养老保险的成本转嫁一个文献综述

养老保险的成本转嫁一个文献综述

改革开放后，中国开始了由当地政府主导的多样性研究过程。这种自下而上的探索虽然保证了对微观主体(行业、地区和企业)的激励,但因缺乏整体协同行动,结果导致了导致了制度碎片化和不均衡现象,制度不均衡变迁及滞后效应,使大量计划经济遗迹混存于现代市场经济之中。在多样化制度混存局面下,各类权益边界未能得到清晰定义和界定,客观上为不同利益主体利用制度模糊性转嫁成本和套利提供了策略空间。其中,养老保险就是一个典型的样本。由于人口老龄化、独生子女、通胀预期等诸因素的合流,中国养老保险制度酝酿着巨大基金支付风险。而针对养老保险的成本转嫁更加剧了这一风险和制度的脆弱性。向养老保险领域的成本转嫁是多维的:在横向上,既有不同区域、不同部门之间的成本转嫁,也有不同所有制“身份”的群体及企业之间的成本转嫁;在纵向上,既有不同层次的政府之间的成本转嫁,也有不同社会阶层之间的成本转嫁;在时间上,既有不同年龄的群体之间的成本转嫁,也有行政任期及代际之间的跨期成本转嫁;甚至在社会保险体系内部,也存在着工伤保险、特殊工种提前退休等向养老保险和医疗保险的成本转嫁。政府有时也会牺牲养老保险的权益,将其当作策略性工具配合其它政策使用。上述所有针对养老保险的成本转嫁不仅直接威胁到养老保险现金流的循环,也使劳动力的社会成本被严重低估,客观上助长了错误的产业和资源配置行为。关于养老保险的脆弱性研究,大多数学者是从其财务可持续性入手,并识别出人口老龄化危机、养老保险的转制成本、非正常提前退休、养老保险负担的代际不平衡等诸多因素。关于养老保险成本转嫁问题,研究者虽然对非正常提前退休给予了关注,但一般认为这一现象是制度约束条件下的个人、企业和政府的理性选择,另有学者将提前退休归结为失业保险的缺陷。而对于养老保险责任主体的研究,很多学者大多从养老保险隐形债务责任分担问题入手,并且大多数研究者都承认养老责任主体应该是为国家、企业和个人三方。养老负担的对称和公平性问题研究,早在1999年已引起了部分学者的有限注意。刘京焕从效率角度出发,认为养老负担分配应遵循对称性原则,并提出养老负担的承担主体不对称是这种非对称性的表现之一,根源在于我国的个人收入分配制度、企业收入分配制度和政府预算管理制度。综上所述,关于我国养老保险的脆弱性研究缺乏从历史的角度探究我国利益主体分化的影响,更鲜有从区域之间、代际之间、部门之间养老负担转移的视角分析我国养老保险的脆弱性问题,而成本转嫁问题同样是当今影响我国养老保险可持续运行的重要因素之一。因此,本文从我国改革后不同利益主体的理性行为入手,基于养老保险的“俱乐部产品”性质,分析地区之间、代际之间以及部门之间的养老负担转嫁,并提出有关防止成本转嫁、维护养老保险的可持续运行的研究设想。一、改革开放后，利益相关者的多元化过程以及人寿保险产品的性质(一)改革开放后，利益相关者的多元化1.行政理性化的形成改革开放后,我国政府理性开始出现多元多维分化。由于行政任期因素的影响,地方执政者为了追求任期内收益最大和成本最小目标,开始出现了跨期(代)理性选择行为;各个部门责任和利益的显化,从而使部门不再是纯粹的职能部门,于是部门理性和跨部门外部性开始出现;随着中央财权和事权划分,中国统一行政体系内部开始出现了相对独立的利益诉求,从而分化出了不同层级的行政理性化问题;同级地方政府权责利清晰化也使区域开始理性化。市场经济条件下的理性分化和多元化,往往需要良好规则、清晰的行为边界和激励相容的机制保证。否则,微观主体自我选择过程很难达到国家所需求的跨期最优、部门协同、整体最优等总体目标。2.企业所有制形式多样性改革开放前,国有和集体企业占主导地位。由于企业剩余全部转化为国有或集体的财富积累,并由国家统筹配置财富和资源。在这种条件下,国有和集体企业员工养老和政府理性、企业利益是相对一致的。改革开放后,企业所有制形式多样化使企业成为分配主体之一。由于相当部分劳动剩余转化为企业(或私人)利润而不再由国家统一进行分配,国家保障模式的制度条件已不再成立。此时若仍然沿用早期的假设条件,养老保险基金支付因缺乏财富支持而陷入不可持续。不仅如此,当企业发现可能寻找到向国家转移成本的渠道和路径时,往往会触发企业针对养老保险的道德风险行为,开始出现大量“人造老人”现象。3.企业的社会保障成本是转嫁成本的合法通道企业追逐利润的同时,又具有最小化成本动机。针对养老保险制度的最小化成本途径如下:(1)企业利用身份差异套利。由于各种制度都是以身份甄别为基础的,身份就成为与责任和义务相对应的标尺。这些身份包括国有与私人、农村与城市、内资与外资等,都成为套利和转嫁成本的合法通道。(2)社会保障套利。如果企业针对社会保障缴费进行成本最小化操作,企业将因此获得额外收益。(3)劳动保护套利。企业必须对劳动力的使用实施保护,因此必然要增加作业场所必须的安全投资,从而尽量减少工伤、职业病的发生。如果企业通过对劳动合同进行操作(增加临时用工、不规范合同、调整雇佣周期等),就可以榨取劳动租金而将成本向外转嫁,使其最终成为社会保障负责。目前能够转移这一责任的途径有特殊工种提前退休制度、职业病、工伤等。(二)中国养老保险制度的产品属性计划经济时代全国实行统一的分类工资制度,其优点是相对公平且交易成本低。由于缺乏市场定价机制,劳动边际贡献、安全、健康与作业环境的微观因素就无法完全反映到劳动价格中。为了弥补这一缺陷,国家往往对作业环境艰苦、伤残等职工以提前退休或其它福利形式进行适当补偿。由于计划经济时代劳动剩余最终都将转化为国有财富而不是私人利润,保险支出与收入养帐户间可以进行综合平衡而不会产生严重的分配效应。而作为唯一剩余占有者的国家,通过养老保险政策对职工进行跨期补偿既减少了行政成本也减少了交易成本。在分配主体多元化的市场经济时代,许多劳动剩余既未在工资中得到反映也未转化为国有财富,而是转化为企业利润或地方收益。为了达到老有所养目标,我国在20世纪90年代已开始建立了选择性的养老保险制度。但因缺乏对养老保险产品性质、权益及关联行为机制的足够研究,关于微观主体向养老保险进行成本转嫁的机理并不十分清楚。在现代经济学对产品分类研究中,一般从排他性、竞争性两种角度将其分为私人产品、俱乐部产品、公共资源和公共产品四类,这四类产品各有缺陷和优势,因此也确定了各类产品相适用的分配和管理原则。然而,当我们审视中国养老保险制度时发现,其产品性质同时兼有私人产品、公共品和俱乐部产品的特征。从中国目前养老保险制度结构上看,养老保险基金筹资来源于三方:企业缴费、个人缴费和政府财政补贴。在此基础上实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式(简称“统账结合”),它是私人产品、“俱乐部”产品和纯粹公共产品构成的混合物。其中养老保险中的个人账户等同于强制储蓄,可积累、转让和继承,具有完全的排它性和竞争性,因此它具备典型的私人产品特征。作为社会统筹部分,它是典型的俱乐部产品。该产品在身份、属地性质、交费和工作年龄、交费年限上都存在身份差别,因此它具有排他性并同时受到群体代际平衡预算约束;我国现行“统账结合”的财务模式(即现收现付的社会统筹加纵向积累的个人账户)中的个人账户基金基本上“空帐”运行,而这一“空帐”得以运行的基础是依靠国家信用的承诺效果。由于养老保险支付危机事实上就是国家信用危机,因此许多学者、官员和公民将政府“兜底”责任,视作国家隐形债务的一部分。养老保险中隐含的国家承诺和公民权利,使得养老保险具有公共资源的性质。二、在权利和责任限制下，人寿保险成本的转移(一)劳动力大范围流动,是发达地区社会一体化的产物中国的养老保险实行“属地化”管理。按照区域保险平衡原则:属地权益与养老保险责任对称。但近20年来的现实是,劳动力流入地一直以低工资、低福利方式赚取了劳动红利,而劳动力流出地则成为“老弱病残”集中地。特别是大量农村年轻人初中毕业后结伴外出打工后主要生活在异地,他们脱离农村与农业,在城市积累自己的相关人力和社会资本。既缺乏户籍权益资金保障,也缺乏农业生产技能及相关职业保障能力。40至45岁后,这些“老弱病残”群体可能重回户籍地时,农村因年轻人口外出和缺乏长期投资而异常衰落,个人和政府也都缺乏相应保障能力。而且区域之间的成本转嫁不仅仅表现在养老责任,这种转嫁是综合、系统性的。首先,劳动力流动是区域资源的不对称流动,从而使流入地获得工资以外的劳动剩余。其原因在于,20世纪90年代市场经济最全国范围内的发展,逐渐放开了产品、劳动、金融市场,从而为劳动力流动创造了条件。随后财税体制改革使地方理性获得合法性。沿海地区利用区位、制度、资本优势和剩余产能,迅速冲击着受地方保护的乡镇企业;1997年后的城市化、金融网点收缩等,使落后地区企业纷纷破产,“离土不离乡”时代正式结束,劳动力大范围流动时代开始到来。但是,当劳动力在劳动力市场被还原为要素而在更大空间追逐产业流动之时,社会保障及其它权利的流动则一直被户籍制壁垒“锁定”,导致老弱病残群体的区域化而出现了大量“留守儿童、留守老人”现象。其次,劳动力区域流动不仅是劳动要素优化配置活动,它也伴随着其它稀缺要素、需求、财富和人力资本流动。这主要表现在,随着发达地区对高素质人力资本开放,受到良好教育者可能永远脱离本土。结果导致流出地承受两种损失:人才和基础教育投资。它使得贫穷落后地区变得更加贫穷。同时,家庭不可能随着劳动力快速流动,加之家庭子女就学、养老等都是属地管理且依赖于户籍,因此劳动力大范围流动必然出现留守儿童、留守妇女和留守老人现象。作为要素和社会的劳动力不对称流动,使发达地区在成功获得劳动贡献之时又成功将某些成本转嫁出去。结果出现了奇怪的倒补贴机制:贫困地区向发达地区补贴并承担着转移负担和责任。这种成本转嫁主要发生在教育、健康、环境、福利等广泛领域,而户籍制度则充当了最简便且廉价的政策工具。(二)特殊重要影响社会整体的平衡和跨代转嫁中国近年来一直处于高速增长状态。但是,高速增长的代价是什么?它是否满足跨期最优和可持续性?谁是受益者谁是成本承担者?要回答这些问题,就需首先回答跨代转嫁问题,在养老保险领域它与区域之间的成本转嫁问题同等重要。据估计,中国有100万名职工提前退休,受影响的社会养老保险基金达200亿元之多。由于部分企事业单位将“减员”与“增效”直接挂钩,主动鼓励甚至逼迫职工早日退休。而另一些单位则将“提前退休可以看成是一种福利”。还有部分人员为开辟其它职业和收入来源,主动弄虚作假提前退休。养老保险属于长期或跨期的保险行为,它需要有足够缴费群体规模和时间尺度才能保证统计平衡。这就要求作为个人,必须保证在生命周期内的预算平衡;作为家庭,必须保证世代间的代际平衡;作为区域需要保证统筹平衡;而作为社会整体,必须考虑整体的跨代平衡。而跨代转嫁行为则与此相反:任何当代人(包括个体及政策制订者)若只顾短期收益而牺牲长期和后代利益,它就可以成功向后转嫁成本和风险。这是因为当代人具有“在位者优势”,它是资源实际拥有者,并拥有资源配置、政策制订和执行权。后代只能接受“遗产”而无法影响上代资源配置活动,无论对错后代只能被动接受而无法提前进入到公共选择、讨价还价或约束上代人决策过程。正是当代人所拥有的这些优势,加剧了道德风险行为,不断地进行贴现并向后代转嫁成本,从而加剧了未来世代的风险性。养老转嫁的维度非常多,我们以特殊工种为例。由于国家特殊工种制度落后于国家整体制度演进步伐,结果导致了大量针对养老保险的跨期跨险种成本和责任转嫁。特殊工种本身属于劳动风险决策行为,如果劳动决策中的定价和补偿机制合理,将不仅激励企业改进作业环境也有利于企业正确雇佣决策行为。但特殊工提前退休制度却为企业寻找到了成本外部化途径。由于劳动者风险暴露增加,特殊工种制度同时危及到养老保险、医疗保险、个人及家庭保险等多个方面。劳动者因健康原因提前退休也既影响到劳动要素潜在产出,从而危及到国家保险的能力而导致整体脆弱性。表1反映了2000-2009年10年中特殊工种带来的转移状态。从国家保险能力上说,特殊工种带来了两个方面的损失:一是提前退出劳动领域带来的国家潜在产出损失;二是因提前退休进入养老体系带来的额外支出。表中的数字显示,假设提前退休5年两项合计数额即提前给,10年间因特殊工种累积带来损失共达1837亿。其中,因提前退休5年导致单位少缴纳近440亿,而额外支出达1300亿。我们还没有计算劳动产出损失及因健康原因带来的家庭收入损失。(三)政府机构的责任除了跨区域、跨期转嫁外,还存在政府部门、企业、个人等向养老领域单独或合谋的成本转嫁行为。由于政府部门自认是同一公共主体,并且认为养老是国家的普适性政策并负有最终责任。这样,政府职能机构中负责劳动安全、健康、工伤等部门,甚至国有企业改制等,都将养老保险作为“公地”处理;而在企业层面,也会利用制度中的不完备,或者体制转轨中的管理“真空”,将养老保险责任作为交换对象,策略性地“人造老人”。在此过程中,政府部门、企业和个人还出现了合谋现象,共同牺牲养老保险的利益。三、养老保险制度不公平养老保险体系中的种种成本转嫁不仅制造了养老保险体系的不公平,并且养老保险制度本身也成为区域之间和代际之间不公平的因素。为什么会出现这些情况?(一)养老保险成本转化为自主政策工具计划经济时代的养老保险利益调整是左右手关系,不存在外溢和转嫁。进入市场经济时代后,雇佣、劳动安全、健康标准等都是企业决策变量,若制度不能同步演化或对计划经济遗迹进行及时清理和调整,那么企业利用工伤、遗属、病退、特殊工种等政策“通道”转嫁成本既是合法的也是理性的。从政府理性角度看,各职能部门之间不存在理论上的相互外部性。但实际情况是,政府内部还存在区域和部门理性。只要存在合法空间,那些掌握政策制订和执行自由裁量权的理性主体,就会派生大量有利于本地区、本部门的政策,并在公共目标的借口下主动与退休政策联结,将养老保险转化为配合本部门目标的政策工具。这样可以起到多重效果:一是可强化部门的绩效目标;二是可以减少执行成本;三是将一次性博弈、单一博弈转化为长期或多维博弈。但是,当将养老保险作为联结政策工具时,终究使养老保险失去独立性。为配合国企改制,将包袱转移给社会保障;国企破产,可以提前退休进行安置;解决两地分居时放宽退休条件,可让一方提前内退;在招商引资中,劳动安全及养老保险负担可作为交换条件;甚至干部违纪的惩罚手段也是去职养老。养老保险成本转嫁的另一政策根源是养老保险自身缺乏排它权,无法阻止这种外源转嫁。这是因为:(1)养老保险在行政关系上无法独立于政府,这种行政组织关系的从属性质决定了其行为的从属性,它为政府利用公共名义乱开“口子”转嫁其成本和责任创造了条件,也为跨期转嫁创造了条件;(2)养老保险不是完全的私人产品,缺乏完全的、独立的理性。它不是精算产生的,其收入和支付预算约束具有弹性;(3)公共产品预期:由于政府、公民对产品性质的误读,导致人们认为养老保险仍然是政府包揽;(4)政策制定不具有排它性。目前许多部门有权制定派生政策,但养老保险部门无权拒绝。(二)保险成本转移的结果1.格预算约束如果养老保险是私人品,它就必须有独立现金流循环并受严格预算约束,有清晰的排他性权利边界。由于前面分析的各种原因,使得养老保险成为向区域、代际、部门及其它理性主体免费开放的“公地”,它的命运必然是“公地悲剧”。2.系统危机转化为结构脆弱性许多国家人口转型是自发协同演化结果,而中国则被压缩在特定的时空背景下,伴随着信息化、技术与产业变革、城市化、国际化、计划生育与独生子女时代、经济制度变革、农耕文明向现代城市文明转换、社会模式转变,本身具有碎片化、不连续和高风险特征。原本脆弱的养老保险体系经过区域、跨期、跨部门的成本转嫁后,最终将责任移压到了特定的群体、地区和行业,将系统性危机转化为结构脆弱性。未来的养老保险支付危机可能不仅仅是经济上的,也容易合成为政治危机。3.成本转嫁,企业竞争力有转移成本转嫁最可怕的后果是它会引起“道德风险”行为,它不仅加剧养老保险危机,而且使其它政策目标落空。在劳动安全上,一旦存在成本转嫁,企业就会降低安全标准制造更多“伤残”者和提前退休者;在竞争力上,转移将降低企业内部化成本动机,从而“容纳”并引诱大量“