱墅区;南通市撤销城中区、港闸区,合并设立城区。有将一个市辖区拆分后分别并入两个市辖区的,如常州市撤销广化区,将广化区的行政区域分别划归到钟楼区和天宁区。有从一个市辖区中划出部分区域设立一个新的市辖区的,如杭州市设立滨江区,辖从西湖区划入的浦沿镇、西兴镇、长河镇;泰州市设立高港区,辖从海陵区划入的7个乡镇。还有将几个市辖区重组后再拆分的,如湖州市撤销城区、南浔、菱湖三区,设立吴兴、南浔两区。市辖区内部调整主要是为了解决城区布局、产业布局不合理的问题。由于历史原因有些城市市辖区的划分不很合理,有的区面积过大,有的区面积过小,而且布局犬牙交错,不利于城市建设的统一规划和城市管理。随着经济发展和经济社会事务管理任务的进一步加重,矛盾和问题越来越突出,不得不对原有行政区划进行必要的调整,或撤并规模过小的市辖区,或重新合理划分各市辖区地域面积。这种类型的调整中成功的典型有:上海市黄浦区与南市区的合并。上海市黄浦区、南市区合并前两区面积都很小,黄浦区8Km2,南市区只有4Km2,两区紧密相连,但两区规模过小,财政实力相差悬殊,发展空间拥挤,管理成本偏高,2000年两区合并,设立新的黄浦区,减少了一个地级建制。而从产业布局、产业规划的角度分析市辖区的调整,杭州市是典型的案例之一(查志强,2002)。(2)城市化的加速发展,决定地域空间的持续扩大。据测算,直接发现了一些城市外部拓展多采用两种模式:撤县改区和撤市改区。从表1可以看出,长三角不少城市都运用这两种模式进行市区的外部拓展:浙江省撤萧山市和余杭市设杭州市萧山区和余杭区,撤鄞县设宁波市鄞州区;江苏省撤江宁县设南京市江宁区,撤锡山市设无锡市锡山区,撤丹徒县设镇江市丹徒区等等。城市的发展需要拓展城市空间,是城市外部拓展的直接原因。随着经济发展和市区人口日益增多,一些城市的城区发展空间明显不足,进一步发展时受制于周边的县(市),或者与周边的县(市)在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题,市县矛盾或大市与小市矛盾日益加剧,造成城市边缘区的杂乱无章,土地地价不合理上升,环境恶化,最终导致城市竞争力和生活质量的下降。在市县同城的地方,市县矛盾更为突出,因而就会撤县(市)设立市辖区。城区发展空间不足背后的原因有二。一是城市化进程的加快。在城市化加速进程中,大中城市人口增长速度更快一些,据第五次人口普查数据,大中城市的人口增长速度是城镇人口平均增长速度的一倍以上。根据城市化一般规律,在城市化快速发展阶段,一个城市人口增长的速度是与其经济发展状况密切相关的,经济发展状况越好,城镇人口增长速度越快,因为在这里人们可以找到更多的就业岗位,可以创造更多的经济收益,这里的投资回报率比小城市和小城镇要好得多。正是由于这些原因,无论是农民还是小城镇或小城市的人们都愿意流向大中城市,即使小城镇发达的长三角地区也是如此。城市人口大量增加了,城区规模成倍扩大了,原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚着城市经济社会的进一步发展,因而不得不调整行政区划,拓宽地域空间。如2001年3月杭州市通过行政区划调整,合并了萧山、余杭两座邻接城市,杭州市一下子增加了约100%的人口和300%的用地规模(王建华,2003)。二是原有切块设市模式的制约。直到上个世纪80年代初期,我国原有切块设市的模式,将历史上的州府驻地即后来的省政府或地区行署驻地的一小块地域划出来设市,驻地所在的县仍然保留。由于历史上的州府或行署驻地同时也是县城驻地,因而设市后就出现了市县同城的局面,有的县城虽然从市区搬迁出去了,但市区地域空间很小,仍然被广阔的县域封闭或半封闭地包围着(戴钧良,2003)。如余杭市(原余杭县)和萧山市(原萧山县)包围杭州市,先有余杭后有杭州,杭州城是在余杭县的地域上发展起来的;鄞县包围宁波市区,也是先有鄞县后有宁波市;吴县市(原吴县)包围着苏州市,苏州城的四周都是吴县的地域;锡山市(原无锡县)包围无锡市,先有无锡县后有无锡市;江宁县包围着南京市,先有江宁县后有南京城。改革开放以前设立的地级市,包括一些省会城市,大多存在这个问题,这些城市的进一步发展受到行政区划体制的制约时,自然就要求改变这种历史上形成的行政区划格局,进行撤县(市)改区。显而易见,外部拓展的行政区划调,整受着财政利益的驱动。比如,浙江省实施的是省直管县(市)的财政体制。尽管其行政管理体制是“市带县”模式,但是县(市)直接与省进行财政结算,不经过市级地方政府(陈眉舞,张京祥,赵伟,2005)。在现有的干部考核体制下,对地方政府的考核常与其辖区的经济发展状况相关,使地方政府普遍倾向于选择维护自己属地内的经济利益,谋求本行政单元内利益的最大化。在这种背景下,行政区划的调整不仅意味着土地的扩张、城市空间的拓展,还意味着对更多、更大发展机会的占有。对市级政府而言,撤县(市)改区有助于增加土地面积,扩大市级财政。(3)调整行政区,扩展城市空间兼有内部调整和外部拓展的情况,较多采用撤县(市)与原辖区合并的方法,如上海市撤销宝山县和吴淞区设立宝山区,撤销上海县和原闵行区设立闵行区,以川沙县全境、原上海县三林乡和黄浦、南市、杨浦三个区的浦东部分,设立浦东新区;南京市撤销浦口区和江浦县设立新的浦口区,撤销大厂区和六合县设立六合区,撤二设一,既科学合理地调整了行政区划,又精减了两个县级建制。除此之外,无锡市撤销马山区,将原马山区的行政区划和原县级锡山市的9个镇并入无锡市郊区也属于兼有内部调整和外部拓展的情况。通过内部调整和内部拓展,一方面拓展了城市发展的空间,有利于产业布局的优化,更好发挥集聚经济的作用;另一方面城市化进程大大加快。如2000年以前南京市区面积占南京市土地总面积不到20%,2001年江宁由县改郊区,导致了整个郊区面积急增1500多Km2。2002年行政区划进一步调整,原有的10区5县变为11区2县,南京市区面积达到南京市土地总面积的70%之多。同时市区人口迅速扩张,2001和2002年分别相对于前一年增加100万人左右。城市化率随之急增,分别达到67.24%和85.28%,相对于2000年的53.13%,城市化率在短时间内提高了32%(吕宪军、王梅,2006)。(四)行政地位不平等行政级别升格主要是指较低行政级别的城市升格为较高行政级别的城市。行政级别升格在长三角的主要类型有:一是县级市升格为地级市,如县级市的嘉兴市、泰州市升格为地级市;二是几个区县整合新设为地级市,如台州市;三是地级市升格为