新公共管理视角下的整体性治理

新公共管理视角下的整体性治理

整体治理理论已经发展了10多年。这一理论在英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、芬兰和荷兰等国产生了影响。国内和台湾对整体性治理的研究从理论探讨逐渐转向实践应用,其理论思想逐渐获得越来越多人的认同。一、整体性治理的概念整体性治理强调在组织结构上建立协调与整合的连结性机制,其代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维。英国学者佩里·希克斯(Perri6)首倡整体性政府(holisticgovernment)的概念,主张21世纪的政府应为整体性政府、预防性政府、改变文化的政府及结果取向的政府(Perri6,1997;Perri6etal.,1999;Perri6etal.,2002)。从1997年至2002年,希克斯的理论体系构建逐渐丰富和完善,在其第三本著作(Perri6etal.,2002)中,他将整体性政府改为整体性治理。希克斯(2002)指出,整体性治理就是政府机构组织间通过充分沟通与合作,达成有效协调与整合,彼此的政策目标连续一致,政策执行手段相互强化,达到合作无间的目标的治理行动。希克思的整体性治理理论吸收了新涂尔干理论(thenew-durkheimianstheory)和组织社会学中的有关组织协调的思想,追求在治理层级、治理功能和公私部门三个面向上,完成政策、规章、服务供给和监督等过程的整合。希克思将整体性政府与协同型政府、贵族式政府、渐进式政府和碎片化政府进行比较,明确其特征,并从政策目标和政策机制、顾客目标和顾客机制、组织目标和组织机制、机构目标和机构机制等多方面介绍了整体性治理的具体措施。其后,国外的许多学者展开了对整体性治理的研究。英国学者帕特里克·登力维(Dunleavy,2006)通过对一些发达国家(美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰以及荷兰)的公共管理系统的实证研究,认为因为产生碎片化等一系列问题,新公共管理已宣告结束,而信息系统是形成公共行政变革的重要因素。登力维认为,与重新整合中包括的狭隘的众人参与式治理的变革相对照,整体主义的改革旨在以公众的需要为基础,简化和变革政府机构与其客户之间的整个关系。波利特(Pollit,2003)指出,整体性治理是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式,具体包括:消除政策间的矛盾和紧张以增加政策的效力;减少重复,整合稀缺资源;增进某一政策领域中不同利益主体的协作;为顾客提供无缝隙而非分离的服务。波利特认为整体性治理包括决策与执行的两方面的整体性体现,还包括横向和纵向两个维度的协调与合作,其改革对象可以是整个地方政府,也可以是一个政府部门,甚至是某一个具体的项目小组。学者AdretiDiMaio(2004)具体指出了“整体性治理”在公共服务中的四个作用和多项技术,四个作用域即四个“what”:同一政府层级中的“整合”服务发生的预期是什么?跨层级“整合”的地方政府和中央政府的相关责任是什么?跨流程等级“整合”政策与执行的含义是什么?连接政府与私人部门的纽带是什么?三项支持技术即交互的协作和一体化的技术。挪威的TomChristensen和Perlagreid(2006)等从结构、文化和迷思的角度阐释了什么是整体政府。从结构的角度看,整体政府是有意识的组织设计或结构重构。从文化和制度角度看,组织的演进过程是对内对外压力的双向适应过程,形成独特的、制度化的或非正式的规范和价值。从迷思、象征和时尚的角度看,整体政府只是一个虚饰和时髦的专业术语。此外,国外学者还将整体性治理的思想及理论运用到社会可持续发展(Loomis,2000)、高等教育(Enders,2004;Hollomanetal.,1996)及公司治理(KikbrideandLetza,2004;YoungandThyil,2008)等多个不同领域的治理研究中。二、整体性治理理论。在文学决策的专课学的课我国台湾地区较大陆更早开展了整体性治理的研究,主要从理论探讨和实践运用两个方面展开。台湾大学政治学系彭锦鹏(2004)认为“整体性治理理论可望成为21世纪有关政府治理的大型理论(grandtheory)”,是继传统官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理论典型范式,并构建了实现整体性治理的三项制度化策略:运用资讯科技而形成的线上治理模式是科技基础、整合型政府组织是组织基础、主动型文官体系是人员基础。台湾中央大学通识教育中心的韩保中(2009)从理论面详细探讨了整体性治理理论的发展历程、组织协调论题、新涂尔干学说的意义与启发等,深入阐述了整体性治理理论的价值所在。他认为整体性治理强调政府组织的整合关系,援用新涂尔干理论及组织社会学的分析框架,而碎片化政府、棘手问题与协调三个概念是理解整体性治理的重要基础。韩保中还指出新涂尔干理论阐释了协调论题的组织社会学基础,其主张面对多元与复杂的组织关系,依据化异与求同两原则,有容忍性制、分、互赖与妥协四种基本协调之法及解决之道,这体现协调工作必须采取多样的方式。而廖俊松(2006)则认为整体性治理是一个待检证的未来命题,李长宴(2004)、江大树(2011)、史美强(2010)等则以整体性治理理论为分析工具,应用于台湾的区域政府设计、长期照顾体系、都会永续发展、公务机关横向联系及服务流程整合方面的实践研究。三、作为实践运用的理论我国大陆对整体性治理理论的研究起步于2002年,最初主要集中于对这一新理论的诠释与解析,停留在引介和译介层面,近两年开始逐步转向实践运用,目前的相关文献达到30篇左右。1、整体性政府的理念发展思路一:引介和分析整体性治理理论兴起的时代背景、理论溯源、内涵、特征、目标、基本内容和对我国的启示与借鉴意义。我国大陆的陈铮(2002)是国内最早介绍整体性治理理论的学者,他介绍了英国的行政改革由“竞争政府”转向“合作政府”的发展轨迹以及朝“整体政府”迈进的改革方向。而张立荣和曾维和(2008、2009)则就“整体政府”公共服务模式的缘起、特征、内涵、目标、基本内容和实践模式发表了数篇研究文献,认为这种模式具有公平正义的公共服务目标、联合的公共服务方法和协调的公共服务政策。其在价值取向、组织结构、技术手段等方面对我国建设服务型政府和改革公共服务体系有重要的启示借鉴意义:一是建立“内联”治理结构,如大部制;二是发展“外协”合作关系;三是转变政府职能,建设和谐行政文化。曾维和(2010)还梳理了当代西方政府治理模式创新的理论化系谱,指出公共服务从以竞争为特征的新公共管理改革向以合作为特征的整体政府改革迈进。竺乾威教授(2008)认为整体性治理的思想的提出是基于对新公共管理实践的反思,着眼于政府内部机构和部门的整体性运作,主张管理从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。但这一整体性治理的实现还有赖于一种恰当的组织载体,尤其有赖于信息技术的发展。周志忍教授(2009)指出整体政府理念并不是否定分工和专业化,它所针对并试图取代的是“碎片化政府”。整体性治理是当代政府管理的一个新理念,是当今发达国家政府改革的热门实践和学术研究的热门领域,其理念和机制对我国政府管理现代化具有重要的现实意义。谭海波、蔡立辉(2010)分析了“碎片化”政府管理模式的形成、流弊,认为政府需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合,建立“整体型政府”。胡象明、唐波勇(2010)总结了整体性治理反新公共管理“碎片化”的兴起背景、网络状的治理结构,认为整体性治理的实现有赖于协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实。李渊、李文军(2010)指出整体性治理是在对官僚制与新公共管理实践中机构碎裂化和公共服务分割化的反思中发展起来的。从“复杂性—棘手问题—碎裂化—协调—整合”入手,着眼于政府内部机构和部门的协调与整合,实与涂尔干理论之整合观有相似之处。通过建构一套容忍的制度、分立或权变的作法、建立交易及相互依赖的方式、妥协或混合,达到政府整合与服务的无缝隙供给目的。曾凡军(2010)研究了整体性治理的深层内核,从过程面向和组织关系面向论述了协调是碎片化问题的解决之道。褚松燕(2006)认为:整体性政府的目的和基础在于由顾客社会向公民社会转变,而解制和建制构成行政服务机构建设拉动整体性政府构建过程中的两大措施。蔡英辉(2008)认为府际争议影响了政府间协作与合力的发挥,造成了非逆转性内耗,指出立足于法治精神的整体政府是化解冲突的良策,整合共同目标以促进府际协同,是整合资源和弥合府际争议的正道。曾令发(2010)认为整体性治理是指在管理理念上强调中央地方结合以及公私合作,以整体性组织模式,重点在于解决人们民生问题,采取网络式组织模式,在具体管理中注重授权与结果,从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合。孙志建(2009)探讨了整体性政府理念兴起的背景与诉求、整体性政府的制度化路径和将整体性政府理念纳入我国行政管理体制改革的策略。翁士洪(2010)介绍了整体性治理理论兴起的时代背景、概念、特征、实际运用情况、存在的障碍和缺陷及其前景。认为整体性治理强调整体与合作,其组织创新主要体现在以协同为特征的组织形态、以结果为导向的组织目标和以整合为核心的运作机制,同时强调官僚制的组织结构基础。崔会敏(2011)介绍了整体性治理的兴起背景、组织基础和主要内容,指出整体性治理理论以公众为中心,改进了“管理主义”的价值倾向;以整体性为取向,克服了碎片化管理的困境;以综合组织为载体,修正了过度分权带来的弊端。蔡英辉、曹文宏、刘晶(2011)从历史的角度探讨了总体性治理的渊源和根基,分析了多元政府间关系的现状及总体性治理的导向性作用。赵石强(2011)则讨论了数字时代的整体性治理理论及其启示。思路二:将整体性治理与网络治理、分散性治理、无缝隙政府和新公共管理等理论的异同进行比较分析。刘波、王力立、姚引良(2011)从理论溯源、侧重对象和研究层次等方面探讨了整体性治理与网络治理的区别,认为前者侧重政府“内修”,后者更强调政府、市场和社会的“外联”。赵石强(2011)比较了无缝隙政府理论和整体政府理论的异同,认为两者强调对政府功能的整合,都以顾客或公民为导向,都依赖于现代信息通讯技术,但具有不同的理论范式、支撑文化和整合角度。朱玉知(2011)以“整合还是分立”、“合作还是竞争”为参量将公共治理分为整体性治理和分散性治理两种类型。认为整体性治理主张建立较少数量的大部门以强化合作,以此解决政府改革所引发的空心化和碎片化问题。分散性治理则认为只有建立更多较小的部门以强化专业性,才能在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益,从而实现“良好的治理”。两者不是简单的替代关系,能够在一定的条件下实现互补。王甲(2011)则就新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三种范式下整合功能的异同进行了分析。2、整体性治理研究近几年,学者们逐步以整体性治理理论为基石,开展实践领域的研究。胡佳(2009)认为,以协调、整合为核心的整体性治理理论对我国地方公共服务改革提供了新思路。刘超(2009)则认为在整体性治理理论框架下,建立整体性公共危机治理体系应从整体性公共危机治理战略的制定,大危机管理部门的建构,政府与社会、市场的协作治理,统一、高效的危机治理信息中心建设等入手。2010年,曾凡军、欧阳昌永及韦彬以整体性治理理论为分析工具,先后研究了我国的公共服务型财政,中国政府预算治理存在的问题及整体性政府预算治理的建构路径,考察了整体性治理应用于服务型政府治理逻辑上的合理性,探索了服务型政府实现整体性治理的路径。高建华(2010)认为,作为区域公共管理政府合作治理的重要形式,整体性治理在区域公共管理政府合作治理中发挥着重要的作用。区域政府合作整体性治理需要在整体性政府构建、整体性治理模式、整体性治理协调机制、信任机制和承诺机制以及监控机制等方面加强努力。随后,他又深入讨论了区域公共管理政府合作整体性治理的政府信任机制构建、协调机制构建和合作监督机制构建的问题。黄滔(2010)从深入分析整体性治理理论的背景、内涵,与新公共服务、无缝隙政府、网络化治理和协同治理理论的异同入手,剖析长沙市循环经济治理问题与整体性治理的契合性,提出了长沙市循环经济实现整体性治理的具体策略途径。宋亚娟(2010)分析了我国养老保险的碎片化问题,提出了整体性治理视角下我国养老保险改革的路径,认为在整体性的养老保险改革的框架中,政府、社会和市场的关系是以政府为主导,市场和社会参与的“协作关系”。刘筱红(2010)运用“整体政府”理论作为分析框架,以湖北G市村委会选举为个案,分析了在推动农村妇女参与乡村治理进程中所存在的效率取向、政府空心化、管理碎片化以及政府缺乏管理合作伙伴能力的问题,提出了构建农村妇女参与乡村治理支持网络的建议。方堃(2011)认为公共治理的碎片化和分散化是导致城乡及区域之间教育、