第09章 卫生应急预防与准备管理

国家卫生和计划生育委员会“十二五”规划教材全国高等医药教材建设研究会“十二五”规划教材供卫生管理及相关专业用全国高等学校教材卫生应急管理主审陈贤义主编吴群红杨维中副主编谭晓东吴美珍PublicHealthEmergencyManagement第九章卫生应急预防与准备管理

目录卫生应急组织与规划管理1卫生应急监测、预警管理

2卫生应急预案管理3卫生应急培训与演练管理4卫生应急资源保障管理5概述

应急预防是为了有效地避免突发公共卫生事件的发生，而在思想、行为等方面采取的各种防范管理措施。

应急准备则是在管理机制、物资、信息、人力、财力等方面进行的准备与贮存行为，以便在突发公共卫生事件发生时能有效从容应对，最大限度地减少事件造成的影响与损失。

概述应急预防更重视第一级预防，消除危险因素，防范于未然。应急准备更偏重第二级预防，做好准备，以做到早发现，早处理。

概述卫生应急预防与准备工作的要素奠定基础先决条件有效手段物质保障卫生应急组织管理1卫生应急规划管理2第一节卫生应急组织与规划管理第一节卫生应急组织与规划管理一、卫生应急组织管理

（一）应急管理的组织结构应急管理组织构建的基本原则构建应急管理的组织体系需要考虑本国的管理制度和社会经济实情，应急管理是国家中央和地方政府的重要职能，其管理组织形式高度依赖于国家的管理体制。1.从横向来看（分类管理）卫生应急管理体系是总应急管理体系中的一个子系统，负责突发公共卫生突发事件的应急管理。2.从纵向来看（分级负责、属地管理）分为中央-省-市（县）三级结构，不同级别的组织机构除了在管理地域上的区别外，在工作职能上也不相同。

第一节卫生应急组织与规划管理

3.从时期阶段来看（平战结合）

时期卫生应急管理办公室业务单位未发生突发公共卫生事件时日常事务运作日常医疗卫生服务发生突发公共卫生事件时应急指挥机构参加应急响应与处置工作第一节卫生应急组织与规划管理我国的卫生应急组织体系第一节卫生应急组织与规划管理其他应急力量其他应急力量其他应急力量（二）应急组织的运行机制管理方针：“预防为主、平战结合”

管理分类：分为日常管理与应急管理①日常管理：卫生应急管理组织机构需保持最小规模，主要的管理工作为执行计划、咨询、培训、演练组织、应急队伍建设。②应急管理：卫生应急管理组织机构立即行使应急指挥的职能，主要的管理工作是迅速启动组织体系的应急功能，构建紧急状态下的组织结构。第一节卫生应急组织与规划管理（三）应急组织的拓展在面对突发的重大灾难事件时，如地震、洪水、海啸等严重突发事件情况下，仅仅依靠现有的组织体系难以有效应对，需要拓展。所以在构建应急管理组织体系时，需要对严重情形下的各种参与力量进行识别、评价，以有利于在紧急情况下拓展、应用可能的应急力量，并构建最有效的组织形式。第一节卫生应急组织与规划管理Dynes灾难响应组织分类法使用框架职责，组织框架两个分类维度识别和评价各类应急力量，具有较好的借鉴意义。分类维度①框架职责：一个机构参与到危机或灾难处理中的行动是否是该机构核心职责的一部分。②组织框架：该机构的响应行动是在其既有的框架下进行，还是需要视情调整其结构与规模。第一节卫生应急组织与规划管理

Dynes分类中的四种组织及其特点职责框架组织框架常规非常规既有的现有型组织如公安、消防、救护特点：处在应急响应最前沿。组织的危机响应速度、范围和效率直接决定应急行动的成败。公众关注度高。将自己摆在危机管理的核心部位。大量资源用于危机规划、准备和培训工作。延伸型组织如住房

、家庭、社会服务特点：在危机次级响应中具有关键作用。在规划中的参与度有限。公众心中可能属于官僚组织。应急时需要改变工作方式。从照章办事转换到快速并行处理大量的非常规事务。新的扩展型组织如红十字会特点：危机管理是其重要职责。组织的大部分成员常忙于其他日常任务。以志愿者为主，承担为现有型组织提供支持的角色。应急表现取决于投入力量的数量与质量。衍生型组织如灾难受害者组织特点：产生于危机和灾难处理过程中。是回应应急规划外需求、现有应急能力缺失需求的重要力量。授权模糊，权力结构不明确，运作程序无章可循。第一节卫生应急组织与规划管理二、卫生应急规划管理应急管理规划指为了实现应急管理发展总目标而制订的行动计划，它是在确定未来一段时期内要达到的具体发展目标，以及对实现目标可能产生影响的未来事态分析预测基础上，提出的用于指导实现预期目标的行动政策与线路。

第一节卫生应急组织与规划管理（一）规划管理的内容应急规划管理是按规划的制订和规划的实施两个方面进行的，具体可以将其分为三个核心领域。①规划分析：环境分析资源分析

②规划制定：制定，选择，完善③规划实施：切实实施，及时反馈确立管理目标第一节卫生应急组织与规划管理（二）应急规划的制订原则1.应急响应针对性政府第一时间的应急响应对救助生命、控制事态、减少损失以及后续各项应急处置措施的效果具有直接影响。2.规划求实性各地方要结合实际，因地制宜，结合重点事件的不同特征，有针对性地提出应急响应能力的建设任务。第一节卫生应急组织与规划管理应急体系ConceptConcept应急队伍信息系统应急物资运输保障现场通讯优化和系统化建设建设系统性应急响应管理工作3.建设系统性

建设系统性应急响应管理工作是一项系统工程，只有系统的各个组成部分都处于良好状态，才能实现最佳化的系统输出。

第一节卫生应急组织与规划管理

(三)应急规划的制订步骤

1形势分

析与评估2确立规

划目标3明确建

设内容4制订实

施计划5可行性论证第一节卫生应急组织与规划管理监测与预警概念1监测预警管理信息类型与收集途径4应急预警管理流程3卫生应急预警体系的建立5应急预警管理的功能2第二节卫生应急监测、预警管理一、监测与预警概念监测是指连续地、系统地收集、分析、解读事件发生及相关影响因素的资料，并将其发现用于指导应对行动。监测在疾病流行水平与特征描述，疾病流行趋势预测，公共卫生突发事件预警，新疾病的发现等方面应用日益广泛，监测信息直接用于指导公共卫生计划的制订、实施和评估，帮助管理者合理规划公共卫生资源，还应用于大众健康教育等。第二节卫生应急监测、预警管理

预警是指对即将发生或正在发生的事件进行紧急警示的行为，它是在灾害或突发事件发生之前及发生的早期，通过综合分析评估监测资料及其它相关信息，对事件风险、发展趋势，可能危及的范围及程度作出判断，并及时向相关部门发布，以避免因不知情或准备不足而造成的应对不当。第二节卫生应急监测、预警管理在突发卫生事件应急管理方面，监测处于基础性地位，为突发事件的预测和预警提供信息基础。第二节卫生应急监测、预警管理二、应急预警管理的功能（一）信息收集两大原则：①信息的全面性；②信息的准确性。（二）预测预报（三）咨询沟通三个把握：①把握目标受众范围；②把握警报发送的内容与方式；③把握发送的渠道。（四）预警处置（五）事件监控

第二节卫生应急监测、预警管理三、应急预警管理的流程

预警管理流程包括以下六个环节风险识别风险分析风险评估

风险沟通风险监控风险处理第二节卫生应急监测、预警管理四、预警监测管理的信息类型与收集途径（一）信息的类型按信息来源类型可分为1.问题类，如媒体，新闻等。2.风险评估类，如公共卫生风险，工人赔偿风险等。另外，专门的监测系统，如传染病报告监测系统等也预警中发挥了不可替代的作用。

第二节卫生应急监测、预警管理（二）信息收集途径

1.疾病与相关因素的监测信息从疾病监测信息报告管理系统等专门的监测系统收集信息，具有信息海量，规范性强，质量较高等特点。

2.大众传媒信息从报纸、广播、互联网等平台收集信息，具有覆盖面广，影响力大等特点。

3.其他信息第二节卫生应急监测、预警管理五、卫生应急预警体系的建立预警体系主要由监测体系、咨询体系、组织体系和制度体系构成。第二节卫生应急监测、预警管理（一）预警监测体系预警监测系统逻辑上由4个子系统构成，即信息收集、信息加工、预警决策和警报发布。1.信息收集子系统三个重点：选择预警对象；选择预警目标；选择预警重点。2.信息加工子系统主要任务是对收集到的信息进行识别、归类、分析、转化。第二节卫生应急监测、预警管理3.预警决策子系统根据信息加工子系统输出预测性、警示性信息，决定是否发现警报和警报的级别，向警报发送子系统发出指令。4.警报发布子系统当预警决策子系统做出发送警报决策后，快速、及时地向有关单位、机构、及公众发布有关紧急情况的信息。第二节卫生应急监测、预警管理（二）预警咨询体系

预警咨询包括日常预警咨询和应急预警咨询。日常预警咨询应急预警咨询咨询时间未发生突发公共卫生突发事件时发生突发公共卫生突发事件时咨询依据环境资料对象的过去，现状及变化趋势突发事件的实时变化情况预警内容对突发事件发生的可能性和可能造成的影响进行评估，决定是否发出预警报告突发事件的影响范围、强度及事件的预警级别第二节卫生应急监测、预警管理

预警咨询体系的组织架构包括组织主体和参与主体两方面。组织主体：由县级以上地方各级政府担当。参与主体：由相关部门、专业机构、专业技术人员、专家学者等担当。第二节卫生应急监测、预警管理（三）预警组织体系突发公共卫生事件预警组织体系是国家突发事件预防控制体系的一部分，基本的架构形式是政府主导、多部门协同、社会力量广泛参与。（四）预警制度体系我国目前已经制定颁布的预警相关法律有《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》、《突发事件应对法》等。这些法律及其他一些规章构成我国目前的预警制度体系。第二节卫生应急监测、预警管理第三节卫生应急预案管理卫生应急预案的意义1我国卫生应急预案管理的努力方向4卫生应急预案的内容3卫生应急预案管理程序2应急预案是针对可能发生的突发事件，在风险分析与评估的基础上，预先制定的应急计划与应急行动方案。是突发事件管理中的重要内容，它是对预案进行编制、执行、评估、修订、完善的过程，是整体应急管理工作的基础和保障。制定应急预案的目的是为了在发生突发事件时迅速、有序、有效地开展应急行动、降低损失。第三节卫生应急预案管理一、卫生应急预案的意义（一）减少决策的时间压力（二）减轻人们的