重大事故应急演习策划与组织实施

—重大事故应急演习策划与组织实施应急演习是指来自多个机构、组织或群体的人员针对假设大事，执行实际紧急大事发生时各自职责和任务的排练活动，是检测重大事故应急管理工作的最好度量标准。我国多部法律、法规及规章都对此项工作有相应的规定。本部分内容取自国家“十五”科技攻关课题《城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研讨》成果《城市突发重大事故应急预案及应急决策支持系统研讨》专题的部分研讨结果。应急演习的目的、作用与要求应急演习的目的是通过培训、评估、改进等手段，提高城市爱护人民群众生命财产安全和环境的综合应急力量。重大事故应急准备是一个长期的持续性过程，在此过程中，应急演习可以发挥如下作用：一、评估本城市应急准备状态，发现并按时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和缺乏；二、评估本城市重大事故应急力量，辨认资源需求，澄清相关机构、组织和人员的职责，改善不同机构、组织和人员之间的协调问题；三、检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能，评估应急培训效果，分析培训需求。同时，作为一种培训手段，通过调整演习难度，进一步提高应急响应人员的业务素养和力量；四、促进公众、媒体对应急预案的理解，争取他们对重大事故应急工作的支持。应急演习类型有多种，不同类型的应急演习虽有不同特点，但在策划演习内容、演习情景、演习频次、演习评价方法等方面时，必需遵守相关法律、法规、标准和应急预案规定；在组织实施演习过程中，必需满意“领导重视、科学计划、结合实际、突出重点、周密组织、统一指挥、分步实施、讲究实效”的要求。应急演习的基础学问一、应急演习的类型城市开展应急演习可采纳包括桌面演习、功能演习和全面演习在内的多种演习类型。1.桌面演习桌面演习是指由应急组织的代表或关键岗位人员参与的，根据应急预案及其标准运作程序，商量紧急情况时应实行行动的演习活动。桌面演习的主要特点是对演习情景进行口头演习，一般是在会议室内进行非正式的活动。主要作用是在没有时间压力的情况下，演习人员在检查和解决应急预案中问题的同时，获得一些建设性的商量结果。主要目的是在友好、较小压力的情况下，锤炼演习人员解决问题的力量，以及解决应急组织互相协作和职责划分的问题。桌面演习只需展现有限的应急响应和内部协调活动，应急响应人员主要来自本地应急组织，事后一般实行口头评论形式搜集演习人员的建议，并提交一份简短的书面报告，总结演习活动和提出有关改进应急响应工作的建议。桌面演习方法本钱较低，主要用于为功能演习和全面演习做准备。2.功能演习功能演习是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动进行的演习活动。功能演习一般在应急指挥中心进行，并可同时开呈现场演习，调用有限的应急装备，主要目的是针对应急响应功能，检验应急响应人员以及应急管理体系的策划和响应力量。例如，指挥和掌握功能的演习，目的是检测、评价多个政府部门在肯定压力情况下集权式的应急运行和按时响应力量，演习地点主要集中在若干个应急指挥中心或现场指挥所进行，并开展有限的现场活动，调用有限的外部资源。外部资源的调用范围和规模应能满意响应模拟紧急情况时的指挥和掌握要求。又如针对交通运输活动的演习，目的是检验地方应急响应官员建立现场指挥所，协调现场应急响应人员和交通运载工具的力量。功能演习比桌面演习规模要大，需发动更多的应急响应人员和组织。必要时，还可要求国家级应急响应机构参与演习过程，为演习方案设计、协调和评估工作提供技术支持，因此协调工作的难度也伴着更多应急响应组织的参与而增大。功能演习所需的评估人员一般为4～12人，详细数量依据演习地点、社区规模、现有资源和演习功能的数量而定。演习完成后，除实行口头评论形式外，还应向地方提交有关演习活动的书面汇报，提出改进建议。3.全面演习全面演习指针对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行力量的演习活动。全面演习一般要求持续几个小时，实行交互式进行，演习过程要求尽量真实，调用更多的应急响应人员和资源，并开展人员、装备及其他资源的实战性演习，以展现互相协调的应急响应力量。与功能演习类似，全面演习也少不了负责应急运行、协调和政策拟订人员的参与，以及国家级应急组织人员在演习方案设计、协调和评估工作中提供的技术支持。但全面演习过程中，这些人员或组织的演示范围要比功能演习更广。全面演习一般需10～50名评价人员。演习完成后，除实行口头评论、书面汇报外，还应提交正式的书面报告。三种演习类型的最大差异在于演习的冗杂程度和规模，所需评价人员的数量与实际演习、演习规模、地方资源等状况有关。无论选择何种应急演习方法，应急演习方案必需顺应辖区重大事故应急管理的需求和资源条件。应急演习的组织者或策划者在确定应急演习方法时，应考虑本地区重大事故应急预案和应急执行程序制定工作的发展情况，本地区面临风险的性质和大小，本地区现有应急响应力量、应急演习本钱及资金筹措状况，相关政府部门对应急演习工作的看法和各类应急组织投入资源的状况等因素。针对不同性质的风险，城市可依据有关法律、法规和专项应急预案的要求选择其他类型的演习方式，如针对核事故，根据《国家核应急计划》开展单项演习、联合演习和综合演习。应急演习频次首先应满意法律、法规、规章、标准和应急预案的规定，假如没有相应的规定，建议城市能每两年进行一次针对生产安全重大事故的全面演习，并在全面应急演习前，开展若干次桌面演习和功能演习。通讯演习每年应不少于一次。二、应急演习参与人员根据演习过程中扮演的角色和担当的任务，可将应急演习参与人员分为如下5类：1.演习人员演习人员是指在演习过程中尽可能对演习情景或模拟大事做出其在真实情景下可能实行的响应行动的人员，也就是通常所说的演员。他们所担当的详细任务包括：救助伤员或被困人员；爱护财产和公众安全健康；取得并管理各类应急资源；与其他应急响应人员协同应对重大事故或紧急大事。演习人员主要来自城市各类应急机构和组织。2.掌握人员掌握人员是指依据演习情景，掌握应急演习发展的人员。他们在演习过程中的任务包括：确保应急演习目标得到充足演示；确保演习活动对于演习人员具有肯定的挑战性；保证演习进度；解答演习人员疑问和演习过程中显现的问题；保证演习过程的安全。3.模拟人员模拟人员是指在演习过程中扮演、替代正常情况或紧急情况下应与应急指挥中心、现场应急指挥所互相作用的机构或服务部门的人员，或模拟事故的发演习目标绽开。目标1应急发动展现通知应急组织，发动应急响应人员的力量。本目标要求责任方应具备在各种情况下警告、通知和发动应急响应人员的力量，以及启动应急设备和为应急设备调配人员的力量。责任方既要实行系列举措，向应急响应人员发出警报，通知或发动有关应急响应人员各就各位，还要按时启动应急指挥中心和其他应急支持设备，使相关应急设备从正常运转状态进入紧急运转状态。目标2指挥和掌握展现指挥、协调和掌握应急响应活动的力量。本目标要求责任方应具备应急过程中掌握全部响应行动的力量。事故现场指挥人员、应急指挥中心指挥人员和应急组织、行动小组负责人员都应按应急预案要求，建立事故指挥体系（ICS），展现指挥和掌握应急响应行动的力量。目标3事态评估展现取得事故信息，辨认事故原因和致害物，推断事故影响范围及其潜在危险的力量。本目标要求应急组织具备主动评估事故危险性的力量。即应急组织应具备通过各种方式和渠道，主动搜集、取得事故信息，评估、调查人员伤亡和财产损失、现场危险性以及危险品泄漏等有关情况的力量；具备依据所获信息，推断事故影响范围，以及对居民和环境的中长期危害的力量；具备确定进一步调查所需资源的力量；具备按时通知国家、省及其他应急组织的力量。目标4资源管理展现发动和管理应急响应行动所需资源的力量。本目标要求应急组织具备依据事态评估结果，辨认应急资源需求的力量，以及发动和整合内外部应急资源的力量。目标5通讯展现与全部应急响应地点、应急组织和应急响应人员有效通讯沟通的力量。本目标要求应急组织建立牢靠的主通讯系统和备用通讯系统，以便与有关岗位的关键人员保持联系。应急组织的通讯力量应与应急预案中的要求相全都。通讯力量的展现主要表达在通讯系统及其执行程序的有效性和可操作性。目标6应急设备——装备和信息显示展现应急设备、装备、地图、显示器材及其他应急支持资料的准备情况。本目标要求应急组织具备充足应急设备，且应急设备内装备、地图、显示器材和应急支持资料的准备与管理状况能满意支持应急响应活动的需要。目标7警报与紧急公告展现向公众发出警报和宣传爱护措施的力量。本目标要求应急组织具备根据应急预案中的规定，快速完成向肯定区域内公众发布应急防护措施指令和信息的力量。目标8公共信息展现按时向媒体和公众发布精确信息的力量。本目标要求责任方具备向公众发布准确信息和行动指令的力量。即责任方应具备协调其他应急组织，确定信息发布内容的力量；具备按时通过媒体发布精确信息，确保公众能按时了解精确、完好和通俗易懂信息的力量；具备掌握谣言、澄清不实传言的力量。目标9公众爱护措施展现依据危险性质制定并实行公众爱护措施的力量。本目标要求责任方具备依据事态发展和危险性质选择并实施恰当公众爱护措施的力量，包括选择并实施同学、残障人员等特别人群爱护措施的力量。目标10应急响应人员安全展现监测、掌握应急响应人员面临的危险的力量。本目标要求应急组织具备爱护应急响应人员安全和健康的力量，主要强调应急区域划分、个体爱护装备配备、事态评估机制与通讯活动的管理。目标11交通管制展现掌握交通流量，掌握疏散区和安顿区交通出入口的组织力量和资源。本目标要求责任方具备管制疏散区域交通道口的力量，主要强调交通掌握点设置、执法人员配备和路障去除等活动的管理。目标12人员登记、隔离与去污通过人员登记、隔离与消毒过程，展现监控与掌握紧急情况的力量。本目标要求应急组织具备在恰当地点（如接待中心）对疏散人员进行污染监测、去污和登记的力量，主要强调与污染监测、去污和登记活动相关的执行程序、设备、装备和人员情况。目标13人员安顿展现收容被疏散人员的程序、安顿设备和装备，以及服务人员的准备情况。本目标要求应急组织具备在恰当地点建立人员安顿中心的力量。人员安顿中心一般设在学校、公园、体育场馆及其他建筑设备中，要求可提供生活必备条件，如避难所、食品、厕所、医疗与健康服务等。目标14紧急医疗服务展现有关转运伤员的工作程序，交通工具、设备和服务人员的准备情况，以及医护人员、医疗设备的准备情况。本目标要求应急组织具备将伤病人员运往医疗机构的力量和为伤病人员提供医疗服务的力量。转运伤病人员既要求应急组织具备相应的交通运输力量，也要求具备确定伤病人员运往何处的决策力量。医疗服务主要是指医疗人员接收伤病人员的全部响应行动。目标1524小时不间断应急展现保持24小时不间断的应急响应力量。本目标要求应急组织在应急过程中具备保持24小时不间断运行的力量。重大事故应急过程可能需坚持1日以上的时间，一些关键应急职能需维持24小时的不间断运行，因此责任方应能布置两班人员轮班工作，并周密布置接班过程，确保应急过程的持续性。目标16增援（国家、省及其他地区）展现辨认外部增援需求的力量和向国家、省及其他地区的应急组织提出外部增援要求的力量。本目标要求应急组织具备向国家、省及其他地区恳求增援，并向外部增援机构提供资源支持的力量。主要强调责任方应按时辨认增援需求、提出增援恳求和向增援机构提供支持等活动。目标17事故掌握与现场恢复展现实行有效措施掌握事故发展和恢复现场的力量。本目标要求应急组织具备实行针对性措施，有效掌握事故发展和清理、恢复现场的力量。事故掌握是指应急组织应按时扑灭火源或遏制危险品溢漏等担心全因素，以防止事态进一步恶化。现场恢复是指应急组织为爱护居民安全健康，在应急响应后期实行的清理现场污染物，恢复主要生活服务设备，制定并实施人员重入、返回与避迁措施等一系列活动。目标18文件资料与调查展现为事故及其应急响应过程提供文件资料的力量。本目标要求应急组织具备依据事故及其应急响应过程中的记录、日志等文件资料，调查分析事故原因并提出应急缺乏改进建议的力量。从事故发生到应急响应过程根本结束，参与应急的各类应急组织应按有关法律法规和应急预案中的规定，执行记录保存、报告编写等工作程序和制度，保存与事故相关的记录、日志及报告等文件资料，供事故调查及应急响应分析运用。2.演习目标分类单次演习并不要求全部展现上述18工程标的符合情况，也不要求全部应急组织全面参与演习的各类活动，但城市为检验和评价其重大事故应急力量，应在一段时间内对这18项应急演习目标进行全面的演练。依据应急演习目标性质与演习频次要求，可将这些目标分为A、B、C三类。A类目标。A类目标包括目标1至目标8，是应急演习的核心目标，反映城市有效应对重大突发事故所必需的应急准备力量。依据应急预案的规定，全部担当相应职责的应急组织都应参与每两年一次的全面演习，并在每次应急演习中展现相对应的应急演习目标。B类目标。B类目标包括目标9至目标14，反映城市重大突发事故的应急响应力量。在每两年一次的全面演习中，应有一些应急组织对这些目标进行演习，详细参与演习的组织取决于演习大事和演示范围。B类目标与A类目标的不同点在于全部应急组织都应在每两年一次的演习中展现A类目标，而B类目标要求对其负责的应急组织每六年演习一次即可。C类目标。C类目标包括目标15至目标18，反映城市应对重大突发事故的应急准备力量。担当相应职责的应急组织应当至少每六年演习一次。应急演习的准备城市应建立应急演习策划小组，由其完成应急准备阶段，包括编写演习方案、制定现场规章等在内的各项任务。一、编写演习方案演习方案应以演习情景设计为基础。演习情景是指对假想事故按其发生过程进行讲述性的说明，情景设计就是针对假想事故的发展过程，设计出一系列的情景大事，包括重大大事和次级大事，目的是通过引入这些需要应急组织做出相应响应行动的大事，刺激演习不断进行，从而全面检验演习目标。演习情景中必需说明何时、何地、发生何种事故、被影响区域、气象条件等事项，即必需说明事故情景。演习人员在演习中的一切对策活动及应急行动，主要针对假想事故及其改变而产生，事故情景的作用在于为演习人员的演习活动提供初始条件并说明初始大事的有关情况。事故情景可通过情景说明书加以描述。情景大事主要通过掌握消息通知演习人员，消息的传递方式主要有电话、无线通信、传真、手工传递或口头传达等。情景设计过程中，策划小组应考虑如下留意事项：1.编写演习方案或设计演习情景时，应将演习参与人员、公众的安全放在首位；2.负责编写演习方案或设计演习情景的人员，必需熟识演习地点及四周各种有关情况；3.设计演习情景时应尽可能结合实际情况，具有肯定的真实性；4.情景大事的时间尺度可以与真实事故的时间尺度相全都；5.设计演习情景时应具体说明气象条件，假如可能，应运用当时当地的气象条件，必要时也可依据演习需要假设气象条件；6.设计演习情景时应谨慎考虑公众卷入的问题，防止引起公众恐慌；7.设计演习情景时应考虑通信故障问题，以检测备用通信系统；8.设计演习情景时应对演习顺当进行所需的支持条件加以说明；9.演习情景中不得包含任何可降低系统或装备实际性能，影响真实紧急情况检测和评估结果，减损真实紧急情况响应力量的行动或情景。演习方案主要包括下述演习文件：1.情景说明书情景说明书的主要作用是描述事故情景，为演习人员的演习活动提供初始条件和初始大事。情景说明书主要以口头、书面、播送、视频或其他音频方式向演习人员说明，并包括如下内容：发生何种事故或紧急大事，事故或紧急大事的发展速度、强度与危险性，信息传递方式，实行了哪些应急响应行动，已造成的人员伤亡和财产损失情况，事故或紧急大事的发展过程，事故或紧急大事发生时间，是否预先发出警报，事故或紧急大事发生的地点，事故或紧急大事发生时的气象条件等与演习情景相关的影响因素。2.演习计划演习的目的在于检验和提高应急组织的总体应急响应力量，使应急响应人员将已经获得的学问和技能与应急实际相结合。为确保演习胜利，策划小组应事先制定演习计划。演习计划的主要内容包括：演习适用范围、总体思想和原则；演习假设条件、人为事项和模拟行动；演习情景，含事故说明书、气象及其他背景信息；演习目标、评价准则及评价方法；演习程序；掌握人员、评价人员的任务及职责；演习所需的必要支撑条件和工作步骤。3.评价计划评价计划是对演习计划中演习目标、评价准则及评价方法的扩展。内容主要是对演习目标、评价准则、评价工具及资料、评价程序、评价策略、评价组组成，以及评价人员在演习准备、实施和总结阶段的职责和任务的具体说明。4.情景大事总清单情景大事总清单是指演习过程中需引入情景大事（包括重大大事或次级大事）按时间挨次的列表，其内容主要包括情景大事及其掌握消息和希望行动，以及传递掌握消息的时间或机遇。情景大事总清单主要供掌握人员管理演习过程运用，其目的是确保掌握人员了解情景大事应何时发生、应何时输入掌握消息等信息。5.演习掌握指南演习掌握指南是指有关演习掌握、模拟和保障等活动的工作程序和职责的说明。该指南主要供掌握人员和模拟人员运用，其用途是向掌握人员和模拟人员解释与他们相关的演习思想，制定演习掌握和模拟活动的根本原则，说明支持演习掌握和模拟活动顺当进行的通讯联系、后勤保障和行政管理机构等事项。6.演习人员手册演习人员手册是指向演习人员提供的有关演习详细信息、程序的说明文件。演习人员手册中所包含的信息均是演习人员应当了解的信息，但不包括应对其保密的信息，如情景大事等。7.通讯录通讯录是指记录关键演习人员通信联络方式及其所在位置等信息的文件。二、演习现场规章演习现场规章是指为确保演习安全而制定的，对有关演习和演习掌握、参与人员职责、实际紧急大事、法规符合性、演习结束程序等事项的规定或要求。演习安全既包括演习参与人员的安全，也包括公众和环境的安全。确保演习安全是演习策划过程中的一项极其重要的工作，策划小组应制定演习现场规章。该规章中应包括如下方面的内容：1.演习过程中全部消息或沟通必需以“这是一次演习”作为开头或结束语，事先不通知开头日期的演习必需有充足的安全监督措施，以便保证演习人员和可能受其影响的人员都明白这是一次模拟紧急大事；2.参与演习的全部人员不得实行降低保证本人或公众安全条件的行动，不得进入禁止进入的区域，不得接触不必要的危险，也不使他人遭受危险，无安全管理人员伴随时不得穿越高速大路、铁道或其他危险区域；3.演习过程中不得把假想事故、情景大事或模拟条件错当成真的，特别是在可能运用模拟的方法来提高演习真实程度的那些地方，如运用烟雾发生器、虚构伤亡事故和灭火地段等，当计划这种模拟行动时，事先必需考虑可能影响设备安全运行的全部问题；4.演习不应要求承受极端的气候条件（不要到达可以称为自然灾害的水平）高辐射或污染水平，不应为了演习需要的技巧而污染大气或造成类似危险；5.参演的应急响应设备、人员不得预先启动、集结，全部演习人员在演习大事促使其做出响应行动前应处于正常的工作状态；6.除演习方案或情景设计中列出的可模拟行动及掌握人员的指令外，演习人员应将演习大事或信息当作真实大事或信息做出响应，应将模拟的危险条件当作真实情况实行应急行动；7.全部演习人员应当遵守相关法律法规，听从执法人员的指令；8.掌握人员应仅向演习人员提供与其所担当功能有关并由其负责发布的信息，演习人员必需通过现有紧急信息取得渠道了解必要的信息，演习过程中传递的全部信息都必需具有明显标志；9.演习过程中不应阻碍发现真正的紧急情况，应同时制订发现真正紧急大事时可立刻终止、取消演习的程序，快速、明确地通知全部响应人员从演习到真正应急的转变；10.演习人员没有启动演习方案中的关键行动时，掌握人员可发布掌握消息，指导演习人员实行相应行动，也可提供现场培训活动，帮忙演习人员完成关键行动。应急演习应急演习阶段是指从宣布初始大事起到演习结束的整个过程，演习活动始于报警消息。演习阶段，参演应急组织和人员应尽可能按实际紧急大事发生时的响应要求进行演示，即“自由演示”，由参演应急组织和人员依据自己对最正确解决方法的理解做出响应行动。策划小组负责人的作用主要是宣布演习开头、结束和解决演习过程中的冲突。掌握人员的作用主要是向演习人员传递掌握消息，提示演习人员终止对情景演练具有负面影响或超出演示范围的行动，提示演习人员实行必要行动以正确展现全部演习目标，终止演习人员担心全的行为，延迟或终止情景大事的演习。演习过程中参演的应急组织和人员应遵守当地相关的法律法规和演习现场规章，确保演习安全进行；假如演习偏离正确方向，掌握人员可以实行“刺激行动”以订正错误。“刺激行动”包括终止演习过程。运用“刺激行动”时应尽可能平缓，以诱导方法纠偏；只有对背离演习目标的“自由演示”，才运用强刺激的方法使其中断反应。应急演习的评价、总结与追踪一、演习评价演习评价是指观看和记录演习活动、比拟演习人员表现与演习目标要求，并提出演习发现的过程。演习评价的目的是确定演习是否到达演习目标要求，检验各应急组织指挥人员及应急响应人员完成任务的力量。要全面、正确地评价演习效果，必需在演习掩盖区域的关键地点和各参演应急组织的关键岗位上，派驻公正的评价人员。评价人员的作用主要是观看演习的进程，记录演习人员实行的每一项关键行动及其实施时间，访谈演习人员，要求参演应急组织提供文字材料，评价参演应急组织和演习人员的表现并反应演习发现。应急演习评价方法是指演习评价过程中的程序和策略，包括评价组组成方式、评价目标与评价标准。评价目标是指在演习过程中要求演习人员展现的活动和功能，可与演习目标相全都。评价标准是指供评价人员对演习人员各个主要行动及关键技巧的评判指标，这些指标应具有可测量性。演习发现是指通过演习评价过程，发现应急救援体系、应急预案、应急执行程序或应急组织中存在的问题。按对人员生命安全的影响程度可将演习发现划分为3个等级，从高到低分别为缺乏项、整改项和改进项。缺乏项是指演习过程中观看或