第2章行政职能2012

第二章行政主体与行政职能本章讲授要点：政府的内涵、本质和特点；行政权力的内涵、特点以及和其他国家权力的区别；政府职能的含义、地位、分类、内容以及如何转变我国政府行政职能。

关键词：

行政权力行政职能第一节行政主体：政府一、政府的基本内涵（一）政府的一般内涵广义说的政府（government），泛指一切国家政权机关，如立法机关、司法机关、行政机关以及一切公共机关。狭义说的政府（administration）,专指一个国家的中央和地方的行政机关。（二）我国政府的内涵（一）政府的本质

国家、政府的本质是阶级性与公共性的有机统一，是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治和社会公共管理的工具。二、政府的本质和特点（二）政府的基本特点1、主权性和独立性2、强制性和约束性3、执行性和实践性4、综合性和动态性三、政府的基本结构（一）政府的一般结构

1、首脑机构

2、职能机构

3、办公机构

4、直属机构

5、派出机构内阁制（1）一个政党或政党联盟的领袖，单独或联合组阁。（2）内阁总理或首相是国家实际权力的中心。（3）内阁代表国家元首行使行政全权。（4）内阁是整个国家行政机关的枢纽和决策中心。总统制（1）总统既是国家元首，又是政府首脑。（2）总统是国家实际权力的中心，行政权完全属于总统。（3）由总统组织和领导内阁。委员会制（1）国家最高行政权力由联邦委员会集体执掌。（2）联邦委员会是联邦议会的执行机关。（3）联邦委员会的出任由政党推荐。国务院制（1）国务院由全国人民代表大会组织产生，是我国最高权力机关的执行机关。（2）国务院组成人员主要包括总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长等。（3）实行总理负责制。全国行政层级的划分中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（市设区政府）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府（二）我国政府的结构中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会国务院国务院组成部委

国务院直属机构国务院办事机构国务院直属事业单位国务院部委管理的国家局

国务院议事协调机构和临时机构设置

国务院机构设置第二节政府行政的权力基础一、行政权力的基本内涵（一）什么是权力一种控制和影响他人的能力权力是一种意志的强力，是以服从为前提的权力是一种社会关系，总是发生在人与人的关系之中权力是一种社会职位的标志权力的实质是一种价值控制和资源控制（二）什么是行政权力行政权力

是以行政机构为主体，以执行国家意志为目的，以强制性政令为手段，对全社会进行管理的公共权力。1、行政权力的主体是国家行政机构2、行政权力的职能是执行国家意志3、行政权力的作用方式是强制性地推行命令4、行政权力的客体是全社会二、行政权力的特征（一）行政权力的内在特征

1、行政权力的阶级性

2、行政权力的社会性

3、行政权力的渗透性

4、行政权力的有限性（二）行政权力的外在特征1、行政权力运行的方向与轨道2、行政权力运行的层次3、行政权力运行的时效4、行政权力运行的统一5、行政权力运行中的权力膨胀三、行政权力的基础

行政权力之所以受到服从，乃是因为行政权力背后的力量。行政权力背后的这种力量构成了行政权力的基础。行政权力的基础指行政权力受到服从的正当性或合理性因素。韦伯提出了行政权力的三种不同基础

1、传统型权力——由传统惯例或世袭得来

2、超凡型权力——源于别人的崇拜与追随

3、法理型权力——经由法律规定获得。

马克斯·韦伯（1864－1920）生于德国一富有家庭。1889年获柏林大学法学博士。作过见习律师，在海德堡大学和慕尼黑大学任过教。1895年患精神疾病。1919年曾参与魏玛宪法制定工作。1920年6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。马克斯·韦伯的《论官僚制度》一文，成为现代科层制组织理论的奠基之作。传统型权力这种权力由传统惯例或世袭得来。主要来自对古老规则的宣称和信仰。如“世袭制”。其特点是：1）统治者与服从者之间一般存在某种自然的亲缘关系，统治者之所以能够获得支配性的行政权力，通常是因为其具有某种特定的身份；2）这种统治方式与自然经济有着密切的联系；3）这种统治方式多少带有一些宗教特性，有一套借以使传统不可怀疑、不可动摇的崇拜仪式体系。与传统型的正当统治所对应的是家长式的统治方式朝鲜政权三代世袭作为社会主义国家的朝鲜，却仍然实行政权世袭制度，朝鲜政权三代世袭为近代罕见金正恩为金正日接班人。1983年出生，2011年在9月28日当选为朝鲜劳动党中央军事委员会副委员长的金正恩。12月24日成为朝鲜革命武力的最高领导者金正日是金日成长子，1994年7月金日成逝世后超凡型权力这种权力源于别人的崇拜与追随，主要由领袖人物不断通过创造奇迹和英雄之举来赢得追随者对于他的信仰。如“君权神授”。其特征是：1）这种统治反对任何个人或阶层取得经济上的优势，因为这样会导致以经济地位来取代超凡魅力的后果。所以，超凡型统治所允许的经济组织形态必定是以平均主义为特点的。2）由于超凡型统治的基础是“独一无二的、短暂易逝的天赋”，这必然导致它的内在不稳定性。与超凡型权力相对应的通常是领袖集权式统治方式法理型权力这种权力是一套得到法律授权的行政人员所发布的命令。其根本特征在于它提供了一种理性的公正。这种统治方式不依赖于与个人有关的身份，是一种“非人格化”的统治。有了适合于行政组织体系的权力基础，韦伯勾画出了理想的官僚组织模式。与法理型正当统治所对应的通常是民主型的统治方式。三、行政权力与其他国家权力的区别（一）行政权力与立法权力

1、权力的功能不同

2、权力的作用范围不同（二）行政权力与司法权力

1、权力发生作用的性质不同

2、权力发生作用的方向不同第三节行政职能概述案例:城市狗患引起政府和社会各界关注以来，居民养狗不再像以往那样随便了，一些城市流浪狗因此明显增多，成为摆在管理部门面前的一道新课题。有群众提出：“为何五个大盖帽管不好一只狗？”这样的诘问不无道理。一只狗到底谁在管？“狗要领身份，城管在管；溜狗违法了，执法部门管；狗出生了，农业畜牧部门管；狗生病了，卫生部门管；狗严重伤人了，公安部门也可以管；狗被交易了，得工商部门管……这么多部门都要管这条狗，结果可能就是相互扯皮，谁也不管。”一、行政职能的含义

行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，它反映政府活动的范围、内容、过程和方式。也即是政府“管什么”、“怎么管”、“发挥什么作用”的问题。从静态看，行政职能反映政府活动的范围和性质在动态上，政府职能反映政府活动的过程、作用方式和方向

行政职能体系从属性出发从范围出发统治职能管理职能服务职能静态结构体系政治职能经济职能文化职能社会职能动态结构体系计划组织控制行政职能体系二、行政职能的特点

多样性行政管理范围涉及国家和社会生活的各个方面，所以职能多种多样。行政案例一婴儿出生后不久，父母要到户政事务所办理户口登记，心疼子女健康，到卫生所打各种疫苗预防针,并登记预防接种记录。满六岁，接教育机关通知开始受义务教育，以至完成大学以上教育。“男大当婚、女大当嫁”，买卖新居要至当地政事务所完成产权全记，每年春天要向税捐机关中报综合所得税，自然老死，还得到户政事务所注销户口。执行性

行政机关是国家权力机关的执行机关。我国必须执行人民代表大会的决定和决议。动态性行政职能是随国家社会生活和行政环境的变化而变化案例:

中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议（2008年2月25日至27日在北京举行）研究了深化行政管理体制改革问题，会后发布了《关于深化行政管理体制改革的意见》三、加快政府职能转变

深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。《关于深化行政管理体制改革的意见》的第三部分

加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。在随后召开的两会（十一届全国人大政协一次会议上）通过了《新一轮国务院机构改革方案》

2008年3月11日披露的国务院机构改革方案，国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。能源关系国计民生、关系经济社会可持续发展和国家安全。妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，是我们必须长期面对的战略性问题。能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。国家能源局主要负责拟定并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。加强能源管理机构保障国家能源安全

组建环境保护部，加大环境保护力度环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部。其主要职责是，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。组建住房和城乡建设部

住房问题涉及广大人民群众的切身利益，统筹城乡建设是贯彻落实科学发展观的必然要求。为深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇化健康发展，组建住房和城乡建设部。其主要职责是，拟订住房和城乡建设政策，统筹城乡规划管理，指导全国住宅建设和住房制度改革，监督管理建筑市场、建筑安全和房地产市场等。

公共性政府作为公民权利的委托代理人，其宗旨是为人民掌好权、用好权，确保公民权利的实现。其次是政府必须提供公共物品，实现公共利益。行政案例二：

人人要用电，人人制造垃圾，人人不愿与电厂、变电所、垃圾处理厂作邻居。环保机关除贯彻执行掩埋场、焚化炉、填海造地等垃圾处理方案外，还推动垃圾分类、资源回收、少用塑胶袋等环保计划嘉兴市水污染情况（各类水比例%）图是2010年嘉兴市市控以上地表水断面水质类别百分比2010年嘉兴与浙江省水环境状况比较类别区域Ⅰ类(%)Ⅱ类(%)Ⅲ类(%)Ⅳ类(%)V类(%)劣V类(%)嘉兴市006.212.542.239.1浙江省6.436.331.615.22.97.6服务性政府为公众提供高质量的服务，为公众提供高质量的公共产品，这是政府应尽的义务,服务性并不排斥政府管制

行政案例三：

人民日常生活中生命财产如遇灾难事件，例如客机、餐厅、卡拉OK等公共场所失火；地下天然气管破损气爆成灾；幼稚园娃娃出事；高速路等公共工程弊端；有毒蔬菜、病死猪肉等，政府有关机关及业务官员必定成为指责对象，甚至舆论要求下台。案例:乱收费被国家发改委曝光8所学校反应不一:问题:教育是否应产业化?教育是什么产品公共服务与收费教育花费成致贫的罪魁祸首五花八门的收费形式学校乱收费公共物品：市场提供还是政府提供？竞争性、排他性物品(私人物品)非竞争性、排他性物品(俱乐部物品)有线电视竞争性、非排他性物品(公共池塘资源)公共图书馆非竞争性、非排他性物品(纯粹公共物品)国防公共物品的分类公共物品特点：非竞争性、非排他性、外部收益教育是公共物品还是私人物品？1、排他性特征：收费、地区限制（数额）2、竞争性特征：分数、地区分差3、外部收益：社会整体素质、家庭（地域）影响教育类别及特征1、公办基础教育：非竞争性、非排他性2、私立基础教育：非竞争性、排他性3、公办高等教育：竞争性、排他性4、私立高等教育：竞争性、排他性5、所有教育：外部收益案例分析对于基础教育来说，政府应该合理提供，但方式要合理。基础教育的公平性要绝对保证，但高等教育是精英教育。改变教育投入结构，扩大基础教育投入比重是当前政府最重要的工作。基础教育的投入应由中央财政为主，高等教育投入中应以地方政府为主。重视教育的分类，正确引导学生分流。平等对待所有的教育方式和教育单位。教育是国家持续发展的第一要务，地方政府也不例外。当前不是要不要重视的问题，重要的是改革教育体制。“教育的问题不是教育本身的问题”三、行政职能的重要地位

行政职能是建立合理的行政组织系统的根本依据。行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的依据和关键。行政职能是实现行政管理过程科学化的依据。行政职能的实现情况是检验行政管理结果的依据。第四节行政职能体系从行政事务处理的范围和内容分行政内部事务管理职能（日常工作管理、公文档案管理、会议管理、后勤总务管理）行政外部事务管理职能（基本职能和程序性职能

）。一、行政的基本职能

1、政治职能：专政职能和民主职能维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权

防御职能外交职能专政职能社会治安职能民主职能解放军中将:中国将根据形势决定何时造航母对于中国是否要建造航空母舰的问题，全国人大代表、中国国防大学原副政委李殿仁中将9日向记者透露，中国会根据内外部形势的变化作出正确的决策李殿仁说，很多国家都有航空母舰，而中国这么大一个国家，也应该有。但是什么时候有，会根据形势的变化作出决策。他还表示，温家宝总理在今年的政府工作报告中首次提出让人民生活得更有尊严，这也激励着中国军队要保护好人民的生命，这是最基本的尊严。军队的职责是要保卫国家主权和领土完整，同时也要让人民生活得更安全、更幸福。瓦良格第四次海试归来081号长兴岛江南造船厂2、经济职能经济职能是指政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。它是对市场调节局限性与不足的补充，主要是为市场主体服务和创造良好的发展环境规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能直接生产和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能价格和质量管制管理国有资产的职能兰州牛肉面限价政府必须按照市场经济规律管理市场经济。政府用法律规范市场，用价值规律引导市场，而不能进行强制式的行政干预。历史经验证明，强制式的行政干预必然窒息市场，最后导致市场失灵。尤其不能用一个失灵的政府去管理一个失灵的市场。总之，政府对市场的行政干预愈少愈好。“‘中智药业集团’系列产品订货单”，上面列了23种药品及其规格，并标有供应价和零售价，两者相差2-6倍不等。药品流通最粗略的线条是：厂家——医药公司——药店/医院3、文化职能

文化教育职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理,一般是通过文化行政管理机构实施的内容:意识形态职能发展科学技术和教育职能发展文学艺术和体育卫生职能加强社会道德建设的职能1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例达到4%。联合国建议教育投入的标准是应占国家或地区GDP的6%。目前，世界平均水平为4.9%，欠发达国家平均水平是4.1%，也就是说，GDP比例4%的教育投入,然而，就是这样一个低水平的比例，我们为之奋斗了17年，依旧没有达到。具体措施：文学艺术等方面的管理制定科学文化教育总体战略、规划和计划；制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规；组织力量对重大科技项目进行协调攻关；指导、监督、协调科研部门和教学单位有效的贯彻国家科学文化教育发展规划；有领导有秩序地逐步开展科技、文化、教育的改革；发展科技、文化和教育队伍，对其部门的领导人员进行考核和监督。4、社会职能

社会服务职能是指为社会提供各种服务和搞好社会保障，搞好诸如环境保护、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和失业保险制度，逐步完善社会保障体系等

维持社会秩序，保证人身安全和私人财产的安全的职能确保社会公平分配的职能九三学社：10%的家庭占有了45%的社会总财产两会期间，调整国民收入分配结构成为代表、委员们热议话题，记者昨天从九三学社中央提交的关于优化国民收入分配结构的提案中了解到，目前我国衡量贫富差距的基尼指数已经达0.46，远远超过警戒线，10%左右的家庭占有了45%的城镇居民总财产。这份提案认为，我国收入分配结构失衡的一个原因是劳资机制不健全，劳动者工资仅占企业运营成本的不到10%，远远低于发达国家的50%。为此，九三学社中央建议，建立可行的劳资集体谈判机制，让劳动者可以分享企业的效益。福布斯揭全球富豪榜中国大陆64人上榜增幅全球第1,上榜富豪人数，居美国之后排名第二娃哈哈集团宗庆后，以70亿美元列第103位，希望集团刘永行以50亿美元列154位，苏宁电器张近东45亿美元列176位，比亚迪王传福44亿美元紧随其后。一委员曝光某国企100多名国企高管奖金5亿人均500万元中国平安董事长马明哲2007年拿了超过6600万元的年薪国企高管与一线职工的收入差距扩至17.95倍，3.4%的职工5年间未增加工资61%的职工认为普通劳动者收入过低是当前最大的不公平环境保护的职能16省份约2.7亿人受沙尘侵扰从2010年3月19日开始的沙尘天气，是今年入春以来北方地区遭受的强度最强、影响范围最大的一次沙尘天气过程，不仅对我国北方地区造成影响，还给江苏、安徽、湖北等南方地区带来扬沙或浮尘天气。包括北方大部地区以及南方部分地区在内的16个省(市、自治区)均出现了不同程度的沙尘天气，北方部分地区出现沙尘暴或强沙尘暴。据专家估计，此次沙尘天气覆盖范围约282万平方公里，其中沙尘暴覆盖范围约28万平方公里。受影响人口约2.7亿。

全球十大环境问题：全球气候变暖臭氧层的耗损与破坏生物多样性减少酸雨蔓延森林锐减土地荒漠化大气污染水污染海洋污染危险性废物越境转移

地球日，是人类对地球母亲的忏悔日。我们应该在世界地球日里作一次深刻的反思。社会保障职能社会保险社会救助社会福利社会优抚住房保障就业和再就业保障

汶川大地震给我们制造了很大的损失这提醒我们，人类居住的地球是非常活跃的。地球是人类共同的家园，它不但提供我们人类赖以生存的环境和资源，也不断地给我们制造一些麻烦，造成灾难。然而有些灾难是可以通过人类善待地球避免的。所以我们要从自身做起，来保护地球，爱护地球。具体措施：制订各种社会福利的法律、制度、法规，建立一套完整的社会福利和社会保障体系建立专门机构（民政、城建、环保等）；筹集社会保险专项基金；创办各种社会福利事业；保护和合理利用各种自然资源，开展对环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护。2.组织职能

设置行政机构；建设行政管理队伍；健全行政指挥系统等。二、行政管理的运行职能1.计划职能

：拟定行政管理的目标及实现目标的程序、步骤和方法，明确规定应履行的重要职责及必须完成的任务。

组织职能目标或任务的分解。将总体目标具体化为可操作执行的项目任务的落实，将分解的任务落实到具体的部门或个人授权，使一定的部门和个人具有完成任务所必需的相应的权力，做到责、权、利统一协调3、指挥职能是利用行政命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动所辖各类机构和人员发挥作用履行职责4.协调职能：包括协调行政系统内部的关系；协调行政组织与其他社会组织以及公众之间的关系协调组织中各个机构、各项工作的比例关系和适当顺序调整各种关系和各项工作之间的内在联系，减少内部矛盾和障碍加强纵向、特别是横向沟通，加强合作与配合。5.控制职能：是依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。6.决策职能：指政府为实现一定的行政管理目标，针对一定时期的某一问题而进行的调查预测、拟订方案、评估优选、拍板定案等行为过程。包括确定目标和制定计划案例分析题(1987年事件)太湖是无锡市的一大风景点，又是市民主要饮用水源。1987年发现其西北岸边几百米的湖面被蓝藻覆盖，水生生物被窒息，水质恶臭，水厂被迫停止供应市民用水。省市政府对此非常焦虑，决心治理太湖。省政府派一位副省长带领有关人员到主要污染源之一的南西河去检查，见到钢铁厂、化工厂、造纸厂等流出的污水都向A湖流淌。省政府很快就保护太湖水资源问题制定规章。并设立了治理太湖的机构划定5公里以内保护区不准建污染水源的工厂，责成环保部门加强治理蓝藻的科研工作，通过多钟渠道向市民进行环保教育。经过一年的努力，A湖流域500万人民群众对恢复太湖秀丽的盼望即将成为现实。有些人对政府治理A湖污染的工作提出异议，认为政府没必要花那么大的财力、精力来管理那些本该由污染水源的工厂应负责的事情；重重处罚那些工厂就可以解决问题。认为太湖污染治理，一般市民没有责任，何必老是向市民大作宣传呢请用行政职能原理来分析政府关于治理A湖污染的工作，你对那些异议有何看法？是否是政府职能范围的事情？处罚污染水源的工厂是应该的？重重处罚那些工厂就可以解决问题？向市民大作宣传有必要？2007年太湖蓝藻再暴发及治理2007年5月下旬，太湖蓝藻突然暴发让这座城市200万市民经历了持续约一周的饮水危机。太湖蓝藻暴发引起中央和地方政府的高度重视。5月30日，派十几位专家赶赴现场研究解决方案。同时，由国家发改委牵头，国务院11个部委和苏浙沪三省市密切配合，共同开展《太湖流域水环境综合治理总体方案》编制工作，这也是我国第一部流域水环境综合治理总体方案。针对太湖大规模蓝藻爆发，江苏省政府新修订的《江苏省太湖流域水污染防治条例》（草案）规定，江苏太湖流域的企业如恶意向太湖排污，罚款上限将由原来的20万元提升到100万元。

《条例》还规定了生态补偿机制，苏州、无锡、常州等辖区范围内污染造成另一方受害的，责任方人民政府将向受害方人民政府作出补偿，补偿资金由省人民政府财政部门直接划拨。同时决定，该省太湖流域各市、县将在新增财力中划出10-20％，专项用于太湖水污染治理。同时拓宽筹资渠道，力争到2010年，太湖地区全社会环保投入占ＧＤＰ比重提高到３％以上。面对公共饮水危机，无锡政府反思：问题虽然表现在“水”上，但“根子”在岸上，源头在不合理的产业结构和粗放型的经济增长方式。要根治太湖污染，已经不能依靠技术改造提升产业，而必须按照科学发展观的要求，大力调整现有的产业结构，用新型的高新技术产业替代传统产业。无锡市政府采取了以下措施：第一，进一步完善城乡污水处理系统，大力减少湖面养殖，再造太湖湖滨湿地；第二，在工业上，无锡市决定用两年时间，通过依法关闭、限期整改、转产调整、提升改造和梯度转移的方法，加快淘汰小钢铁、小水泥、小化工、小电镀、小印染“五小””企业和高消耗、高污染、高危险、低效益的“三高一低”企业。第三，责成环保部门加强治理蓝藻的科研工作，通过多种渠道向市民进行环保教育。请问为什么事件频繁发生?说明了什么?分析政府对太湖蓝藻治理工作是否符合行政管理原理?太湖治污20年蓝藻依然年年爆发太湖边的人们闻之色变的蓝藻，依然年年爆发，尽管起始时间已从5、6月推迟到8月。2010年，吴立红拍摄的太湖蓝藻案例2:机构分分合合几时能休?前几年，为适应形势发展和机构改革的需要，某自治州委、州政府作出了合并该州传染病医院与结核病防治所的决定；但合并不到半年，内部的矛盾就出现了一些问题。首先在经费上的矛盾。自合并以后，省结核病防治部门认为，合并后的结核病防治机构已由原来的防疫性质变为了医疗性质，其防治费用的补助，应由地方财政按病床给予补贴；而地方财政认为，结核病防治应由省投资防治经费。由于省、州两家在经费问题上互相推诿，单位得不到应有的补助，致使工作受到影响。其次，工作性质上的矛盾。医院是医疗性质，而结核病防治是防疫性质的，所以在经费、人力、物力、工作任务上都不便安排，上级下达的工作任务，特别是下达的结核病防治方面指令性的任务很难落实，省“结防”部门对此意见很大，医院的医务人员意见也很大。1.请运用行政职能理论分析某自治州将州传染病医院与州结核病防治所合并为什么会失败。

2.这一案例给我们什么启示?(北京理工大学2004研)

面对这种情况，医院的领导很为难，若不合并，上级的决定又不能违反；若合并，工作性质不同，内部的矛盾重重，一个单位难以维持下去。鉴于这些情况，州卫生局对该院前段的工作进行了认真的总结，权衡利弊，认为合并后弊大于利，于是将情况及时向州委、州政府作了汇报，拿出了本局的意见，结果州委、州政府还是同意了州卫生局的意见，将合并的两个单位重新分开。分开后，各自的工作运转正常，事业上都有一定的发展。尽管这样，人们还是担心，像这样的分分合合几时能休?

案例分析：行政职能亦称政府职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。行政职能反映了政麻管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。随着现代社会生活日益复杂化，由于行政职能日益分化和专业化，所以，该自治州将传染病医院与结核病医院合并的行政行为必然会失败。现代社会生活复杂化的过程是伴随着人类生产部门的分化和专业化程度的提高而出现的，行政职能的分化和专业化是政府为适应新的社会外部环境变化所作出的积极反应。专业化手段和专门知识的应用，不仅提高了行政管理活动的效率，同时也提高了行政管理活动的科技含量，为行政职能提供了更加多样的实现渠道。当然，行政职能的专业化并非完全排斥公众的参与，而是借助于专业化水平的提升，提高行政管理活动的整体质量，为更好地履行管理社会公共事务的职责服务。前资本主义时期的行政职能自由资本主义行政职能垄断资本主义行政职能当代资本主义行政职能凯恩斯干预主义理论和罗斯福改革推崇市场机制

尽可能——市场必要时——国家自然经济及其经济基础决定

第五节西方国家行政职能的演变过程一、前资本主义时期是指奴隶制和封建一是政治统治职能的极端强化二是社会管理职能的相对微弱特点这是自然经济及其经济基础决定的。

二、自由资本主义时期亚当.斯密，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济，认为最好的政府，就是最廉价的政府。政府采取自由主义的管理办法，起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条.三、垄断资本主义时期资本主义所固有的矛盾．日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求。

社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值

凯恩斯干预主义理论

——干预主义的政府职能论

罗斯福改革凯恩斯主义凯恩斯（1883～1946年）一生官场得意、经商有道、兴趣广泛。1902～1906年在剑桥大学学习数学和经济学。大学毕业后任职英国印度事务部。1908年应马歇尔邀请回剑桥大学讲授经济学。1929～1931年任国家财政与工业调查委员会委员，1940年任财政部顾问。1936年出版《就业、利息和货币通论》，引发一场象“哥白尼在天文学，达尔文在生物学，爱因斯坦在物理学一样的革命”。除政治活动外，他还从事商业经营活动，经营过一家大型保险公司，创建过投资公司，做过外汇投机和一些商品投机生意。凯恩斯针对资本主义社会的尖锐矛盾，尤其是美国长期的经济衰退、严重失业，与之相伴的是通货紧缩、供过于求。提出这是“市场失灵”。他主张改变“自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策：提高社会需求，包括政府直接投资；通过实施通货膨胀，降低税率，刺激私人投资；通过赤字财政来扩大政府支出，弥补私人投资的不足，从而实现社会充分就业。以凯恩斯理论为基础的国家干预理念

制定：紧急银行法案、节约法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、社会保障法案、税制改革法案等。

国家强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能加强，民主职能削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合。罗斯福改革作用意义改革措施理论基础政府通过行政和法律手段保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。罗斯福改革作用意义大大强化了政府职能，开创了国家强力干预社会经济的先例，结束了自由资本主义时代。凯恩斯的干预主义的政府职能论。美国全面推行了凯恩斯理论，即罗斯福新政，进行了一系列改革，通过改革大大地强化了政府职能，开创了国家强力干预经济的先例。特点：充分的运用和强化了政府的政治统治职能，民主职能有所弱化，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了19世纪德国经济学家瓦格纳提出，为满足较高的社会发展，政府活动也必然随之增加。他的这一论断被称为“国家活动不断增加的法则”，又称“瓦格纳法则”。

该法则不断地为世界各国的发展历程所证实南非：1980年财政支出占国民生产总值的21.52％:

10年后增至30.09％美国：1929年的总开支占国民生产总值的占10％,1949年占23％:1987年占34％韩国：1980年的财政支出为65630亿韩元，1997年790040亿韩元，增长1l倍之多。大萧条的美国图景到1933年，国民收入已经减少了一半，失业人数达到1500万，几百万人失去了积蓄和房产，几十万少年失学，二百个以上的美国城市面临破产的危险。经济活动在20世纪30年代的极速下落是经济史上最出人意料的宏观经济事件，促成凯恩斯经济学的诞生。大萧条的美国图景大萧条的美国图景

大萧条掀起了相当广泛的工潮，纽约和底特律的示威游行都达到10万人以上的规模。这个时期出现了美国历史上惟一的“倒移民”现象。据说1931年秋有十万人申请去苏联工作。大萧条：事实股市崩溃－－1929年10月29日“黑色星期二”下降12％，29年9月至32年6月下降85％大萧条：事实产出锐减，失业飙升－－GNP1929－33年下降30％，失业率由3％升至25％。113大萧条：事实投资锐减，物价下降－－1931－35年净投资为负，消费物价指数（CPI）下降25％大萧条的政策后果：罗斯福新政1933－37年罗斯福政府进行了重要的立法和行政行动，但其行动几乎没有受到任何经济学的影响，而其结果也遭到后来的宏观经济学的质疑。很不情愿实行了赤字预算，从而扩张性的财政政策；对联储进行重组，创立了联邦存款保险公司（FDIC），为存款保险并监管银行；创立监管证券业的证券交易委员会（SEC）防止过度投机；建立社会保障体系，老年人可以获得政府免费提供的保障金；鼓励提高工资和物价：成立国家复兴管理局，鼓励成立工会，认可企业提价和价格固定方案。大萧条：问题两个重要问题为什么会发生大萧条如何防止大萧条再次出现……这是一个恐惧和黑暗的时期，西方世界与它所知道的最严重的萧条作斗争……有一个明确的预感：尝试对大量失业现象作出科学的解释的人，不仅是在智力上作出贡献，而且也是解决了危及西方文明生存的关键问题。——帕廷金（DonPatinkin)对大萧条的解释：宏观经济学的形成大萧条的出现对古典经济学提出严重挑战凯恩斯（JohnMaynardKeynes）革命1936年凯恩斯的《就业、利息和货币通论》对大萧条的解释是：

⑴30年代经济增长的崩溃是有效需求不足（投资机会枯竭和投资需求下降）的结果。⑵自由放任可能在相当长的时期内存在着失业与资源利用不足，等待市场自行修复的成本巨大，政府可以通过经济政策刺激有效需求，减轻经济波动。凯恩斯理论从60年代始对政策制定者产生重大影响，取代了古典学派占据主导地位。四、当代资本主义的行政职能

西方学者主张有选择地干预市场的政府职能论。即利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府的失败。“政府失灵”：“政府不是喂养于天国、产奶于地上的母牛”。利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府失败1．行政职能逐渐扩大

2．政治职能中的暴力职能相对减弱

3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。

当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：4．社会公共事务管理职能社会化。

第六节我国政府行政职能的转变一、含义行政职能转变是指政府根据社会环境的变化和发展的需要，对其履行职责的范围和发挥的功能的领域作出适当的调整。具体表现为:行政职能数量上的增加或减少行政职能质量的弱化或强化行政职能以及结构上的集中或分散。

我国行政职能转变的必然性和必要性行政职能转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求；行政职能转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径；行政职能转变是机构改革的重要前提和基础。案例：重复建设现象一隅根据下列现象分析我国政府职能转变的必要性沿海某省一位政府官员，出国访问之后引进了一个电子加工项目，并召集各家银行行长开会，指示：工行应该贷款多少，农行应该贷款若干，中行贷款须占一定比例，等等。各家银行行长心知肚明，该官员引进的电子加工生产线已是国外淘汰的生产线，项目竣工之日，可能就是关闭之时，但由于该官员手握重权，各家银行不得不按其要求投放贷款。官员点菜，银行买单，于是出现了重复投资、重复建设。也许有人会说，不是有商业银行法吗？银行行长知道信贷资金不安全时，可以不贷呀！其实，银行行长有很多苦衷。比如，能否得到提拔，当地主要官员的意见起着重要作用。在这样的制约机制下，银行行长哪敢违背当地主要官员的意愿而不贷款？而且，贷款发放出去，即使形成上亿资金的沉淀，也不会追究银行行长的责任。二、行政职能转变的类型

1、行政职能性质和内容的转变国家政权性质发生了变化社会公共事务的增减政治路线和方针发生变化2、行政职能内部结构的变化

纵向结构的变化：不同层次管理主体的行政职能的变化；横向结构的变化：行政各部门之间行政职能的重新确定。改革开放以来的五次政府机构改革1982年，国务院进行机构改革：重叠的机构予以撤销，相近的部门予以合并，减少直属机构。经过改革，国务院的下属部门从81年100个降到61个，其中部委43个，办公机构2个和办公厅1个。1988年又进行政府机构改革。这次政府机构改革要实现政府由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，要理顺党政关系、政企关系、中央政府与地方政府的关系、中央各部门之间的关系以及地方各级政府之间的关系，实行定职能、定机构、定编制。经过改革，国务院有68个部门，其中部委41个，直属机构19个，办公机构7个和办公厅1个。1989年底，国务院各部门的人员编制总数为44878人，比改革前减少7915人。1993年又进行了一次机构改革。改革后，国务院机构由原来的86个减少到59个，其中部委40个，直属机构13个，办公机构5个和办公厅1个。1998年中央人民政府实施了改革力度最大的一次政府机构改革。1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。国务院组成部门由原有的40个减少到29个

。2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管,2004年国务院将政府机构合并为28个部门。2008年以大部制改革、健全宏观调控为主要目标，这个阶段的政府机构改革十分艰难。当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力，完善公共财政模式，提供更多的公共福利与公共产品。组成部门调至27个三、我国行政职能的主要问题职能庞杂，管得过多，统得过死职能错位，政企不分、政社不分职能交叉，多头管理，职责不