我国土地分类体系的历史改革

对我国土地分类体系的思考摘要：土地利用现状分类主要是根据土地的利用现状和使用特征进行分类，反映土地的利用状和利用前景，分析在土地利用方面取得的成就和存在问题，为土地资源的进一步科学管理和合理利用提供依据。关键字：土地分类体系国家标准一、我国土地利用分类系统的历史沿革自20世纪80年代以来，我国开展了大规模的土地利用分类系统研究。全国全面开展地籍工作是在1986年成立国家土地管理局、颁布《中华人民共和国土地管理法》之后，但是土地调查工作的试点早在20世纪80年代初即已启动。其中，最具有代表性和影响力的有5个全国土地利用分类标准，即：1、1984年9月由全国农业委员会制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”；2、1989年由原国家土地管理局发布，又于1993年6月修订的《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”；3、2001年8月由国土资源部发布的《全国土地分类（试行）》；4、2002年1月为保证新旧土地分类体系衔接由国土资源部颁布施行的《全国土地分类（过渡期间适用）》；5、2007年8月10日，由中华人民共和国质量监督检验检疫总局、中国标准化管理委员会正式发布的多不利影响。2007年7月国务院决定开展第二次全国土地调查，为保证获得准确的基础数据，同年8月10日，中华人民共和国质量监督检验检疫总局、中国标准化管理委员会正式发布《土地利用现状分类》国家标准。《土地利用现状分类》采用二级分类体系，一级类有12个，二级类有57个，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”，按照类型的惟一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征4个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有惟一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。该标准的出台，是我国土地管理的一次历史性突破，是城乡统筹发展以及国家宏观调控等对土地管理工作的必然要求，意味着土地利用现状分类标准从过去的行业标准上升到了国家标准。二、土地利用现状分类》国家标准实施中存在的主要问题（一）分类层次少，获取详细分类的土地数据仍有难度尽管《土地利用现状分类》国家标准规定了土地利用的类型和含义，明确指出了该标准适用于土地调查、规划、评价、统计、登记及信息化管理等工作，但这一标准分类层次少，只有一级、二级两个层次，使土地利用方式和土地用途归纳略显粗糙。同时，我国幅员辽阔，地域类型差异较大，两个层次的土地分类级别不能够准确地归纳我国广阔的土地类别，获取详细分类的土地数据具有一定的难度。（二）部门和行业间管理冲突的问题没有得到根本解决《土地利用现状分类》实行统一的分类标准，但也明确指出，这一标准只反映土地利用的基本现状，不可以此划分部门管理的范围。这就导致了国土、农业、林业、建设、水利、交通等部门专业分类与土地综合分类的不一致，实际上仍存在不同的统计口径，没有完全实现调查成果信息共享。在实践中，耕地、林地、牧草地等不同用地分属于不同行业部门管理，由于部门利益因素和管理体制不顺畅，各部门按照本部门和本行业的标准及政策措施进行管理，依据相关规定分别认定耕地、林地、牧草地等用地类型，造成一些地区农业、林业和牧业用地矛盾长期存在，致使农户、牧民、林场职工和农场职工等主体之间时常发生土地纠纷。（三）部分地类名称和含义的表述还有待进一步明确《土地利用现状分类》中某些地类名称含义的表述还有待进一步明确，例如“农村道路”是指公路用地以外的南方宽≥1.0m，北方宽≥2.0m的村间、田间道路（含机耕道）；街巷用地”是指用于城镇、村庄内部公用道路（含立交桥）及行道树的用地，包括公共停车场、汽车客货运输站点及停车场等用地。笔者认为，这两个概念区分不明，容易混淆。此外，土地利用现状分类》取消了三级分类，原先部分三级地类的归并就遇到了无法适当安排的境况，比如原先三级地类未利用地类中的荒草地，按照最新土地利用现状分类，将之划入了牧草地当中的其他草地范围，这不利于开发利用以及开展土地整理。三、加快实施《土地利用现状分类》国家标准的建议（一）尽快修订完善相关法律法规，为实施《土地利用现状分类》国家标准提供法律保障土地用途管制制度是世界各国普遍采用的一项土地管理制度。这项制度严格规定了各类土地开发、利用、保护的限制与条件，能起到有效保护土地资源的作用。我国在《中华人民共和国土地管理法》中将全国土地划分为农用地、建设用地和未利用地并实施土地用途管制制度，这一规定与《土地利用现状分类》国家标准不衔接，不利于土地用途管制制度的实施，亟需修订和完善。同时，中华人民共和国草原法》、中华人民共和国林业法》、中华人民共和国森林法》、中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水土保持法》等与土地资源开发利用密切相关的法律法规也需要进行相应修订。同时，需要尽快制定《土地利用现状分类》国家标准实施细则来解决这一标准在实践中遇到的难题。（二）严格执行国家标准，使《土地利用现状分类》国家标准尽快成为土地资源开发利用的法定标准目前在城市规划、农业、林业、建设、水利、交通等部门，仍然存在按照各自的职能分工和管理需求采用不同土地调查、统计分类体系的情况，而且土地分类国家标准也很难完全满足所有部门开展行业调查的要求。《土地利用现状分类》国家标准的出台意味着土地利用现状分类标准从过去的行业标准上升到了国家标准，同时这套标准不是完全意义上的推翻重来，具有广泛的继承性，为从根本上解决土地调查统计重复、数出多门、口径不一的问题提供了有效的方法。这就要求进一步加大《土地利用现状分类》国家标准的宣传和执行力度，为国土资源科学化管理奠定坚实的基础。（三）深入拓展土地科学研究领域，及时反映土地利用中的新变化随着我国土地使用