发达国家灾害管理系统研究

发达国家灾害管理系统研究

国外灾害管理系统比较研究世界上大多数发达国家都有自己的灾害管理系统。然而，总的来说，美国、日本、英国、德国和韩国的灾害管理系统更加完善、实用。在法律制度、组织机构、协调机制、资源配置和信息收集和处理方面，可以比较和研究中国和其他国家的灾害管理制度。1.自然灾害管理的法律依据当前我国灾害管理主要依据为《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》,1其中对于国家灾害等突发事件应急法律保障仅做出了比较笼统的说明:“依据宪法及有关法律、行政法规,制定本预案”;《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》2也是进行突发事件应对的依据,但该文件也仅提出应“努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道”,而没有给出具体的法律依据。美国的灾害管理主要依据为斯塔福减灾及紧急事件援助法案,3应急管理的基本理念为联邦的组织支持地区级的组织,由后者完成现场的行动。美国法律规定发生危机时,每个州都有责任进行救援,包括使用国民警卫队;而联邦宪法虽然没有规定应急时期国家权力如何行使及公民在灾害时期的法律义务,但是联邦国会制定的一系列应急法律规范(如国家紧急状态法、国土安全法等)比较好地适应了美国联邦国家机关实施应急活动的需要。4日本政府1995年对《灾害对策基本法》的部分内容进行修订。同年7月,由中央政府自然灾害危机管理最高决策机构“中央防灾会议”按照严格的法规程序对《防灾基本计划》进行了全面的修改。5德国从联邦到州以及各级机构和企业都编制了应急预案。在联邦层面,2002年12月6日通过的《民事保护新战略》,明确由联邦和各州共同担负消除严重危险的责任。各州也结合各自情况制定了州级灾难救助预案,还针对具体事件制定了专项预案。6英国政府2001年出台了《国内突发事件应急计划》,7韩国制定了针对不同灾害的具体法律,对灾害救助与灾害恢复费用的测算与负担标准及灾害对策本部运作条例等;对灾情调查、灾害影响评价、洪水预报、警报的发布也做了具体规定。82.自然灾害管理机构健全,大型中国国家灾害管理系统组织机构传承于原有的计划经济体制,根据灾害类别由相应部门进行垂直管理,没有独立和常设的灾害管理协调机构。9在国家层面上,国务院是灾害管理的最高行政机构,遇到灾害成立临时性指挥机构协调和指挥各部门;在地方层面上,则大部分仍采用分部门、分灾种的单一管理模式。2001年我国在原有相关机构的基础上成立了中国国际减灾委员会,2005年又调整为中国国家减灾委员会,并成立了该委员会的科技委。国家减灾委作为一个部际协调机构已成为中国应对自然灾害之中央政府的最高机构,其办公室设在民政部。此外,民政部还组建了国家减灾中心,作为承办国家减灾委和民政部相关工作的一个技术支撑单位。目前,中国各类自然灾害风险的行政管理,依自然致灾因子仍然由与此相关的部委局负责管理。一些影响较大的自然灾害由国务院特别设立的专门领导小组,如国务院防汛抗旱领导小组、国务院抗震领导小组进行管理。负责管理灾害的机构大致分成三类,一类是协调指挥机构;第二类是危机处理机构;第三类是军方,在灾害应急处理中经常参与。美国国家灾害管理系统组织机构主要有三个部分组成。(1)协调指挥机构。国土安全部(DHS)是总的行动协调机构,负责协调应急事件的防备、计划、管理和灾难援助工作;以及对联邦反应计划中的所有计划进行协调、整合。国土安全部下设总行动中心(SOC)与流动危机反应支持中心(MOC),总行动中心负责搜集信息,向地区办公室和合作机构通报灾难情况;流动危机支持中心负责向总行动中心提供相关信息。各地区还设立了地区行动中心(ROC),主要任务包括协调救援人员的调配,计算损失并做出报告,以及负责最初的任务分配。(2)危机处置机构。危机反应团队——灾区办公室——紧急事件反应团队。(3)军方支持。对于重大的紧急事件,美国国防部会提供相应的支援。10日本内阁官房是负责危机管理指挥的中枢机构。内阁官房作为首相的辅佐机构,在危机管理体制中的主要职能是尽早获取情报,将其向相关部门传达、召集各省厅建立相应的应对机制,并对各省厅制定的政策进行综合调整,同时负责向外界发布危机进展状况、政府对策等信息。内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监(一般由警察厅的高级官员出任)。11此外,为了提升国家整体的应急管理能力,日本政府还设立了安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等一系列与危机管理有关的审议会,分别对不同类型灾害进行管理。德国联邦和州的应急管理工作分工如下:联邦负责战时民事保护,而州负责和平时期民事保护和灾难救助;联邦将和平时期灾难防护也归纳到战时民事保护的任务中。在以州为主、属地管理的应急管理体制下,联邦政府在内政部下设联邦民事保护和灾难救助局以及联邦技术援助局(简称THW)来支持各州开展灾难救助工作。各州则根据各自情况,通常是由州内政部统筹负责,主要力量有消防队、警察局等相关部门以及救援组织。63.应急管理协调机制中国国家灾害管理行动程序主要依据《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》,基本上是以事件属地政府为主的灾害应急策略,灾害突发事件应对从先期处置,到应急响应,再到最后的善后处置基本上都是由地方政府主导,各地政府都按照自己的程序对灾害进行管理,不同地方政府管理灾害的程序各不相同,而国务院有关部门主要提供专家技术指导。在美国灾害管理中,协调机制是按照全民紧急事态原则进行的,对所有的灾害管理的参与者实施统一协调与领导,按照“紧急事态管理合作”或综合紧急事态管理系统的原则进行协调。12当日本发生大规模地震等紧急事态发生后,首先由设在首相官邸的内阁情报集约中心迅速收集和确认情报,并在第一时间报告给内阁总理大臣、内阁官房长官、内阁官房副长官和内阁危机管理总监。接到报告后,危机管理总监立即进入官邸地下危机管理中心,主要任务是召集有关省厅的局长成立官邸对策室(室长由危机管理总监担任),确定紧急事态的类型,提出政府的应对方案。如果发生的危机属“武力攻击事态和紧急应对事态”,则召开事态应对专门委员会(委员长由内阁官房长官担任);如遇大规模自然灾害则由紧急召集对策小组负责应对(由危机管理总监主持)。之后,根据发生事态的范围和程度来判断是否继续召开“相关省厅阁僚会议”、“安全保障会议”(议长是内阁总理大臣)、“临时内阁会议”或设置由内阁总理大臣担任部长的“政府对策本部”。84.危机管理培训学院中国在灾害管理的过程中,基本上都是政府组织人员参与,非政府组织参与的力度非常薄弱,并且即使有志愿者参与,志愿者组织也很不完善,志愿者的专业程度距离抗灾救灾的要求还有相当大的差距。德国有130万现役志愿消防队员,5个大的志愿者组织的50万义务工作者以及联邦技术救援机构提供的7.6万名志愿工作者,德国还专门设立了危机管理培训学院(AKNZ),该学院是中央培训进修机构。学院的重要任务是加强联邦和各州共同管理危机的职能,加强各救灾组织机构的协同能力以及指挥领导者、管理人员和专业技术人员的能力,并增进国内外相互交流。6英国政府在志愿者的组织与管理上值得借鉴,英国在平时就已建立起一些志愿者组织,主要包括:皇家英国妇女志愿者协会、英国红十字会、圣约翰急救编队、皇家国民救生艇协会、国际营救队、英国医生紧急救护协会、山地营救会、岩洞营救会、宗教协会以及学生联合会、外交使团等等。地方政府“突发事件计划官”负责掌握当地的志愿者资源,在平时建立和保持与各类志愿者协会的联系,并将志愿者协会编入“地方政府突发事件应急计划”中,使之具有法律效力。各类志愿者组织平时还要进行突发事件的应急培训及实战演练。75.抗灾救灾物资管理缺乏法律上的保障中国的防灾、抗灾资源基本上都是国家根据灾害发生的情况,临时决定预算,有很大的随意性。比如,2008年的汶川大地震后,2008年5月21日国务院召开会议决定“中央财政今年安排700亿元建立灾后恢复重建基金,明后年继续作相应安排。”并决定“中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5%,用于抗灾救灾”。12抗灾救灾物资的管理也缺乏法律制度和组织上的保障,管理不善导致抗灾救灾物资流失的现象时有发生。在美国灾害管理中,对资源的调配是按照全民紧急事态原则进行的,对全国各级政府、各种组织的所有合适资源实施统一调配使用。13韩国政府将防灾减灾作为国家公益事业,其工程建设和管理费用列入中央政府和地方政府财政预算,从而为国家的危机管理工作提供了充足的资金保证。韩国有一套完整的灾情调查评价程序,对灾情的补助标准、灾害修复费用,中央、地方各自承担的比例都有明确规定,并由中央灾害对策本部每年修订颁布,避免了人为因素干预。56.融合和实现社会共享的重要社会基础日本政府为了改变在突发事件中各省厅将信息资源视为部门所有致使信息难以共享的状况,修改了《灾害对策基本法》等相关的法规,并成立了各种会议组织,对信息资源进行重新有效配置。其中,“内阁情报会议”和“合同情报会议”在应对突发事件以及实现政府信息资源共享方面具有重要作用。内阁情报会议成立于1998年10月,主要任务是强化情报系统功能,协调和共享政府相关部门的情报,综合把握国内外的重要动向。此外,为了加强人员方面的合作以及随时沟通情况,在内阁情报会议下面又设置了合同情报会议。8日本政府利用高技术建立了以政府各职能部门为主固定通讯线路(包括影像传递线路)、卫星通讯线路和移动通讯线路的“中央防灾无线网”,以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”和以自治体防灾机构或者当地居民为主的都道府县·市村町的“防灾行政无线网”等专门用于防灾的通讯网络。这一系统对政府识别掌控危机、制定对策、战胜灾害起着至关重要的作用。11韩国的灾害信息管理机制主要有:(1)通过有组织的宣传教育,提高国民的危机意识;(2)构筑多层次的灾害信息发布平台,通过广播、电视、公用热线电话、短信等方式发布灾害信息。5我国与发达国家的对比通过从灾害管理法律制度的制定、组织机构的构建、管理机制的设计、资源筹备与调配、抗灾救灾队伍的组建等方面对我国与发达国家进行比较分析,我们可以找出差距,为探索解决问题的途径寻找突破口。1.第二,促进了中国灾害管理的立法发达国家一般都有一部或几部纲领性法律制度对灾害管理的方方面面,主要是灾害管理过程中涉及启动应急计划的时机与程度进行规定,使得部门之间的协调与分工都有章可循、责权分明,通过法制化的手段,形成了完备的应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力,提高了灾害管理的整体能力。中国灾害管理的立法比较分散,没有一部统一的灾害管理法,而是分灾害的种类分别制定了不同的法律条例,并且由不同的部门进行管理。法律法规的欠缺使得灾害管理行动缺乏必要的法律保障,灾害来临时,导致一些临时命令实质上处于“违法运作”的状态,大大削弱了灾害管理的效率。2.信息共享及管理协调发达国家一般都设置了综合协调机构,这些机构的设立具有很多优点:(1)可以在紧急事件的全过程监控事件进展,明晰事件的每一个阶段的演化原因,有利于制定合理的应对措施;(2)充分掌握事件应对过程中的各种信息,有利于优化调度各种应急资源,避免资源浪费;(3)掌握紧急应对全过程的信息,有利于灾后的恢复与重建;(4)有利于在紧急事件应对过程中积累宝贵的经验,为应对下一次危机做出重要准备。从中国的灾害管理系统组织机构看,各灾害管理部门的垂直应急管理体系较为完备,但各部门横向之间的职责关系并不十分明确,出现交叉和管理脱节现象并存,缺乏统一协调。各部门之间由于缺乏相互配合,导致了应对措施的混乱,以至于出现部门之间管理措施的冲突。如何克服这种协调管理的矛盾,实现资源与信息共享,协调各部门行动,是中国国家应急管理系统亟待解决的问题。3.第三,组织参与灾害事件应对发达国家在有完善的法律制度和组织机构的情况下,一般都有较完善的管理程序,使灾害管理行动全过程均得到较好的协调与配合,而且由于常设的主管组织参与灾害事件应对,能够积累更多的管理经验,提高应对灾害事件的效率。中国国家灾害管理行动程序基本上还是以事件属地政府为主的灾害管理策略,灾害事件应对从先期处置,到应急响应,再到最后的善后处置基本上都是由地方政府主导,国务院有关部门主要提供专家技术指导。这种运行程序有利于快速进行应对,但由于在灾害事件应对的整个过程中缺乏一个全程跟踪的部门,容易造成应对措施的混乱和宝贵经验的浪费,降低了灾害事件应对的效率。4.设立自然灾害管理基金充分的社会资源保障是进行有效的灾害管理的基础,其贯穿于灾害预防、灾害处理、灾害救助三个阶段,根本作用在于化解风险,维护社会稳定。发达国家大都设立了专门的灾害管理基金,专门为灾害发生提供资源支持。我国政府在灾害管理方面的投人严重不足,特别是应对灾害的公共财政支出存在许多问题,资金的不足制约了社会资源保障机制的建立,对及时有效地进行防灾、抗灾、救灾造成了不利的影响。5.抗灾救灾志愿者发达国家不但有政府组建的专门队伍负责防灾、抗灾和救灾。当灾害发生时,还有一大批志愿者协助工作,这些志愿者大都是经过专业培训,具有某专业领域的特殊技能,能够完成特殊情况下的作业,并且这些志愿者组织与政府部门联系紧密,当灾害发生时,政府能够及时调动志愿者去解决灾害管理中的问题。中国的防灾、抗灾和救灾主要靠政府组织的专门队伍。虽说也有抗灾救灾志愿者,但主要呈现出三个特点:第一,志愿者规模小,很难发挥主力作用;第二,没有经过专门的训练,专业性不强;第三,都是自发的开展抗灾救灾工作,管理机构不明确,与政府的联系不够紧密,遇到特殊任务时,政府对其掌控的力度不够。关于政治建议1.有关灾害的管理中,应根据信息加强灾害管理的立法工作,尤其需要抓紧出台一个有关灾害管理的纲领性法律制度,对灾害管理的方方面面做出明确规定,使灾害发生时各部门各单位有法可依。其次,还要按照灾害的种类,分别制定管理这些灾害的专门法律制度,解决不同灾害在管理过程中的特殊性问题。另外,各级政府还应该结合本地情况,根据国家的灾害管理相关法律制定制定制度和规定,使灾害管理有法可依。2.加强权威性的组织机构为了积极应对各种灾害,有效协调、配置社会资源,设立一个能够统揽灾害处置工作、具有较强权威性的组织机构是十分必要的。美国设立“联邦紧急事态管理局”、英国设立“突发事件计划官”的做法可资借鉴。在设立专门的管理机构的同时,还应该根据灾害的不同种类,设立相应的专门从事该灾害研究及信息发布工作的机构,将更有利于各种灾害的有效管理。3.设立防灾救灾专项基金我国政府应着手来构建有效