云南省省本级预算内投资建设公益性项目代建管理办法

云南省省本级预算内投资建设公益性项目代建管理办法（试行）第一章总则第一条为进一步深化固定资产投资体制改革，充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益,规范政府投资建设程序，根据国家有关法律、法规和《国务院关于投资体制改革的决定》，制定本办法.第二条云南省省本级预算内投资建设总投资规模100万元以上的公益性项目,适用本办法。本办法所称代建，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的公益性项目建设管理方式。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建的建设项目的审批程序不变。本办法所指公益性代建项目,主要包括：(一）党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房等；（二）科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目；（三）看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。第三条省发展和改革委员会牵头负责实行代建的组织实施工作；省财政厅对代建项目的财务活动实施财政管理和监督；省级有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作.第四条省级预算内投资代建项目的代建单位应通过招标确定.省发展和改革委员会负责省级预算内投资项目代建单位的招标工作,各相关专业部门按照职责分工参与或配合招标工作。第五条省级预算内投资代建项目按照《中华人民共和国招标投标法》等有关规定，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理和主要设备材料采购公开招标。第六条省级预算内投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后,省发展和改革委员会、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。第二章代建单位和使用单位职责第七条省级预算内投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（一）招标确定项目前期工作代理单位。由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书,对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理。（二）招标确定建设实施代建单位.由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。根据项目的具体情况，省级预算内投资项目的代建形式，也可以委托一个单位进行全过程代建管理。第八条省级预算内投资代建项目的前期工作代理单位和建设实施代建单位必须是具有相应资质、并能够独立承担履约责任的法人。第九条前期工作代理单位的主要职责:(一）会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；（二)组织开展工程勘察、规划设计等招标活动,并将招标投标书面情况报告和中标合同报省发展和改革委员会备案；(三）组织开展项目初步设计文件编制修改工作；（四)办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保和消防等有关手续报批工作.第十条建设实施代建单位的主要职责：（一)组织施工图设计;（二）组织施工、监理和设备材料选购招标活动，并将招标投标书面情况报告和中标合同报省发展和改革委员会备案；（三）负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、市政等工程竣工前的有关手续;(四）负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；（五）按项目进度向省发展和改革委员会提出投资计划申请，向省财政厅报送项目进度用款报告，并按月向省发展和改革委员会、省财政厅及使用单位报送工程进度和资金使用情况；（六)组织工程中间验收,会同省发展和改革委员会、使用单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制;(七）编制工程决算报告，报省发展和改革委员会审批,负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续；第十一条项目使用单位的主要职责：（一)根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置和建设标准；(二）协助前期工作代理单位和建设实施代建单位办理计划、规划、土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续；(三）参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；(四）监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收;(五）监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对政府资金使用情况；（六)负责政府差额拨款投资项目中自筹资金的筹措，建立项目专门帐户，按合同约定拨款。第三章代建项目组织实施程序第十二条使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报省发展和改革委员会审批。第十三条省发展和改革委员会批复项目建议书,并在项目建议书批复中确定该项目实行代建，明确具体代建方式。第十四条省发展和改革委员会委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和省有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，省发展和改革委员会与前期工作代理单位、使用单位三方签订《前期工作委托合同》。第十五条前期工作代理单位应遵照国家和省有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定.如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资的10%或建筑面积超过批准面积的5％，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批。第十六条省发展和改革委员会会同有关部门,对省级预算内投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复。第十七条省发展和改革委员会委托具有相应资质的招标代理机构,依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招标投标.招标代理机构受省发展和改革委员会委托，依法组织建设实施代建单位公开招标，提出书面评标报告和中标候选人，报省发展和改革委员会审定，并抄送省财政厅.其中省重大项目建设实施代建单位中标人,应报省人民政府批准后确定。第十八条省发展和改革委员会与建设实施代建单位、使用单位三方签订《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责。《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10－30％的银行履约保函.具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定。第十九条建设实施代建单位应按照国家和省有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用。严禁在施工过程中利用施工洽谈或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的,应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报省发展和改革委员会审批后，再按有关程序规定向其他相关管理部门报审。第二十条省级预算内投资代建项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理省级预算内投资财务决算审批手续。工程验收合格后，方可交付使用。第二十一条自项目初步设计批准之日起，前期工作代理单位应在一个月内，向使用单位办理移交手续。自项目竣工验收之日起，建设实施代建单位应在三个月内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。第二十二条前期工作代理单位和建设实施代建单位要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立健全有关档案。项目筹划、建设各环节的文件资料，都要严格按照规定收集、整理和归档。在向使用单位办理移交手续时，一并将工程档案、财务档案及相关资料向使用单位和有关部门移交.第二十三条前期代理单位和建设实施代建单位确定后，应当严格按照《前期工作委托合同》和《项目代建合同》约定履行义务，不得擅自向他人转包或分包该项目.第四章资金拨付、管理与监督第二十四条项目前期费用由前期工作代理单位管理，并纳入项目总投资中.《前期工作委托合同》签订后，省发展和改革委员会安排部分前期费用，前期工作代理单位根据实际工作内容和进度，提供有效的合同、费用票据，经项目使用单位审核确认后,方可报销。省发展和改革委员会将前期费用资金计划下达给前期工作代理单位,由省财政厅直接拨付前或代理单位用于项目前期工作。第二十五条项目建设资金由建设实施代建单位负责管理。《项目代建合同》签订后，省发展和改革委员会根据国家和省有关规定,批准该项目正式年度投资计划，并根据项目具体进展情况，实施按进度拨款。建设实施代建单位根据实际工作进度和资金需求,提出资金使用计划，经项目使用单位和监理单位确认后，报请省发展和改革委员会安排建设资金。省发展和改革委员会将建设资金投资计划直接下达给建设实施代建单位，由省财政厅拨付给建设实施代建单位按规定使用.第二十六条前期工作代理单位和建设实施代建单位应严格执行国家和省的建设单位财务会计制度,设立专项工程资金帐户，专款专用，严格资金管理。第二十七条前期工作代理单位管理费和建设实施代建单位管理费,在招标投标中确定.第二十八条试行代建的项目,条件成熟的，要逐步开展部门预算和国库集中支付试点工作.第二十九条前期工作代理单位应每月向省发展和改革委员会报送《项目前期工作进度月报》，建设实施代建单位应每月向省发展和改革委员会和省财政厅分别报送《项目进度月报》，监理单位应每月向省发展和改革委员会和省财政厅分别报送《项目监理月报》.第三十条省有关部门依据国家和省有关规定,对省级预算内投资代建项目进行稽察、评审、审计和监察。第五章奖惩规定第三十一条前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理和主要设备材料的采购招标工作,未经批准擅自邀请招标或不招标的，由省有关行政监督部门依法进行处罚，省发展和改革委员会可暂停合同执行或暂停资金拨付。第三十二条前期工作代理单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的，应按照《前期工作委托合同》的约定，承担相应的赔偿责任。同时，该前期工作代理单位三年内不得参与云南省省级预算内投资建设项目前期工作。第三十三条建设实施代建单位未能完全履行《项目代建合同》,擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。同时,该建设实施代建单位三年内不得参与省级预算内投资建设项目代建单位投标。第三十四条在省级预算内投资代建项目的稽察、评审、审计和监察过程中,发现前期工作代理单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为，省发展和改革委员会可中止有关合同的执行.由此造成的损失由前期工作代理单位或建设实施代建单位赔偿。第三十五条项目建成竣工验收,并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余,建设实施代建单位可参与分成。省预算内投资节余资金部分的30％作为对建设实施代建单位的奖励，其余节余部分上缴省财政；使用单位自筹资金节余部分分成办法，由使用单位在代建合同中确定。第六章附则第三十六条本办法由省发展和改革委员会负责解释。第三十七条本规定自2005年1月1日起施行。

代建制发展中存在的问题与建议提要随着建设体制改革的深入,代建制度在政府投资领域中取得了很大成就，并正在不断完善和逐步推广.本文在结合工程实际的基础上，总结经验,分析了代建制存在的问题，提出进一步完善和改进代建制的建议。一、前言国际上项目代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建制方式，其中工程总承包业务占60~85%，工程项目管理服务占5~15％，项目组织实施代建制方式已经是一种通行的做法。项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史,并且代建制方式随着市场需求的变化而不断发展.根据美国“设计—建造”学会2000年的报告，采用“设计—建造”总承包合同方式的比例已经达到了30%，2005年达到45%左右.厦门是国内实施政府工程项目代建制最早的城市，从1993年开始，厦门在深化工程建设管理体制改革的过程中,针对项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊病，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成了现在的代建制。2001年7月，厦门开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。在政策上，2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究.2003年底，发展与改革委员会有关负责人在内部工作会议上提出,要“积极推行‘代建制'试点"。2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，该决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式选择专业的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位";以官方文件明确认可了代建制建设管理模式。二、存在的问题项目管理代建制度是时代发展的产物,随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成就。目前，代建制已经经历了起步探索阶段，并正在不断完善和逐步推广，但在实践工程项目中，难免会出现一些与社会发展不相适应的问题,经过对已经实施代建制项目的总结和回顾，发现主要存在以下几个方面的问题：1、代建制模式的选择问题。代建制作为一种新兴并尚待完善中的建设项目管理模式，代建制的实施虽然取得了一定程度的成功,但各试点地区无论在认识上,还是在具体操作模式上却各有不同，存在差异。归纳起来，主要有三种主导模式：一是政府建立常设性代建机构模式，由专门组建的政府机构或事业单位承担代建任务;二是政府指定专业代建公司模式，即政府向指定的代建单位提出项目的建设目标,包括项目功能、质量、进度、投资控制等;三是按项目公开招标选定代建单位模式。从全国各地的实施情况看，几种模式各有所长,但都不尽完善，在新一轮的代建制推广过程中，到底该采取哪种代建模式,这一新的问题使得我们在操作上会感到茫然或盲从。2、相关配套的法律、法规不完善。从目前的实施情况看，由于没有相应的法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作。另外,有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权利,过多干涉代建单位的正常工作。3、代建单位缺乏职能定位依据。目前,很多主体都形成了一个基本的共识：代建单位的主要作用是控制使用单位的行为、控制投资规模、控制不必要的浪费。于是将现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”各环节彼此分离，对代建单位具体负责的管理范畴没有明确定位。于是，我国相继出现代建制“北京模式”、“厦门模式”、“深圳模式"等多种形式。4、代建单位激励约束机制不科学。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励,其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资，节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导,诱使代建单位为赢取节余奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外,有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资,使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延.5、代建人的资格条件与从业人员的素质问题。推行代建模式，对代建商的基本要求是：①具有一定资金实力与信用；②具有相关项目管理经验与实施能力；③能够独立承担民事责任。现阶段，无论是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培育发展阶段，甚至对工程项目管理尚没有资质认定的标准.缺乏高水平的项目管理人才。目前，代建单位的管理人才大多脱胎于原有建设管理体制，对于管理创新、提高管理水平、与国际接轨等还存在不足;同时，我国代建制企业的人员组织结构不合理,考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构.三、完善代建制的建议通过对我国代建制发展情况以及总结分析实行代建制中存在的问题，解决代建制实施过程中面临的上述问题，应当从以下几个方面进行完善：1、完善代建项目行业管理制度。政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上，逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系，从制度上为“代建制”的顺利推进保驾护航，把工程管理的各环节纳入制度化轨道。2、大力培育代建市场.对代建单位的资格条件和市场准入制定明确的规定，同时，对代建单位的资质认定、等级划分制定明确的标准和依据，使得代建市场尽快形成良性的市场竞争。只有做到有效竞争，市场机制才能真正通过优胜劣汰，迫使代建单位降低成本、提高质量、改善管理、积极创新，从而达到提高效率，提升代建管理水平的目的。3、完善代建制的组织方式,建立公正、科学的代建单位选择机制.首先，要打破行业垄断，扫除一切人为设置的代建进入壁垒.其次，要尽快建立和完善全面市场化的代建单位选择机制,具备条件的项目应采用公开招标机制来选择代建单位，让真正合格的代建主体来代建政府投资项目。4、建立和完善科学的代建单位激励约束机制。应以合同管理的方式约定代建各方职责，合同管理模式有利于约束和规范代建单位、使用单位的行为，有利于确保项目质量和代建效果,因此代建项目都应实行合同管理,使用单位应与代建单位订立《项目委托代建合同》通过合同方式约定代建各方职责，制约双方行为,清晰合理划分各方的责任、权利和义务；依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任.5、加快培育专业化代建队伍.代建制企业要求从业人员有较高的综合素质,不仅要具备较高的专业技术水平，而且还要通晓法律、心理、经济、财务等相关知识,有较强的语言表达能力、敏捷的思维反应能力和综合协调能力等.合格的代建队伍是“代建制”能否有效实施的基础条件。应重视对从业人员的教育和培训,提高代建制的实行效率，培育能力与实力兼备的代建单位，培养一批精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，以及具有丰富经验和良好信誉的建设经理,在业务资质和信誉方面把代建单位做大做强，这对促进代建行业的发展尤为重要。四、结束语随着项目管理的发展和投资体制改革的深入，只有清楚地认识到代建制在目前应用过程中存在的问题，并针对存在的问题找出改进的办法，才能使代建制在我国得到持续的发展.

代建制对建筑施工企业的影响与应对措施代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。项目代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。目前代建制在国内建设领域迅猛发展，建筑施工企业必须认真分析代建制的影响，切实研究代建制环境下的应对办法.１代建制的政策依据在我国，代建制的思想在改革开放初期就已经确立，但成为明确的、具体的政策文件和实施办法却是近几年来的事情。代建制的政策依据主要有以下几方面：项目经理博客１）１９８４年，国务院在《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中提出：“各部门、各地区都要组建若干个具有法人地位、独立经营、自负盈亏的工程承包公司，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式”.“工程承包公司对项目建设的可行性研究勘察设计、设备选购、材料定货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包或部分承包”。项目管理论坛２）２００３年，建设部印发了《关于培育和发展工程总承包和项目管理企业的指导意见》。３)２００４年７月１６日，国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》，并明确指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式…….对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识,建立和完善政府投资项目的风险管理机制。”４）２００４年９月，国家发改委召开全国投资体制改革工作会议,要求在全国范围内逐步推广“代建制”,同时发布和研究起草了相关的一系列文件。５)２００４年１１月，建设部发布了《建设工程项目管理试行办法》，对从事工程项目管理的企业在企业资质、业务范围、委托方式、管理机构、服务收费、执业原则等方面进行了规定,对指导工程项目管理公司的健康发展提出了明确的意见。６)各级地方政府纷纷出台关于政府投资项目实行代建制和建设工程项目管理的地方法规，例如，北京市发改委出台了《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行）》，北京市建委颁布发《关于培育和发展工程项目管理企业的若干规定》。２国内代建制的演变过程和发展势头对政府投资项目实行“代建制”是国际上通行的做法.项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建方式随着市场的需求变化而不断发展演变.根据美国“设计—建造”学会２０００年的报告，采——用设计—建造总承包合同方式的比例已达到３０％，——并预计２００５年将上升到４５％.国际上项目代建制的运用已十分普遍,美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建服务，其中工程总承包业务占６０％～８５％，工程项目管理服务占５%～１５％。转自项目管理者联盟我国当前在政府投资领域兴起的“代建制”渊源于工程总承包和项目管理服务。１９９９年４月，专业从事项目管理的上海浦东咨询公司受上海市计委委托，开始了上海市财政投资项目运用代建制的试点,全过程代理项目实施.２０００年３月，上海市重大市政工程代建制项目管理研究课题通过鉴定。同年上海市正式向境内外投资人开放高速公路投资领域，完成招商项目１１个，这些高速公路项目的实施管理运用代建制。２００１年４月，由上海隧道股份有限公司和上海市建设工程管理有限公司组建上海大连路隧道发展有限公司,按照ＢＯＴ的方式负责对大连路隧道项目的实施。２００２年，国家有关部委组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究。与此同时，国内一些省市如上海市、深圳市、重庆市等相继试点推行“代建制"，取得良好效果。２００２年５月,宁波市政府公布了《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》。２００３年２月，重庆市人民政府印发了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》。２００３年１２月２日，国家发改委领导同志在内部的工作会议上提出，要积极推行代建制试点.２００３年１２月３１日，国务院常务会议“原则性通过"《投资体制改革方案》。２００４年７月１６日,国务院正式颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制。目前，全国各地区已经开始全面推行或试行政府投资项目的代建制。北京市政府从２００２年起开始实施“代建制”试点，截止到今年３月底,已在回龙观医院、市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心、佑安医院改扩建项目、中央音乐学院排演厅及综合楼等１６个项目中实行了代建制,其中已竣工一项（回龙观医院）,在建项目两项,已经确定实行代建制管理，正在进行前期筹备工作的项目１３项。进入２００４年后,北京市政府加大政府投资管理改革力度，“代建制"将在更大范围实行。把代建制从目前的公安政法、社会事业、党政机关等试点领域，进一步扩大到贴近群众生活的人行过街天桥、公交站点、城市道路、水利设施项目等领域。北京市建委也在今年４月确定了４３家建设工程项目管理企业作为有资格从事代建制的试点单位。行过街天桥、公交站点、城市道路、水利设施项目等领域.北京市建委也在今年４月确定了４３家建设工程项目管理企业作为有资格从事代建制的试点单位。项目管理者联盟２００４年２月１１日，深圳市政府授权该市交通局,就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订《工程建设委托代建管理合同》。这是深圳市第一个采用“代建制”模式的政府投资项目。据称也是全国首例在市政道路建设中采用“代建制"模式。广州市发改委等四个部门近日出台的《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》中规定，从２００５年７月１日开始,在政府投资的公益性城建项目中，全面推行“代建制”。今后广州负责项目建设的政府部门不得自行建设，财政资金投资占５０%以上，投资额５０００万元以上的市政项目，均纳入“代建制”范围。据报道，山东省日前做出决定，对政府投资项目、重大项目及限制类项目和一般竞争性项目,分别实行审批制、核准制和登记备案制,推行预算内项目“代建制".２００４年江苏省发改委已拟定《关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》，并开始选择１０个重大社会事业项目（总投资１０１．６亿元)进行试点。近日，昆明市政府已批准成立昆明市公益性项目管理中心,将对政府财政性投资项目逐步实行“代建制”.日前有消息称，重庆市将在黔江机场建设、江北机场扩建项目和渝西几大公益性水库等政府投资项目建设中推行“代建制"。四川省政府已决定在高速公路、地方公路和水运项目建设中通过公开招标推行“代建制”试点。由此可见，项目代建制在我国作为工程建设管理改革的新起点，已经从起步探索阶段,正在进入不断完善和逐步推广阶段.３代建制的操作模式项目代建制在工程建设管理过程中主要有三种操作模式.３．１项目全过程代建模式由发改委在使用人提出项目建议书后，委托招标代理机构通过公开招标选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同,明确责权利,代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险，节奖超罚；由代建人提出项目可行性报告，发改委或委托咨询机构通过可行性研究评估的论证，确定建设项目的建设规模、投资额度和相应的规划，授权代建人办理项目立项审批等手续,取得投资许可证;由代建人或由发改委委托招标代理机构，通过招标选择设计单位开展方案设计、初步设计，初步设计通过内容和概算审核后，开展施工图的设计，取得项目规划许可证和土地使用证,协助使用人办理土地征用、拆迁等手续;通过招标选择工程监理单位，组织管理协调施工期间工程建设；通过招标选择施工单位，包括必要的指定工程分包单位,履行工程施工、如期竣工验收和交付使用的职责,负责保障工程项目在保修期内的正常使用。３．２两阶段代建模式将代建工作分为两个阶段。第一阶段为项目前期代理，第二阶段为工程施工代建。第一阶段由发改委招标选择项目前期代理人,在使用人编制完成项目建议书的基础上,协助使用人编制项目可行性报告，负责组织完成项目可行性报告的评估工作并通过论证，完成立项工作。通过招标落实设计单位，完成项目方案设计、初步设计，初步设计通过内容和概算审核后，进行施工图设计工作，取得规划许可证和土地使用证,协助使用人完成土地征用、拆迁等前期工作，投资人通过招标选择确定监理单位。第二阶段，按照初步设计所确定的建设标准和内容、投资概算，由发改委招标选择工程代建人，并签订投资人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险,节奖超罚。授权代建人办理项目开工申请等手续，取得施工许可证，由工程代建人通过招标选择施工单位，组织管理协调工程的施工建设，或者直接参加工程施工，履行工程如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用。３．３联合代建模式由发改委在项目可行性报告通过论证、基本确定建设项目的建设规模、投资水平和长远规划后，通过公开招标选择代建人，该代建人的投标必须达到初步设计阶段图纸文件的深度，中标的代建人签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权利,代建人承担项目建设工期、质量和投资的风险,节奖超罚。这种模式一般要求代建人需要组成联合体如包括投融资、法律、设计、施工多方参加投标，投标文件延伸到初步设计.４代建制对建筑施工企业的影响对政府投资项目实行代建制是我国投资管理体制改革的重要举措,也是对传统的建设管理体制的重大冲击，同时，也必将对建筑施工企业产生影响和挑战４．１代建制使工程咨询管理类企业的市场主体地位上升，相对而言，建筑施工企业的市场地位并未改善.在传统的投资建设管理体制下,特别是对于政府投资项目，政府在招投标和建设过程中始终处于强势地位,而招投标代理企业、工程造价咨询企业、设计企业、监理企业等处于从属地位，并且，这些企业在建设市场中的主体地位并不不显著。随着国内投资体制改革和代建制的推行，原有的建设市场竞争格局被打破，增加了新的因素和变量，在投资建设过程诸环节的管理链条上,上述这些企业的市场主体地位和作用得到强化，而纯粹从事建筑施工的企业的市场地位并未有大的变化.４．２建筑施工企业对接市场的层面增多，费用和难度加大。在传统体制下，对政府投资项目而言，施工企业市场对接和公关的重点是政府层面。在代建制体制下，代建公司成为政府的授权主体，施工企业还必须要对接代建公司。尽管推行代建制的主观愿望之一是要削减直至消除政府权力在投资建设领域的寻租空间，但在目前的社会体制和人文背景下，政府对投资建设管理活动的影响力将长期存在.因此，施工企业对接市场层面必然要兼顾政府和代建制公司，需要考虑的细部环节增多，交易成本和难度都将增大。４．３施工企业的低成本竞标更加剧烈。按照目前代建制的运行规定，代建制公司由政府通过招投标选择，并与之签订代建合同.代建制公司的收益来源于两部分，一部分是代建管理费,约占工程投资总额的０。８％～２。０%,另一部分是投资节约额的节余分成,约占节约额的３０％～５０％。代建制企业本身是市场竞争主体和经济利益主体，利益最大化是其天然的追求目标.压低标价和工程费用将是代建制公司获取利润的主要手段和途径，这也是代建制公司在与投资人、使用人、承包人四方博弈中的最优均衡，在建筑施工承发包的招投标过程中,低价格竞争更趋剧烈，“关键在于资源,价格决定成败”的复合型市场竞争效应更为显现.４．４施工企业在施工过程中的刚性约束增大，弹性变通余地变小.由于代建制公司是商业化、社会化、职业化的专门组织，从事人员大多是专业技术与管理方面的行家里手,并且项目投资的控制效果与他们的经济利益直接挂钩，必然会严格过程控制、严格决算封顶制度.过去建筑施工企业习惯使用的通过中间过程的变更、索赔来增加收入的做法没有了更多的弹性余地，刚性约束明显增加.５代建制环境下建筑施工企业的应对措施从宏观角度看，代建制会对建筑施工企业的战略定位和组织结构调整产生导向性作用；从微观角度看,代建制会对建筑施工企业的市场营销运行机制产生新的变化。为此建筑施工企业应当采取积极的应对措施。５．１代建制的推行和代建制企业市场主体作用的强化，对原有的建筑市场主体是一种新的格局定位和制度安排。现有的建筑施工企业可能会由此分化走向不同的市场和竞争层面。对于大型集团式建筑企业，要慎重研究代建制体制下集团公司的总承包定位,这也是集团式企业发展战略需要研究的内容.目前代建制仅是适用于政府投资项目，政府直接投资的市场份额有其容量的局限性，但从发展趋势看，代建制项目的适用范围将会扩大.在北京就已有某大房地产开发商声称要对自己开发的项目采用代建制方式.从总体上说,集团式建筑企业在企业能力类型上应当是从施工总承包向工程总承包、向项目全过程总承包不断地快速演变，这也是国际化大承包商组织结构、功能结构变革路径的一般规律。旧有的建设管理体制是由国家发改委和建设部各管理一段，国家发改委负责项目建设前期阶段,建设部负责项目建设施工阶段。针对项目建设前期阶段的业务,对于大多数建筑施工企业来说是不熟悉的，能力也是不具备的。因此，大型集团企业应当重点培育项目全过程总承包管理的综合能力，一是采用自然积累的办法，二是采用资源重组的办法.５．２当企业处于施工承包商层面时，代建制公司是施工企业客户关系管理系统中的新成员，要按照客户关系管理的基本原理，从代建公司的需求研究出发，建立一系列满足代建公司需求和价值实现的管理机制。要与代建公司建立长期的协作关系和伙伴关系，由于目前的大多数代建公司本身的业务功能不很齐全完备,也需要与有实力的施工承包商进行合作,以达到优势互补、资源互用的目的.５．３要认真研究代建制的运行方式和运行规则,要摸索和掌握对接代建公司的规律,保持和发扬建筑施工企业以往的在市场营销中的成功经验,相应地变革习惯做法中与代建制规则不相适应的部分。转自项目管理者联盟４强化履约过程管理的能力,切实研究和实施施工过程中降低成本的有效办法，进一步从技术和管理上探索低成本竞争下的盈利空间和生存之道。

风险大于收益“代建制”推行中的一道坎“代建制”作为一项利国利民的体制改革措施，得到国家和社会的广泛认可和支持，但一项新的政策、措施的推行，不可避免地会存在缺憾和不足。前不久刚刚落幕的我国首届“代建制"理论与实践高峰论坛上，作为我国最先尝试“代建制"的企业之一的中国国际工程咨询公司副总经理杨东民大大地诉了一回“苦水",引起参会的许多企业界人士的共鸣，而由此揭示出的当前“代建制"实践中的诸多问题,颇为值得关注与思考。风险：代建人其实属于弱势群体杨东民指出,“代建制”目前是通过合同的形式把出资人、使用人和代建人联系在一起,应该说合同中有关各方的责任、权利、义务等是明确的,但实践过程中在许多地方代建人的责任、权利、义务的比重却有些不匹配，造成了代建人的风险过大。他进一步分析道，首先代建人最明显的风险来自相关政策制定的履约保证金数额偏高。如按照《北京市政府投资建设项目代建制管理办法》规定，代建单位需在《项目代建合同》生效前，提供工程概算１０%~３０%的银行履约保函。而仅以中咨公司在今年７月中标的国家物资储备局直属处项目为例,该项目总投资１２４２８万元，即使按１０％的低限,中咨公司也要提供１２４２万元履约保函,“这对于注册资金只有２０００万元的我们来说，必将造成我们公司流动资金的紧张，而如果出现一些问题，对企业的影响更将是致命的.”其次，目前我国的一些项目是在条件并不成熟的情况下仓促进行代建人招标的，往往提供给代建人的初步设计文件深度不够，这其中也蕴涵着很大的风险。一方面投标企业无法根据所提供的招标文件准确估算批准的概算和要求的工期是否合理，这导致一旦盲目中标后就难以按承诺的投资和工期实施；另一方面，也有可能给工程质量、安全带来较大隐患。“而最主要的风险是来自《项目代建合同》中赋予代建人的权利在实际工作中难以完全落实”,杨东民强调指出，目前在我国客观上还存在许多代建人无法承担的事情，如在办理规划、土地、环保、消防等外部建设事宜过程中,许多政府部门并不认代建人，仍然需要使用人、甚至出资人出面协调。同时，也有一些出资人和使用人在将责任转移给代建人之后,并不想将所有建设过程的权利全部交给代建人，对与施工承包、设备和材料选购等仍时常将自己的意愿强压给代建人，使代建人很难作到真正意义上的独立、公正。“说实在的,许多时候，在面对出资人和使用人，代建人其实属于弱势群体，没有什么抗争能力，只能是任人宰割。”收益：不足以成为企业的主营业务说完了风险，话题转向了“代建制”给企业带来的收益上.杨东民在介绍了中咨公司以往进行过的４个代建项目后谈到，“我感觉目前代建制的收益远远小于所要承担的责任与风险，而正因此,尽管我们公司是全国最早开展‘代建制’业务的公司之一，但直至现在，公司仍没有将‘代建制’作为主营业务。"他具体分析指出，目前除了“代建制”费用较低外，缺乏有效的激励机制是代建企业收益难以同风险匹配的最突出的问题。如北京代建制管理办法中规定，代建单位如果未完全履行《项目代建合同》，所造成的损失或投资增加额一律从代建单位的银行履约保函中补偿。同时对于招标过程违规、前期工作不力造成的损失也都制定了相应的处罚措施.对于奖励,则只是在决算投资比合同约定投资有节余时，可以奖励３０%给代建单位，而代建单位在建设过程中应用新技术、新工艺、新方法致使工程节能、节水和工期超前以及获得国家或地方质量奖等却没有什么奖励措施.“一边是超出投资１００%的赔偿，一边是节约投资仅有３０％的奖励，显然处罚和奖励不相称,而更让代建企业头痛的是,即使是这样的奖励，往往也没有机会得到。”就此，杨东民特别解释道,“代建制"中出资人、使用人和代建人的总目标都是为了将项目建成投入使用。但在利益上以及具体实施过程中追求的目的却不尽相同。出资人追求的是尽可能以最少的投资换取最大的回报，即少花钱多办事；使用人追求的则是在许可范围内尽可能实现项目建成后的使用价值,即花了钱多办事;代建人追求的是按合同执行，即有多少钱办多少事。这样的目标差距,使实践中经常遇到这样的情况，使用人主观上不希望代建人节省投资，而代建人为了满足使用人的要求,明明可以节约的投资也只好又用在工程上.为了更好地说明问题，杨东民还举了国家物资储备局直属处项目的例子，为参会代表们算了一笔账：首先，在收入方面，根据合同约定，中咨公司的收入理论上有两笔。一是代建费用１００万元；二是工程节约资金奖励金额，其数目为工程费用节省总额的１５％，“但是由于业主明确提出不希望工程投资有节余,中咨公司承诺即使有节余也争取用到项目上，因此实际收入只有１００万元”。其次,在项目支出方面，营业税是５．５万元；履约保函财务费用是６．３万元;支付派出人员工资、福利，按５人２４个月，每人每月７０００元计算，需要８４万元；此外用在项目上的企业管理费、现场办公费等，收入中剩下４．２万元也就差不多了。但除了这些明显支出外，企业还要负担许多潜在支出，如实际建设投资金额超过合同约定投资控制金额的,按照超出部分１５％进行赔偿；由于我方工作人员的原因造成工程质量事故的，承担相应的国家规定的项目单位应负的赔偿责任；未按工期完工，超出工期按每日２０００元进行赔偿……定位：一个亟待重视和解决的问题对于一个企业在市场中如何定位，是杨东民颇为关注的问题。他就感慨地谈到，中咨公司主要是个做监理的企业，但我国监理事业尽管发展了已有１０多年，客观地讲，监理企业在建设过程的定位仍没有完全解决。“代建制”逐渐成为政府财政投资的非经营性项目的主要实施形式，这必然会催生出一个新的“代建制”行业，“此时对这些新的企业的定位问题应该提早引起各方的关注和明确”。杨东民解释说，首先“代建制”企业希望能够尽快得到法律上的认可和定位。目前“代建制"在《国务院关于投资体制改革的决定》中予以了明确,各地政府也下发了有关规定.但是在建筑法、投资法、招投标法等国家相关法律文件中尚没有明确“代建制"企业的法律地位以及相应承担的法律责任。可以依据的仅仅是《合同法》,但现实生活中出资人、使用人和代建人的地位其实是不一样的,代建人往往处于弱势地位,现实中许多不合理事情强加给代建人的案例屡见不鲜。其次,在现行的有关建设管理制度中需要明确“代建制”企业的定位.目前国家已实行了工程咨询制、招投标制、工程监理制、项目法人责任制等建设管理制度。但“代建制”作为新兴的制度，在已实行的这些制度中却没有明确的规定，而现实中又必然同这些制度发生关联以及相互作用甚至产生重叠。如何让“代建制”找准定位、适应这些制度,是其发挥作用的关键.第三，“代建制”企业自身也需要在参建各方中找准自己的位置并承担自己的责任。杨东民指出，在代建过程中，代建人不仅要与委托人、使用人产生合同关系,还会与参建各方发生关系，如设计单位、监理单位、承包单位等。“因此我认为，代建人的定位应明确为行使过去建设单位的角色，承担建设单位的管理责任。”而其中关键在于业主是否真正放权给代建人,不再或明或暗地主导并决策有关事宜。此外,有些参建单位的责任与代建企业有近似的地方，比如监理单位，在工程建设过程中就承担工程质量、进度、投资控制和对项目的合同管理、信息管理以及协调各方的责任，这与目前代建人在工程实施过程中承担的责任相似，不同的在于代建人更侧重于协调管理和对相关问题的决策及审定，“这方面如何定位还需要我们在实践中继续摸索，并以合同条文的形式加以明确”。

代建制的风险防范与实施关键长期以来，我国普遍实行项目使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的政府投资工程管理方式，在国际项目管理水平飞速发展、我国建筑市场逐步对外开放、投资多元化和管理现代化的今天，它远远不能适应工程建设和市场经济发展的需要,改革现行的政府投资项目管理方式势在必行。在此背景下,代建制—一种新的政府投资工程组织实施方式产生了。各地实施“代建制”，从改革的取向和总体效果来看是有成效的,其主要特点是：通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理；工程项目管理的实质，是把过去由建设单位(使用单位）的职责在建设期间划分出来,以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开"，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设,实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平,有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率；解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束;为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服了财政性基本建设项目多年来权责不分、无法控制的现象；克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象,进一步提高了投资效益；使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力;建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，有利于从体制上铲除腐败的土壤；建设投资使用不会偏离,项目建成投入使用后,形成资产可定时建帐入库,防止长期耗费或流失。代建制试点证明了该制度的优势所在，但任何一项制度都不是孤立存在的，代建制既然是一种代理关系，就存在代理风险,因此需要相应的配套制度加以防范。首先要进一步完善政府投资工程的造价管理制度,避免代建单位与其他单位串谋行为的发生。其次,建立严格的工程项目管理制度，以防范代建单位利用各种信息和手段谋取非法利益。第三,建立一套行之有效的专业人士管理制度，加强对实施代建人员的管理，使其能严格遵守法规和职业操守,确保工程质量和进度乃至投资的控制.第四，建立工程担保与保险制度，避免代建单位成为工程项目管理风险的制造者。第五，建立明晰的产权制度，使代建单位、施工、监理单位遵从法制与市场原则，彼此之间严格监督与相互制衡，使基于业主制的投资控制与风险约束机制有效地发挥作用。第六，建立严格的政府监管制度和有效的舆论监督和举报制度等，尽可能降低代理风险。第七，加强诚信体系建设,将代建单位、代建人员的信誉档案纳入有效的管理范畴，确保队伍建设健康发展.在国家相关配套政策和上述配套制度的共同作用下，代建制的风险才有可能降到最低，其控制投资,保证质量和工期，同时防止腐败的作用才能真正发挥出来。代建制在实施过程中要解决的关键问题是：发挥竞争机制确定代建单位；让代建单位成为法人主体；切实加强项目前期工作;发挥使用单位监督作用；明确代建制各方的责权利；明确对代建工作实施监管的部门；明确代建费收取标准.建议国家尽快制定强制性《政府投资项目代建制改革实施意见》，严格限定代建单位与行业部门、工程承包商、物资材料供应商之间在资产、人事上的链条关系;尽快制定《代建制政府投资项目管理办法》,对代建项目类型、代建工作内容和程序、代建单位条件与选择、相关单位权利责任、代建项目执行、验收与移交、费用标准与支付、代建项目中止、防止腐败等进行规范；尽快制定或完善相关规章，规范竣工验收制度和质量安全监督制度，规范使用单位监督行为，建立代建市场准入、清出、信用评价、合同管理等管理和考核评价机制、奖励处罚机制，编制代建制项目合同示范文本；尽快设立全国代建制规划、协调、引导和支持机构，为尽快形成市场运行、社会公开招标选择代建单位的政府投资项目管理新框架奠定基础；强有力的监督检查机制是顺利实现代建制改革初衷的根本保障。政府要加强对代建单位选择过程的监督,加强对委托人、代建人、使用人和有关参建单位的监督，抓好代建项目工程质量、进度和投资的考核，加强项目实施过程的监管，防止个人舞弊和组织舞弊。在中国向世界逐步开放建筑服务贸易市场的情况下，要求我国的工程管理制度与国际接轨。因此，应尽快制定和完善代建制的配套政策和措施，以减少制度不健全造成的风险,真正发挥其在政府投资工程建设管理中的作用。项目代建制在企业发展中存在的问题作者:联盟会员：转载发布时间：2005—最近几年，为了进一步改善我国的投资环境，政府加大了基础设施建设力度，但长期以来，在政府投资领域项目建设过程中，由于管理者的素质不高,在项目建设过程中，由于不尊重科学规律而引发工程质量事故的现象时有发生，为了整顿建筑市场,提高政府投资项目的经济效益和社会效益,我国政府在财政投资建设项目实施中采取了项目管理代建制度.随着建设体制改革的深入，在政府投资领域中实行工程项目管理代建制已显得越来越重要，因此进一步完善代建制企业管理方法和经营模式十分必要。代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项日由建设单位委托专门机构管理，不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变,项目的工程技术及管理手段也趋于现代，化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施.项目管理代建制度是顺应时代发展的产物，但在工程实际中，由于它还处于不断完善的过程中,难免会出现一些与社会发展不相适应的问题，需要在今后的实践中不断改进。随着建设体制改革的深入，工程项目管理代建制度在政府投资领域中取得了很大成就，但是代建制企业的发展日前尚存在较多问题，需要进一步研究解决。一、制约代建制企业发展的若干问题(一)风险转移问题尚未解决代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系,理论和实践都提出了这个问题，一方面,代建制普遍存在一个实践矛盾,即委托代建的房屋建起来了，委托人——各相关政府，作为直接的当事人，且不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。另一方面，国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能有这么一种情况,通过委托代建,建没工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责仟乃至刑事责任的风险并没有转移,原因在于代建制度并不是一个法定制度.同家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究,并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有电无法完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设下程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的.(二）代建制度与现有的建设工程管理制度交迭项目管理培训我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，加上建设行政管理体制上的条条分割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重迭性，还囚与政府的某行业的管理职能关联,通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对的封闭的运行机制,导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成资源浪费，管理低效等问题，还一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐,现在,又要在政府投资领域建设项目上再实行一个代建环节,是否会因增加一个中间环节而影响工程建设效能,也是客观存在的一个问题。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系,可能会对工程建设产生副作用。(三）项目前期工作的风险由于运用代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动,并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则改为管理公司完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的。并且在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前要多出许多，对工程总投资会造成不利的局面。(四）现行体制阻碍代建制企业的发展我国的代建制企业大都隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求,代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在.由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是相当不利的。由于历史的原因，目前国内各家代建制公司都有一些行政富余人员,甚至某些人还在领导岗位工作，由于他们的存在，公司的人事制度、工资制度改革迟迟无法开展，且长期的机关作风使得他们的思想观念与现代企业的发展、创新精神格格不入，成为企业发展道路上的绊脚石，(五)从业人员素质有待提高我同目前的代建制行业，项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际惯例,能从事国际工程咨询的人才就更少。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理,考核机制也尚来健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构.〈/p>二、代建制发展过程存在问题的解决方案(一）完善法制建设，确立代建制度的法律地位现阶段,由于代建制度出现而产生的风险转移问题，主要因为委托代建的法律不明确，以及责任无法转移的情形,应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。(二）改变经营机制、拓展服务领城根据代建制的地方法规，代建制服务领域为政府投资项目，但近年来我国的投资主体结构已发生了很大变化,民间投资和境外投资所占的比重越来越大，工程咨询公司针对服务对象的变化，其服务范围、服务层次和服务内容都将发生重要变化。与国家投资相比，民间投资和境外投资对管理咨询企业服务的要求更严格甚至是苛刻的。首先，对管理咨询企业的服务范围要求的非常宽泛,从投资机会的研究到项目投产甚至到日后的经营管理。其次,在服务层次方面,除保留建议和评审外，将扩大到编制投资项目经营计划，提供项目经理或经营管理人员或班子，使管理咨询企业达到参与投资甚至对投资承担相应层次责任。第三，国内管理咨询企业目前工作内容的主要依据是建设项目经济评价方法与参数,由于投资主体的变化,这套方法与参数对民间投资和境外投资的通用程度受到考验。民间投资和境外投资对投资利润率更为敏感，在资金的运营管理上更强调低成本和高效率。另外这些投资中的相当部分还存在着各式各样的制约条件，有些境外投资本身就带有投资领域的通行的游戏规则，根据投资者的要求及时调整自己的工作内容。因此，国内的管理咨询企业应该有计划地在各方面进行必要准备，以适应由投资上体变化出现的市场需求的变化。(三）深化体制改革，建立现代企业制度在我国具有代建制资质的企业，几乎清一色是隶属于某一个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子而已。现阶段，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的发展有着得天独厚的效果，但对于企业的长期发展是相当不利的,行业的垄断限制了竞争。且企业姓“国”，对于调动员工的积极性也有不利的一面,我们应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。（四)加强从业人员素质培养，增强企业核心竞争力代建制企业属于“智力服务业”，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、心理、社会及相关科学知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。国外对管理咨询执业人员管理较严，从事工程管理咨询上作的人必须具有执业资格注册证书.代建制企业应有完整的人员聘用、考核激励和培训计划。三、结束语代建制在我国的发展历史不长,还有相当长的路要走。代建制企业如何在市场经济的大潮中取得更快、更好的发展,是企业需要认真深思的问题.推行代建制需建立代建单位绩效考评体系作者:《中国投资》联盟会员：转载发布时间：2006—政府投资在促进经济增长和区域协调发展、推动社会进步等方面发挥了积极的作用。然而，我国政府投资仍然存在一些不容忽视的问题。从宏观层面看，投资结构不合理，资金浪费现象较为严重,投资总体效率有待进一步提高；从微观层面看,项目建设中超规模、超概算、随意变更建设内容、工期延误以及工程质量缺陷等问题屡有出现。从根本上解决政府投资领域存在的问题,要深化投资体制改革，提高政府投资项目决策的科学性，改进政府投资项目建设实施方式，改善项目建设的组织管理，强化项目建设实施单位的责任约束机制。代建单位绩效考评体系近几年来，不少地方借鉴国外经验，对政府投资项目建设实施模式进行了探索,尤其是“代建制”在不少地方的非营利性政府投资项目建设中得到了较为广泛的应用.各地在具体做法上虽有所不同，但有一个共同点,就是对非经营性政府投资项目实行专业化的集中管理，实行投资、建设、使用相分离,这与传统的“自建、自用"模式不同.代建制将传统的“建用合一"改为“建用分开”,割断了项目建设单位与使用单位之间的利益关系,解决了项目建设责任主体不明、责任不清的问题，通过合同界定委托人、代建人、使用人三方的权利义务，建立了三者之间的约束、监督和利益分配机制。由于代建单位不享有项目的使用权益，相对于使用单位能够更主动地控制项目的建设规模，减少了扩大建设规模的可能性,有利于实现项目投资的硬约束;同时，代建单位专业从事项目建设实施管理工作,与自建自营模式下的使用单位相比,在项目设计水平、工程质量和造价控制等方面，具有更为丰富的经验和较强的能力。然而，代建制在实施中也面临一些问题，主要表现在:部分代建单位仍然隶属于政府部门,“建管”不分，机构庞大，管理人员专业化仍然不高，传统实施方式下的部分问题难以避免;代建单位选择市场化程度低，政府投资管理部门与代建单位之间的权责利关系仍然不够清晰，代建单位具体的义务和权利范围没有明确的界定；政府投资管理部门对代建单位的监督和管理仍缺乏有效的方法和手段。从制度方面分析，上述问题的产生主要是因为代建制在我国还处于试点阶段,缺乏应有的实施环境和配套制度。一方面，代建制是在原有制度下实施的,避免不了与原有制度产生冲突；另一方面，代建制虽然为提高政府投资项目建设实施管理水平奠定了制度基础,但在实施中还需建立和完善一系列相关的配套制度，最为重要的就是代建单位的绩效考评、激励与约束机制。在代建制模式下，代建单位实际上已成为政府投资项目的参建单位，其角色与施工企业一样,通过提供自己的产品获取报酬。不同的是，代建单位按照政府投资管理部门委托协议，提供的产品与一般企业不同，其提供的是对政府投资项目建设过程的管理服务.政府购买代建单位的服务，需要对其服务质量进行检验评价，作为支付报酬的依据.财政部对政府投资项目代建制有关问题的指导意见提出了“代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩”，“要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核，实行奖优罚劣”。对代建单位提供的服务产品进行考核验收，就是对其进行绩效考评。项目管理者联盟政府投资项目代建单位绩效考评是指政府投资管理部门按照既定目的和要求，采取一定标准，运用科学方法，对政府投资项目代建单位实施管理活动的绩效进行审核、认知、测量和评定，考核代建单位对项目建设的进度、质量和造价控制的有效程度和实施管理活动的成果大小，并据此对代建单位进行考核和奖罚。建立政府投资项目代建单位绩效考评体系，是健全政府投资项目代建单位激励和约束机制的基础，也是建立政府投资项目激励与监督机制的组成部分。对代建单位进行绩效考评，既是实施代建制的必要环节，也是解决政府投资项目建设实施问题的基础性工作。对代建单位进行绩效考评,不仅是解决政府投资项目建设实施问题的必要环节，还解决了如何选择高水平、专业化代建单位的问题，为项目顺利实施奠定了基础。一方面使奖惩代建单位和对其支付报酬有了依据，另一方面形成了对实施单位建设管理活动的监督，使项目建设过程处于有效控制状态，从而使代建制的优势真正得到体现和发挥。通过对代建单位管理活动进行审核、认知，可以对项目建设方案执行情况进行严密的监督，及时发现违背项目建设方案、计划等可能偏离预期目标的情况，采取相应的纠正和控制措施，确保政府投资项目按照规划、设计的目标建设，发挥预期的效益.通过全面客观考评，能够了解、掌握其管理行为和活动的合法性和合理性，有利于分析项目成功和失败的真正原因所在.政府投资管理部门能够更好地总结经验和吸取教训,为加强项目决策与监管创造条件。对绩效好的实施单位予以奖励，激励其更加重视项目的组织实施;对绩效差的实施单位给予警示或惩罚,敦促其整改存在的问题，改进不良行为，从而对项目代建单位形成有效的激励和约束。制定科学、合理的绩效考评指标体系和考评方法，可以给政府投资项目代建单位提供良好的管理行为规范体系，有利于规范项目建设市场各主体的行为,建立良好的项目建设市场秩序，提高全社会投资项目管理水平.考评路径项目建设的最终结果涉及多个方面,代建单位的管理只是其中一个方面,因此,代建单位的绩效不同于项目绩效，不能单纯以项目建设的最终结果为依据来衡量代建单位的绩效.项目管理论坛对代建单位的绩效进行量化、评定，需要对其各个方面的行为活动和结果进行评定，最理想的是对代建单位的全部行为活动进行审核和测量。但要做到这一点不仅不可能，也不经济。同时，由于政府投资项目代建单位有其自身利益，其绩效目标多元且不一致,不能将其所有绩效内容纳入考评之中，只能选择相关的主要绩效进行考评。选择与代建职责和义务相关的若干类行为、活动以及项目实施结果来代表代建单位的绩效进行考评，虽然会存在一定误差，但只要方法选择科学，误差就能够控制在可接受的范围。科学、合理地选择考评内容可以通过设置多层次的指标体系来实现。绩效考评指标的设置过程，就是绩效考评内容确定的过程,通过将指标分层细化形成指标体系，可以实现考评内容的具体化。此外,通过指标体系反映绩效考评内容，不仅可以系统、全面地测量代建单位的绩效状况,还可以通过赋予指标权重的方法体现代建单位不同方面绩效的重要程度.设置指标体系、确定考评内容，实际上对代建单位的绩效进行了分解，对其单项绩效进行了定义，在此过程中,可以同时定义代建单位具体行为、活动以及结果的标准或要求，从而建立具体的绩效标准体系。以绩效标准为依据进行绩效测量，掌握代建单位具体的行为表现或单一结果后，就可以采用一定的方法和程序对代建单位的总体绩效进行评定。不仅如此，由于代表具体绩效的指标可以用分值来量化,绩效评定的过程可以转化为低层级指标分值向高级指标分值合成的过程,因而可以实现绩效考评的定量化。当然，对政府投资项目代建单位进行绩效考评,需要建立一个完善的制度体系，具体内容应当包括绩效考评方法体系和绩效考评的组织实施制度。前者应当包括绩效标准体系、绩效考评内容和指标体系、效绩测量与评定方法等;后者应当包括奖惩制度、绩效考评资源配置及组织实施等。项目经理圈子(作者单位：国家发改委重大项目稽察办)

代建合同的法律性质及存在的问题作者：潘灿菊刘军联盟会员:项目管理者联盟转载发布时间:2007-12-3点击：4931PMB：0【收藏本文】2006年6月底，湖南省国际工程咨询公司参加了长沙市政府组织的第一个代建项目——“新华社湖南分社新建办公区项目"的邀请招标,在参与竞标的单位中脱颖而出，一举中标，这是该公司首次通过招投标市场化运作方式承接的代建项目。正是因为这个项目的代建单