城市公用企业长期亏损的原因分析

城市公用企业长期亏损的原因分析

公共服务企业（以下简称公共企业）承担着为城市居民提供住房、自来水、交通、冬季供暖和其他需求的责任。几十年来,这些企业为保障人民群众的基本生活需要,促进城市建设,保持市场和社会稳定发挥了重要作用。但是,改革开放以来,随着环境的变化,公用企业经营日益艰难,亏损额居高不下,有的甚至完全依靠财政补贴来维持。目前,全国供水、供热、公交企业亏损面分别达40%、45%和82%.全国煤气系统1999年60户大中型企业共亏损5.819亿元,平均每户企业亏损969.828万元,2000年1至11月40户大中型企业共亏损4.249亿元,平均每户亏损1062.250万元。长期亏损带来了一系列负面效应:其一,企业无法根据市场需要实施长期发展战略,无力进行技术革新和技术改造,难以推行现代化管理,陷于生存危机而不能自拔,失去了应有的活力;其二,直接影响城镇居民生活水平的提高和质量的改善。由于亏损,企业生产经营能力受到制约,跟不上市场需求的变化,使很大一部分居民还处于用气难、用水难、上车难、取暖难的状态;其三,使政府背上沉重的财政包袱,削弱了对经济和社会事业发展的调节和推动功能。由于公用企业特殊的地位和独特的作用,对其亏损问题必须给予高度重视,并采取相应的对策和措施,早日加以解决,否则就要拖累整个国民经济和社会事业的发展。一、公共企业亏损原因分析造成公用企业亏损的原因是多方面的,也是十分复杂的。概括起来,可从外部和内部两方面因素进行剖析。(一)公用企业管理中存在的问题我国的公用事业是由国家扶持建立的。几十年来,建设由国家拨款,生产经营由财政补贴,价格由政府控制,属于完全由行政调控的行业。这种高度集中调控体制曾经对启动城市公用事业发挥了不可替代的作用,然而在社会主义市场经济体制下却越来越明显地表现出它的局限性和不适应性。l.以地域为界限的政府投资管理体制,影响了公用事业的合理布局,制约了企业规模效益和边际效益的增长。在现行体制下,每个地区都希望在本地建立门类齐全、完整覆盖的经济体系。它使人们在经济发展过程中往往重视小范围的经济分析而忽视宏观经济评价,因此派生出以财政覆盖为界限的经济管理模式,限制了经济融通,从而导致公用基础设施难以充分发挥其效能。如,城市的燃气供应设施,现都是以行政管辖地域为界建立的,不论大、中、小城市都自成体系,很少考虑规模经济的要求。以日供应30万m3煤气为例,新建一座焦炉制气厂需要10亿元投资,一座直立炉制气厂也需5亿元投资。而若从相邻城市引进气源,按新建同样输配能力的200km管线计算,也不过4亿元,比较效益不言而喻。具备这一条件的城市很多,可真正这样做的,却很少。2.成本与销售价格倒挂,给企业造成巨额亏损。公用企业产品的原材料价格都己放开,实现了市场化,而产品销售价格则仍由计划控制,由此普遍形成成本高于售价的怪现象。如杭州管道煤气公司从杭钢以1.20元/m3购进焦炉煤气,按政府规定以0.95元/m3卖给居民,仅此一项每年就亏损350万元,占总亏损的8.02%.3.价值标准的多元化,扭曲了企业的正常行为。按照市场经济要求,企业应当有自己的行为目标,其长期发展的目标应当是三个最大化,即长期收益最大化、市场占有份额最大化和资本增长最大化。但由于公用行业改革滞后于其他行业,至今还处于计划经济和市场经济两种体制交替阶段(表现最集中的是原材料购进市场化、产品生产和供应计划化)。因此在经济运行的价值体系中经济效益不一定是企业的主要目标,而同时存在着多元的价值导向。如上级某领导的个人意志、各种利益群体的牵制、超福利的舆论导向以及“老板缺位、经营者错位”的运行机制,使得企业在追求三个最大化目标时必然受到多重标准的影响,掌握企业航向的经营者主要是使关系自身利益的上级领导满意,同时还要代表政府平衡各种利益群体的关系,约束自己的行为。在这种价值环境下,企业往往不顾长期利益而追求短期利益最大化。4.责权不清,企业无法自主经营。随着外部环境逐渐市场化,公用企业一方面受到市场约束机制越来越强烈的影响,另一方面由于“婆婆”担心企业管不好家,采取许多防范控制措施,使企业所应当拥有的法人财产权一直无法落实,因此搞不清“亲娘”的企业成了“童养媳”。当市场导向目标与政府意志不一致,或者是政府“越俎代庖”,或者是企业无条件地服从政府的意愿,同时还要替政府承担决策责任,事实上已成为非行为能力的“法人”。最终,不仅错过了一个个可资利用的市场机会,还要替政府受过,接受“看不见的手”的惩罚。(二)企业综合竞争力薄弱1.企业缺乏必要的激励、约束手段,职工劳动热情降低,人才优势弱化。受价值环境的限制,公用企业不可能建立一个公正衡量贡献的标准,公平奖励那些对企业发展有功之臣,特别是对他们的超前、超额投入给予相应的补偿,形成刺激员工扩大自身再生产,增加自身使用价值的内部激励机制;同时由于现有的国有经济管理模式无法形成对国有企业“内部人”的有效监控,由此不仅职工中尚未建立自主意识和竞争意识产生“下岗与失业”的危机感,就是不少企业领导也随着在位时间的延长而逐渐倦怠,感到自己的所得与付出不平衡,致使“59”问题成为一种司空见惯的现象。长期亏损运营,使企业做不到象“三资”企业那样实行高工资、高福利,因而也就保持不住和吸引不来高素质的人才。没有一支高水准的职工队伍,企业综合竞争力就会逐步削弱。它反过来又影响企业的吸引力和凝聚力,造成职工思想波动,人心涣散,对工作失去应有的热情。2.机构臃肿,人浮于事。同其他行业的国有企业一样,公用企业从它诞生时就是按照政府行政机关的模式为完成上级布置的任务而设立的,一些单位与企业生产经营几乎没有什么联系。庞大的机构设置,造成机关人员远远超出了实际经营活动需要,人浮于事是一种较为普遍的现象。近年来,由于其他行业许多企业破产倒闭,工人下岗,被垄断保护的公用企业成了众人“向往”的去处,一些有关系、有门路的人纷纷往里挤,再加上每年作为政治任务必须接收的复员转业军人和大中专毕业生,企业己人满为患。以锦州煤气总公司为例,按现有的生产经营规模,有1000人足矣,而它却要养活1600多人,每年仅人头费就要多支出700多万元。如果能把多余的人减掉,企业不仅不亏损,还会盈利200多万元。应该指出,体制改革以来,尽管公用企业对内部机构设置进行了多次调整,对人员也进行了精减,但并未从根本上解决问题。此外,为了保持社会稳定的大局,企业是以极高的代价裁员的(如有的企业规定男职工50岁,女职工42岁即可带100%的工资离岗休息),其结果是减人并未增效,反而为深化改革带来了痛苦的后遗症。3.经营效率低,成本居高不下。绝大多数公用企业使用的技术及设备已落后、老化,一些在发达国家已被淘汰的技术及设备我们还在使用,加上现有以行政区划为特征的公用产品的产销体制不能跨地运营以实现规模效益,造成低效率、高成本,产出的绝大部分被内部消耗掉了。以燃气行业为例,我国的职工人年均销售收入仅为日本的1/68,职工人年均销气量仅为日本的1/14.8。二、继续走经济体制的路线,确保经济的发展环境有序城市公用企业虽然具有一定的特殊性,但它首先具有企业的一般性。不允许这些企业利用其自然的市场优势获取超额利润,并不意味着这些企业必须遵循计划经济的观念继续走计划经济的老路。实际上,公用企业完全应当在以保证社会服务为市场准入的条件下,按照市场经济的法则来运行。可以说,这是解决公用企业亏损问题的关键。因此,探索扭亏的途径,必须从深化改革入手,这也是最基本的途径。(一)所有制结构的多元化实践证明,单一的国有经济,不仅使公用企业的资金来源严重短缺,而且易使企业产生惰性,过分依赖政府,失去应有的活力,对企业的发展极为不利。对此,在保证国有经济具有一定控制力的前提下,可允许非国有经济介入,依法经营,逐步实现所有制结构的多元化。可通过吸收各种经济成份,将企业改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。投资主体可以是国有企业、集体企业、中外合资企业,也可以是自然人。要鼓励国外供水、供气、供热企业投资参股,据此一方面引进国外的先进技术,一方面引进国外的先进管理理念和方法,进而提高公用企业的技术水平、经营管理水平,改善企业的效益状况。(二)逐步建立适应城乡统一的企业经营管理模式要引入竞争机制,向规模化、集约化经营的方向努力。借鉴国外经验,根据我国当前水、气、热生产和供应能力还比较低,供需矛盾尚未根本缓解的实际情况,公用行业中的供水、供气、排水和污水处理、供热等企业应主要采取特许经营权竞标和鼓励跨地区经营或城乡一体化经营方式,引入竞争机制。可鼓励资产规模较大、集约化程度较高、管理规范的供水、供气、供热企业以资本为纽带,跨地区、跨部门组建企业集团,凭借资本、管理等优势,通过投资、兼并、收购、托管等方式,接收其他城市或县级以下城镇供水、供气、供热企业的经营,逐步在有条件的地区形成区域性的或城乡一体化的城市供水、供气、供热的经营模式。城市公交要实行政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争的方针。国有骨干公交企业要通过资产管理,进行组织结构的调整,或通过市场融资以及债权转股权等方式,积极吸收和利用非国有资本,放大国有资本的功能,实现企业的产权多样化、经营集约化、发展规模化。也要鼓励非国有经济进入公交领域,通过竞争来降低成本、降低费用,促进企业发展,提高服务水平。公用企业应尽快实现主业与辅业的分离,绝不能再允许“辅业啃主业、主业啃财政”的现象继续下去。辅业要独立经营,自负盈亏,并要放开市场,严禁利用特殊地位实行经营垄断,要在竞争中求生存和发展。(三)建立和完善发挥能为企业经营效率的保障机制产权不清、责权不明、政企不分是造成公用企业长期亏损的根源,因此,尽快建立起现代企业制度,是公用企业彻底扭转亏损局面的当务之急。目前,突出的是要做好以下工作:1.划清产权界限,将产权与行政权分清,为国有公用企业构筑最终监督者。管理差、效率低,这只是公用企业亏损的表面原因,其实质是企业在分配环节上资本权利被削弱。由于国有经济缺少一位被充分激励,对资产效益真正关心的“最终监督者”,使得效益这一目标常为其他利益所左右。目前实施的国有资产管理部门委托管理还不是真正意义上的“最终监督者”。这一问题可通过采取以下措施解决:第一,在允许多种经济成份投资国有公用企业的前提下,根据企业的投资来源明确产权,将企业转制为股份有限公司,以建立起合理的制衡机制和有效的法人治理结构,增强企业内部约束力和综合竞争力,提高资产整体运营效率;第二,在改革初期,考虑到新旧体制平稳交替,目前的政府补贴作为一种社会福利,在一定时期内还需保留,但应逐步减少,直至改革到位后取消;第三,政府作为一个平等的投资者,以控股为手段在涉及到企业关、停、转、定价等关系居民重大利益事项时左右企业行为,当然,也要承担由此带来的后果(如价格补贴等);第四,在保持控股的前提下,多余的股份政府可逐步转让给社会其他投资者,实现产权多样化,让企业按照经济规律自行实现资产联合,推进规模经营;第五,在实施过程中,可考虑先由中央政府帮助地方政府从企业中退出来,成为市场的监督者和管理者,进而既做到产权明晰,又政企分开,还经营权于企业,保证其按照市场需要灵活组织生产经营活动,实现效益最大化。2.深化企业内部改革,转换经营机制。第一,建立管理人员能上能下的人事制度。要坚决取消企业的行政级别,企业管理机构的设置应以企业经营活动需要为转移,按精干、高效原则,经营活动需要设置什么部门,就设置什么部门,多余的应一律裁掉。领导岗位的管理人员应实行竞聘任期制,做到择优聘用。其他管理人员也应实行竞聘上岗。要建立健全对管理人员的考评制度与淘汰制度,真正做到能者上、平者让、庸者下。第二,建立能进能出的劳动用工制度。现在许多公用企业人满为患,是造成成本高、费用大、经营亏损的一个最直接的因素。之所以会出现这种状况,就是因为公用企业职工的“铁饭碗”还没有打破,企业只能进不能出。对此,必须加大改革力度,停止政府通过行政权力强行往企业分配人员的做法,把用工权彻底还给企业。要全面落实劳动合同制,允许工人选择企业,也允许企业选择工人,并视经营活动需要有权增加或减少职工。第三,建立收入能高能低的分配制度。公用企业效率低下,与长期存在的分配上的平均主义和简单地按工龄长短确定工资等级的不合理分配制度有密切关系。显然,这种陈旧的分配办法和激励机制是必须加以改变的。在坚持按劳分配为主的同时,要允许和鼓励资本、技术等生产要素参与分配。企业要依据效益状况确定工资总额,工资的增长必须慢于劳动生产率的增长,不能“分光吃光”,更不能吃“探头粮”。要将职工的收入与工作成效和工作态度挂钩,提高职工收入与职工的实际贡献、企业效益挂钩,要加大活工资在工资总额中的比重,采取灵活多样的工资形式,合理拉大分配差距,切实做到贡献大的多得,贡献小的少得,形成有效的激励机制。对企业法人代表应实行年薪制,并创造条件向股票期权制过渡,以充分调动经营者对企业发展的事业心、责任感。(四)脱困的政治措施长期实行“大而全”、“小而全”的企业办社会模式,使公用企业背上了沉重包袱,改革与发展步履维艰。不把这一问题解决好,公用企业要扭亏脱困是不可能的。当前最迫切的是继续转变政府职能,把本应由政府承担的职能从企业剥离出去。如公用企业办的学校、医院,不仅牵扯企业大量的精力,而且要耗费大量的费用。地方政府应早日把它们接过去,将这一不应有的负担从企业身上减掉。要加快建立并完善社会养老保险制度、医疗保险制度以及失业人员最低生活保障制度,使企业离退休人员以及分离出的剩余人员能够顺利地离开企业,为企业深化改革提供一个良好的外部环境。(五)造成资源浪费和损失由于独家经营的特殊地位,公用企业在企业管理上一直处于粗放状态,虽然改革以来有了一定改进,但变化不大。由此造成资源的严重浪费和损失也就在所难免。向管理要效益是永恒的主题,是最现实的选择。1.企业发展战略和经营企业需要进行科学规划企业发展战略是基于对未来市场、发展环境的客观分析所采取的企业发展定位和促进企业发展的对策和措施。加强发展战略研究,制定好企业的发展战略,可以从