内塔尼亚胡与以色列外交

内塔尼亚胡与以色列外交

2009年3月底，内塔尼亚虎再次成为以色列总理。此时,以色列的国际环境发生重要变化,地区安全环境得以改善,黎巴嫩真主党和巴勒斯坦哈马斯遭受重创,但是,地区外的伊朗却成为以色列最大的安全关切。内氏政府多次表示,寻求发展核武器的伊朗是以色列外交与安全的最大威胁。另外,美国的战略调整对以色列外交产生复杂的影响。为把握机遇、应对挑战,内氏政府在外交上出台了一系列新的政策和策略。一、第四,有关阿富汗问题内氏政府上台近半年以来,其总体外交思路日见清晰。它承袭了以色列外交的传统:在重视美以同盟的基础上注意保持以色列的外交自主性,强调通过外交手段维护以色列利益但不惜使用武力捍卫以色列的安全。更主要的是,与前两任政府相比,内氏政府的外交呈现出一些新的特点。第一,以应对伊朗威胁作为首要目标。从巴勒斯坦—黎巴嫩威胁主导型转向伊朗威胁主导型是内氏政府外交目标的最显著变化,这是以色列首次将地区外的伊朗威胁提到高于巴以、阿以问题的位置上。这一变化的出现主要有以下原因。一是在奥尔默特连续发动对黎巴嫩真主党、巴勒斯坦哈马斯的两次战争后,以色列安全形势得以改善。这使得内塔尼亚胡能够对以色列的传统外交进行调整。(1)二是伊朗总统艾哈迈德·内贾德威胁将以色列从地球上抹去等极端言词,加重了以色列的生存危机感。伊朗核问题久拖不决增加了以色列对伊朗发展核武器的担忧,以色列担心拥有核武器的伊朗将给以色列带来毁灭性打击。(2)内贾德蝉联伊朗总统打碎了以色列期待伊朗出现新政府、改变强硬政策的期望。(3)三是伊朗同哈马斯、真主党、叙利亚的密切联系对以色列形成战略牵制。内塔尼亚胡指责伊朗是真主党和哈马斯背后的真正主谋,称以色列要想得到永久和平,就必须有效对付伊朗。(4)但是,美国打击伊拉克破坏了海湾地区原有的沙特、伊拉克、伊朗三国制衡关系,美国从伊拉克撤军表明美不愿继续充当新的海湾制衡者角色,这种放弃战略义务的做法增加了以色列的压力。第二,消极对待巴勒斯坦问题,以拖延战术应对外部压力。内氏政府是由巴拉克的工党、利伯曼的以色列—我们的家园党以及一些极端宗教政党组成。它们都以固守以色列的既得利益、维护犹太认同而著称。内塔尼亚胡本人更是以色列政坛有名的鹰派人物,一向拒绝巴勒斯坦建国。按说新政府应当坚持内塔尼亚胡就任之初坚持的拒绝巴勒斯坦建国的主张,但内塔尼亚胡本人在2009年6月却有条件同意巴勒斯坦建国。其原因在于:2008年底以色列对哈马斯发动的军事行动虽然削弱了哈马斯的实力,却造成了严重的人道主义危机,进而触动了巴勒斯坦—以色列—美国—阿拉伯国家之间的外交循环机制,使得事态走向以色列预期的反面。那就是,以色列伤害巴勒斯坦的行径引起沙特等阿拉伯国家不满进而呼吁美国采取行动,美国被迫对以色列进行战略约束。2009年1月23日,沙特王储兼驻美大使费萨尔亲王(Tukial-Faisal)公开发文,愤怒谴责美国是中东危机的帮凶:“美国发动伊拉克战争造成数以万计阿拉伯平民的伤亡,也因为纵容以色列造成了加沙杀戮。如果美国还期望在中东维持领导地位的话,就要做些事情。阿拉伯和平倡议不会永远有效,沙特等国家的耐性已经消耗殆尽。”(1)在美国同沙特关系趋冷的情况下,美国不可能对沙特的上述表态置之不理。(2)奥巴马政府不得不向奥尔默特的继任者内塔尼亚胡施加压力。对于美国的劝诫和压力,内氏政府不能不听、不能不做,但也不能全听全做,因而采取弹性对策,消极处理巴勒斯坦问题。第三,加快建设以色列的安全圈。埃及、约旦、叙利亚、黎巴嫩是与以色列毗邻的4个国家。以色列同埃及、约旦先后实现关系正常化之后,安全环境得到较大改善,但是以色列的安全圈建设尚未完成。黎巴嫩四分五裂,根本不会独自对以构成威胁。叙利亚是仅存的对以安全构成威胁的邻国,如果同叙实现了媾和,以色列基本完成了安全圈建设,而且还有可能松动甚至拆散叙伊(朗)同盟,对增进以色列安全具有重要的战略意义。奥尔默特时期,叙以两国在土耳其的斡旋下进行过秘密会谈,但因加沙危机而中断。(3)秘密和谈表明双方具有通过谈判解决问题的可能。内塔尼亚胡就任后,叙以不再避讳谈论双方要进行公开、直接的会谈。2009年5月20日,内塔尼亚胡表示,“以色列愿意在不设前提条件的情况下与叙利亚进行和谈。但叙利亚如果不能断绝同伊朗的关系,以色列将不能履行任何协定。”(4)美国同叙利亚的关系缓和为叙以和谈提供了新的动力。(5)奥巴马上台后,美叙两国进入蜜月期。美国参议院外交关系委员会主席约翰·克里(JohnKerry)等高级官员频繁造访叙利亚。美国中东特使乔治·米切尔先后三次访叙并同叙总统阿萨德举行会谈。米切尔表示,叙将在中东和平进程中发挥重要作用,并多次敦促叙重启同以色列的和平谈判。(6)第四,与美国适当拉开距离,保持以色列外交的自主性。长期以来,以色列对美外交始终围绕着要求美国对以增加安全承诺和减少战略约束两大主题展开。以色列在相当程度上像个“坏孩子”,只希望得到美国的宠爱,而不希望受到管教和约束,以保证自己在地区事务中的自主性。但是,美国不仅是以色列倚重的战略盟国,而且是在中东拥有广泛利益的世界大国。除了维持以色列的安全,美国在中东还必须维持阿以之间的战略平衡,维持同沙特等阿拉伯稳健派国家的良好关系,保持中东对美国能源供应的安全等。(1)美以两国的战略利益差异是美以关系不时陷入紧张的根源。美国奥巴马政府的对外战略调整涉及从伊拉克撤军、接触伊朗、重启巴以和平进程等重大问题。奥巴马政府对中东和平进程寄予厚望,希望借此修复美国的形象以及与阿拉伯国家的关系。美国期望以色列能够服务、服从于自己的战略调整。但在以色列看来,美国在伊朗核问题未决之时就从伊拉克撤军将导致伊朗在中东地区坐大,增加以色列的战略压力;而美在哈马斯被削弱后重启巴以和谈是在压以向巴勒斯坦做出实质让步,是明显损害以色列、迎合阿拉伯国家的做法。(2)但是,内塔尼亚胡既不能过分得罪美国,又不愿为美战略调整付出高昂代价,最终选择了一条温和路线——同美国外交适当拉开距离、保持以色列外交的独立性和自主权。二、对土耳其的主动回应内氏政府的新外交主要围绕伊朗、巴勒斯坦、美国、叙利亚展开。它仍以美国为战略盟国,同时赋予地区事务以外交主导地位,体现出以色列维护其地区大国战略利益的目的性。首先,开展游说外交,宣扬伊朗威胁并做应对准备。在地区层面,以积极开展外交活动,谋求打击伊朗所需的过境通行权。2009年5月11日和14日,内塔尼亚胡先后同埃及总统穆巴拉克、约旦国王阿卜杜拉二世举行会谈。内氏出访的目的是,促使埃及和约旦两国在以色列与阿拉伯国家之间发挥桥梁作用,建立共同应对伊朗威胁的阿以战略同盟。(3)获得苏伊士运河通行权是内氏地区外交的重大成功,这为对伊朗可能的军事打击开拓了新线路,提供了便捷通道。2009年7月,以色列潜艇和导弹护卫舰先后通过了苏伊士运河。经由苏伊士运河,以色列潜艇无需加油就可以经红海直达波斯湾。在军事层面,以采取多方行动敦促有关国家停止对伊朗的军售。S-300防空导弹系统能够改变以色列和伊朗在常规武器上的平衡,增加以色列打击伊朗的难度。(4)为此内氏政府积极要求俄罗斯放弃向伊朗出售该型导弹。2009年4月,以色列曾试图以50架无人侦察机换取俄罗斯停售S-300导弹,但未获成功。(5)6月,以色列外长利伯曼亲自访俄,谋求同俄建立战略伙伴关系,要求俄停止对伊军售,(6)但遭俄婉拒。俄总统梅德韦杰夫表示,俄已同伊朗签订了S-300导弹系统销售合同并接受了首付款,“那是很多钱,现在是经济危机时期,俄罗斯的日子很艰难。如果一定要阻止的话,以色列可以自己购买或说服沙特等国购买”。(7)9月,内塔尼亚胡秘密访问俄罗斯,S-300导弹仍是双方关注的话题。(8)在大国关系层面,以要求相关国家严厉制裁伊朗。2009年7月,在八国峰会举办前夕,内塔尼亚胡访问意大利和法国敦促八国严厉制裁伊朗,但是7月10日八国峰会只达成接触伊朗、对伊朗核问题采取一致立场的共识。(9)8月27日,内塔尼亚胡再度访问德国和英国,继续呼吁两国对伊朗采取令其瘫痪的制裁(thecripplingsanction)10,但也无果而终。其次,阻挠巴勒斯坦建国。内氏在巴勒斯坦建国问题上坚持强硬立场,但是采取了退一步、进半步的灵活策略。他就任后表示,新政府支持巴勒斯坦建立自治政府,强调“三轨政策”是实现同巴勒斯坦和平的现实之路。(1)相对于其前任奥尔默特支持巴勒斯坦建国的立场,内氏这种表态是明显的倒退。三轨政策实质上是以自治取代建国,剥夺巴勒斯坦人民寻求建立独立国家的权利。在美国和国际社会的压力下,2009年6月14日,内塔尼亚胡在以色列巴艾兰大学(Bar-IlanU-niversity)发表演讲时表示同意巴勒斯坦有条件建国。这被认为是内塔尼亚胡在巴勒斯坦问题上的态度转变。但是,内氏为巴建国设定了苛刻条件。一是以色列只承认巴勒斯坦权力机构的谈判地位,巴建国前必须解决针对以色列的恐怖主义;二是巴必须承认以色列,必须公开、有约束力、真诚地承认以色列是犹太人的家园和民族国家;三是巴必须去军事化,不得拥有军队,不得控制领空和边界,不得同伊朗、真主党等国家或组织缔结条约。(2)内氏所提条件几乎剥夺了未来巴勒斯坦国作为国家实体的基本权利,是以牺牲巴勒斯坦人民的权利为代价,去实践以色列人的意志和利益。以色列阻挠巴勒斯坦建国的策略是利用定居点问题大做文章。停建定居点是2003年中东和平路线图规定以色列应当履行的职责。此前,沙龙和奥尔默特对停建定居点都予以口头支持。它是巴勒斯坦建国之路上的重要步骤。但内塔尼亚胡赋予定居点以新的涵义,即通过反对停建以激起巴勒斯坦方面的强烈反对,达到迟滞巴勒斯坦建国的目的。2009年8月26日,以色列以满足定居点犹太人自然增长为由,宣布继续建设现有的定居点,不接受关于东耶路撒冷定居点建设的任何限制。(3)2009年9月12日,以新批准了450个定居点建设申请。(4)有鉴于此,巴权力机构主席阿巴斯9月14日重申,以色列完全停建定居点是巴以和谈的前提。(5)第三,敦促同叙利亚的和谈。目前叙以和谈尚处在倡议阶段,双方都在试探对方的真实意图,期待对方迈出第一步,以免陷入外交被动。在启动谈判的条件上,双方还存在分歧。阿萨德将归还戈兰高地作为启动双边谈判的前提条件,拒绝内塔尼亚胡提出的“从原点谈判”的建议。(6)以色列方面的态度显得相对积极。总统佩雷斯5月12日表示,叙以进行谈判很正常。内塔尼亚胡更表示,以愿意在不设前提的条件下与叙进行磋商。(7)尤其值得注意的是,以色列在戈兰高地问题上的强硬立场开始松动。2009年7月31日,内塔尼亚胡的安全助理优兹·阿拉德(UziArad)表示,以色列将从戈兰高地部分撤军,但仍将控制戈兰高地的大部分。以色列内部达成的共识是,为了战略、军事和定居点问题必须控制戈兰高地的重要部分。(8)第四,以抵制和疏通相结合的外交方式,化解美国压力。迫于沙特等国的压力和美国战略调整的需要,美国在犹太人定居点等问题上向以施压,期望将以纳入美国战略调整的轨道。为了缓解压力,内塔尼亚胡同美国总统奥巴马、众议院议长南希·佩洛西(NancyPelosi)、众议院少数派领袖约翰·博纳(JohnBoehner)等会面,(9)寻求他们对以政策的认可。对于向以施压的美国主要部门——奥巴马为首的行政当局,内塔尼亚胡主要采取抵制方式予以回应。内氏明确拒绝奥巴马提出的建议:以色列启动巴以和谈,以获得国际社会对于严厉制裁伊朗的支持。(1)内氏坚持巴以问题与伊核问题分开的原则,强调两者不存在内在联系。“以色列想处理巴勒斯坦问题时无需理会伊朗发生了什么;美国在阻止伊朗发展核武器时也不要管巴勒斯坦发生了什么。”(2)同时,他反对美接触伊朗,强调伊朗是以色列和美国的最大威胁,美应严厉制裁伊朗而不是进行接触。(3)以色列历来注重争取美国国会支持。但美国本届国会因为民主党占据主导地位而选择同政府保持一致。为此,内氏政府的疏通重点主要放在美以公共事务委员会(AmericanIsraelPublicAffairsCommittee,AIPAC)等亲以犹太团体上,通过它们向奥巴马政府传达以色列的政见和对美国压力的不满。这是由于美籍犹太人是奥巴马获得大选胜利的关键支持力量之一,而美以公共事务委员会等亲以色列团体在美国犹太社会和美国政治中具有相当重要的影响力,通过它们向奥巴马行政当局施压,可迫使奥巴马为自己的选票而选择减弱对以色列压力。2009年5月4日,内塔尼亚胡向美以公共关系委员会年会发表演讲,提出让巴勒斯坦实现自治的“三轨方案”,认为寻求核武器的伊朗是阿拉伯和以色列首次面临的共同危险、以色列必须同阿拉伯世界合作加以应对。(4)出席年会的以色列总统佩雷斯也表示以色列热爱和平,愿意向所有谋求和平的国家和所有阿拉伯国家伸出双手,结束战争与仇恨。佩雷斯勉励与会人员为实现以色列的和平做出贡献。(5)在以色列的推动下,美国犹太组织“反诋毁联盟”(Anti-DefamationLeague)在8月5日的《纽约时报》上刊登整版海报,题为“总统先生,问题不在犹太人定居点,而在阿拉伯国家拒绝承认以色列”,公开对奥巴马在定居点问题上向以色列施压表示不满。(6)美以公共关系事务委员会在8月23日推动美国参议员致信奥巴马,表彰内塔尼亚胡为推进中东和平所采取的具体措施,要求奥巴马推动阿拉伯国家承认以色列。(7)由于以色列的推动,奥巴马政府降低了要求以色列停建定居点的调门,转向表示不承认以色列新建定居点的合法性,(8)并呼吁沙特等国家采取建立贸易代表处等对等行动,鼓励以色列在巴以问题上做出积极举动。(9)与此同时,美国在以色列打击伊朗问题上给予了有条件许可。美国副总统拜登7月6日表示,“以色列是个主权国家,可以根据自己利益决定对伊朗和其他国家采取何种行动,美国不能为其决定它要做或不做的事情。”⑩尽管次日奥巴马否认给以色列打击伊朗开绿灯,⑪但拜登的发言让外界怀疑美国在放松对以色列的战略约束,实际赋予了以色列打击伊朗的相机决定权。三、对巴以和美以关系的影响内塔尼亚胡政府的新外交尽管已经开始付诸实践,但要想完全顺利实施并取得如期效果是很困难的。伊朗再度走到谈判桌前,同美国、俄罗斯就浓缩铀生产等重大问题进行谈判,使伊核问题转向缓和。在这种情况下,内氏政府所做的更有可能是密切监控整个谈判进程,促使美、俄等国保持对伊高压态势,以助推伊朗向前迈进,防止伊朗违规使诈。为此,以色列很可能会根据谈判的进展和节奏不时发出武力威胁,敲打伊朗,但是短期内不会轻易走到打击伊朗的地步。其原因之一是,核问题重新进入美国外交议程的优先位置相应缓解了以色列的外交压力。美国总统奥巴马表示谈判不会无限期拖延,年底应当能见分晓,不太会给伊朗留下利用谈判加紧发展核武器的余地。这可算是美国对以色列的承诺。美国的参与暂时缓解了以色列对美国放弃战略义务的担忧。美国在核问题上承担的义务越多,以色列搭便车的概率就越大。原因之二是,以色列对伊朗开战的临界点尚未到来。俄罗斯同伊朗虽然签订了S-300导弹的销售合同,但是俄始终没有提及何时交货,以色列仍有进行外交斡旋的空间和时间。伊朗并未采取提高浓缩铀丰度或进行核试验等冒险行动,相反还参与了新一轮核谈判。在这种情况下,如果以色列发动对伊朗的军事行动,是师出无名的,难以取信于国际社会。巴勒斯坦建国的前景丝毫不容乐观。内氏政府现有的消极立场难以改变,拖延仍将是内氏政府对待巴以和谈的主要策略。主要原因有两点。一是内塔尼亚胡作为以色列最强硬政府的领袖肯定会保持政治和外交上的强势,否则将招致党内、政府内和全国民众的指责及批评,危及政府的稳定。内塔尼亚胡关于定居点建设暂时冻结的政策,就遭到出身利库德集团的两位副总理的严厉抨击。(1)对内氏政府来说,对缺乏实力的巴勒斯坦保持强势,在政治上是最稳妥也最保险的,让步则意味着冒险。内氏在这个问题上的任何让步,必须基于利库德集团的先期认同和联合政府内部的共识。二是以色列能够利用巴勒斯坦问题外部推动型的特点来阻碍建国。长期以来,巴勒斯坦事业在更大程度上是依靠美国向以色列施压来推进的。只要以色列利用在美国的人脉资源,控制住向以色列施压的渠道,就能够缓解来自美国的外交压力,尽可能长期拖延巴勒斯坦建国。以色列一直在这么做,今后也仍会一如既往地做。内氏政府有可能以公开