十二五我国社会保障住房建设目标与落实方案

十二五我国社会保障住房建设目标与落实方案

保障住房建设权新加坡是一个城市国家，是解决世界住房问题最有效的国家之一。其全国面积仅714.3km2,总人口518万,人口密度约7257人/km2,是东南亚地区面积最小而人口密度最大的国家。建国初期,新加坡曾面临严重的住房短缺问题,恶劣的住房条件导致了公共卫生状况恶化等一系列社会问题。1960年政府成立建屋发展局,采用了对住房市场全方位介入的全面责任型住房政策,如“居者有其屋”组屋计划、“组屋更新计划”及2007年的“重塑中心地带组屋”、2008年的“邻里重建计划”等。从1960年至2010年,政府共建造组屋101万套,有效解决了住房问题,从当年只有9%的人口居住在保障性住房,发展为2011年约82%人口居住其中。我国的保障性住房近年来有了长足的发展。20世纪80年代末90年代初,全国开始进行住房制度改革的试点,之后陆续颁发了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》、《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等多项政策。2008年起,保障性住房建设规模连年攀升:2008年至2010年中央原计划建设的保障性住房分别为63万套、387万套、580万套,到2011年更大幅提高到1000万套,比2010年高了72.4%,进入“加速跑”阶段。“十二五”期间,中央政府计划新建3600万套保障房:2011年和2012年每年建设1000万套,2013—2015年建设1600万套,到“十二五”末,全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上。如何保证这一项长期且涉及面广的重大民生工程真正落实,并有效地持续发展,是关系社会是否能够稳定和健康发展的重要问题。对此,新加坡的保障性住房体系值得我国参考和借鉴。1新加坡的社会保障结构和政治发展1.1租赁住房的分配新加坡的保障性住房是指以中、低收入阶层为目标群体,由政府投资建设并实行有偿提供的住房(组屋),包括供出租的廉租房和供出售的廉价房两种。新加坡组屋以出售为主,产权自有率高的特点十分突出。到2010年,新加坡约82.4%的人口居住在政府提供的组屋中,其中94.8%的人口拥有组屋产权,只有5.2%是租赁住房。虽然新加坡是一个市场经济国家,但在住房建设与分配上并不完全依靠市场,而是采取了政府分配与市场出售相结合的形式,即中、低收入阶层的住房由政府提供,高收入阶层的住房由市场供给(图1)。其中由政府提供的廉租房和廉价房即保障性住房,也称“组屋”。政府按照家庭月收入将所有家庭分为四个等级。最低等级的家庭月收入在800新加坡元以下,占比约10%。这部分家庭享受租赁补贴,可租住一居室、两居室或三居室的组屋,补贴金额约为租金价格的50%。第二等级家庭的收入在800~5000新加坡元,这部分家庭既可租住也可购买组屋。第三等级家庭的收入为5000~8000新加坡元,这部分家庭不能租住,只能购房,且可购买较高档次的公寓。第四等级家庭的月收入在8000新加坡元以上,这部分家庭既不能购买组屋,也无法享受优惠的公积金贷款,只能从房地产市场购买住房,通过商业渠道获得贷款。1.2“住房”及居住环境问题的从单一出租向租赁、转售结合的组屋方式转变,以整合多种模式为新的住房供应体系新加坡保障性住房政策始于1959年末,按政策规定和实际开展情况大致可以划分为促进建设期、住房改善期和全面发展期三个阶段,住房分配也经历了由廉租屋向廉价屋的过渡。1960年代为促进建设期,主要颁布解决住房短缺的政策。自政府成立伊始,全国200万人口中,有80%以上人口存在住房困难。因而政策把住房建设放在优先位置,制定了有针对性的专门法律《住宅发展法》,成立了专门的公共住房建设和管理机构——建屋管理局(HDB),致力于保障性住房的建设,为中低收入阶层提供出租形式的廉价房屋。1964年政府宣布实行“居者有其屋”政策,鼓励中低收入阶层以分期付款的方式购买组屋,至此组屋从单一出租向租售结合的方式转变。经过1961—1970年两个五年建屋计划的实施,累计推出11.8万个租赁单位和4.3万个“居者有其屋单位”,约35%的人口住进了政府组屋。1970年代为住房改善期,主要颁布改善房屋类型及新市镇建设的政策。随着房荒问题的缓解,住房政策重点向改善住房类型转变,住房类型由过去的一房式、二房式向三房式、四房式更新;同时也开始关注开发建设的新市镇的配套设施情况,如市镇中心、邻里中心、学校、公园、巴士换乘站等。1975年新加坡政府开始放松组屋转售限制,随之组屋的私有化程度不断提高。1971年至1980年,建屋管理局推出10.5万个租赁单位和26.5万个“居者有其屋单位”,以出售为主的组屋占多数,约67%的人口住进了组屋。1980年代至今为全面发展阶段,主要颁布全面提升居住环境的政策。随着住房供应经验的完善,开始将重点更多地放在为居民提供高质量的生活环境上。如制定“组屋更新计划”,以系统化的方式重新改造发展屋龄较久的市镇或社区邻里;制定“邻里重建计划”,推行邻里概念,促进居民对邻里的归属感和人际交往;鼓励居民积极参与社区的公共论坛,增强社区凝聚力等,从多方面改善居民生活环境,提高生活质量和社区关怀。2新加坡确保住房政策的主要特点2.1通过中央部制的“主导”模式,确保住房分配和调控的准确新加坡保障性住房政策的最大特点是完全由政府主导。政府不仅设立了专门的行政管理机构,构建了完善的保障性住房法律体系,而且建立了包括公积金制度在内的金融支持体系,以及完善的土地供应保障措施等。公积金储蓄是新加坡国内最有力的储蓄,是组屋建设资金来源的重要组成部分和资金流良性循环的关键。个人和雇主所缴纳的公积金由中央公积金局统一归集、管理和运营。自1968年颁布的《中央公积金修改法令》中规定公积金可作为组屋建设投资资金起,中央公积金局将约80%的公积金,通过购买政府债券的方式转移给中央政府,政府再以拨款和贷款的形式转移用于保障房的建设和补贴。因此,新加坡组屋的融资模式是典型的完全政府主导模式。除此之外,政府还构建了清晰而合理的分配体系,对申请人物质、家庭结构条件等作出明确规定(表1),保证住房分配到最需要的人和家庭,并且为居民租购组屋提供各种不同适用范围和程度的优惠,增强居民的购买能力,极大地发挥了资源调控的作用。例如,在房租方面,租金一般占住户家庭收入的4%到15%,远低于租住市场上的住房;在房价方面,政府制定的原则是使90%的家庭能够支付得起三房式的组屋,70%的家庭能够支付得起四房式的组屋。较低房价为中低收入者购买自己的房屋创造了条件。建屋管理局会根据房型不同,对组屋出售给予不同水平的折扣,户型越小,折扣度越高:三房式的折扣度为44%,四房式的折扣度为33%,五房式的折扣度为27%。为了鼓励人们购买组屋,还会给予一些符合要求的人群数量不等的直接购房租房补贴。如首次购房的夫妻申请人,可以获得30000新加坡元的资助,若所购二手组屋在其父母或者已婚子女的住房附近,可以获得40000新加坡元的资助;35岁以上的单身新加坡公民购买二手组屋自住,可以获得11000新加坡元的资助等。2.2住房建设及职能新加坡政府设置了建屋管理局(HDB),将保障性住房的相关事宜全权交给建屋管理局负责,形成了统一规划、建造、分配和管理的集权式运作机制。建屋管理局致力于为新加坡国民提供质优价廉的住房,同时建设和保持市镇活力,以及社区和谐和归属的营造,其职能包括:实施政府确定的建屋计划,征用土地,拆迁旧屋,规划设计住宅区,安排承建商及组屋的出租、出售和管理。在行政上,建屋管理局隶属于国家发展部,其下设有建设研究协会、建设组(分管发展和采购、研究和规划、建筑质量、建设和设施配备)、不动产组(负责产权管理、物业管理、社区关系、土地和财产、工业财产)和组织组(负责组织发展、组织关系、财政、信息服务、法律支持和内部审计),各部门分工清晰明确,各自承担着保障性住房的建设和管理的各种职能(图2)。2.3住房自有化政策在不同历史时期,政府推出不同层次的保障性政策。在住房短缺严重时期,政府的政策方向是为广大中低收入阶层提供廉租屋。此时大量兴建的住房主要用于出租,以期快速解决居民的住房短缺问题,并且规定只有月收入不超过800新加坡元的家庭才有资格租房,保证了低收入家庭能够优先住进公共住房。随着房屋荒的解决,政府逐步开始推行住房自有化政策,即“居者有其屋”计划,将保障性住房提供方式的重点转向售卖,让每个合格的居民都能拥有自己的住房。至20世纪80年代后,绝大多数居民的住房问题得以解决,新加坡政府又将保障性住房政策的重点转向完善机制,表现为特殊群组屋计划的推出、社区的营造、市镇建设和更新三个方面,强调改善组屋社区生活环境,培养居民对邻里的归属感和促进人际交往,积极推行邻里概念,重视社区的营造。在同一历史时期,政府还针对不同社会群体的住房问题推出不同层次的保障性政策。比如针对一些特殊群体、弱势群体,专门提出了相应的租房计划,包括“老年公民计划”和“孤儿计划”等,保护了老人和孤儿的住房权利。2.4新加坡组屋的购买、销售和转售新加坡在住房政策的实施过程中实行封闭管理方式。在准入和退出机制方面都有明确的规定,并且用相应的惩罚制度确保其效力,而准入和退出的条件也会随着经济的发展和居民收入的提高适时修改,将更大比例的国民纳入保障体系中来。买不起政府组屋的低收入家庭可以低廉的价格从建屋发展局租赁组屋,但对于非法出租组屋,或者并非真正需要租赁组屋的租户,建屋发展局将强行收回组屋,并严惩当事人。政府每2~3年会对保障性住房购买者的家庭收入重新审核,购买者必须如实报告收入情况,如果购房者家庭收入不再符合要求,政府将对组屋进行回购,购房者需搬出组屋。在购买组屋时,购买者必须提供准确、详实的资料,一旦发现弄虚作假,当事人将面临5000新加坡元的罚款或六个月的监禁,严重者两者兼施。新加坡组屋的产权自有率很高,但组屋的出售和转售过程均在建屋管理局严格控制的封闭式管理下进行。在组屋出售过程中,买卖双方必须向建屋管理局提出申请,由建屋管理局对双方是否符合条件以及是否符合种族融合政策等进行审查,经批准后,买卖双方才能开始履行合同。除买卖合约外,卖方还需要签署一份屋契转让文件,此文件也必须到土地局进行登记,否则出售和转售过程不受法律保护。组屋的管理则由建屋管理局统一协调,国家法定部门——市镇委员会具体负责。市镇委员会负责组屋管理中最日常的工作,也可将物业管理中部分项目外包给物业管理公司,但市镇委员会负最终责任。物业管理公司的选择由市镇委员会决定,市镇委员会定期到组屋社区内搜集居民意见和建议,根据居民意见和评分决定是否与物业管理公司签订合作协议。市镇委员会注重与居民、组屋管理的承包商、基层领袖和政府部门之间的联系,始终保持着有效的沟通,维护组屋的管理。3加强思想建设,形成大社区乌兰新镇位于新加坡北部与马来西亚柔佛州的接壤地带(图3)。1970年新加坡政府开始在乌兰地区建设组屋,称为乌兰新镇,并向马西岭(Marsiling)和海军部(Admiralty)一带扩张,逐步形成了一个大社区。发展至今,乌兰新镇融合了交通、娱乐、休闲、教育等功能,已成为新加坡较为成功的组团式社区典范之一(表2)。3.1建设机制3.1.1bto系统开发乌兰新镇的组屋开发模式完全按照新加坡建屋局(HDB)制定的纲要执行,先由土地管理局征地,再由城市重建局规划,审批通过后,由建屋局根据年度开发计划和强度,选择合适地块,纳入BTO系统开发。BTO系统全称为BuildtoOrderSystem,是HDB用于管理组屋开发项目的电子系统。所有纳入开发建设的组屋项目均在此系统中立项,每个组屋项目(通常为一栋组屋或者组合楼盘)均设计成主页,供公民申请组屋时浏览,内容包括:区位、周边设施、房屋设计平面图、价格、补贴细则等。3.1.2抽中者和特殊人群申请者根据BTO系统提供的信息选择房屋。当确定购买房屋位置和类型后,申请者在HDB网上提交申请表,领取编号,等待HDB在申请截止日期结束后随机抽取,抽中者即可购买所选房屋。符合HDB享有优先权规定的申请者将享有优先权。未被抽中者,编号仍然有效,可再次申请,并拥有优先权。同时政府规定,凡是迁居到组屋区的各族居民都必须采取抽签制,以确保每一座组屋都有比例均衡的各族居民,规定每个组屋邻里和各座组屋的各族群居民必须达到一定的比例。华族、马来族、印度族三大种族在组屋邻里和单幢组屋中所占的比例分别不得超过84%、87%、22%和25%、10%、13%。3.1.3总体特征概况根据规划,乌兰新镇的组屋项目先在乌兰中心区开展,随后逐渐推进,至今已形成四个小组团(图4),分别是马西岭(绿色区域)、务古区(紫色区域)、中心区(红色区域)和海军部(黄色区域)。乌兰中心区是原乌兰地区居民和主城外迁人口的主要集聚地,也是马来西亚移民的主要集聚地,属典型的近代新加坡城区开发模式。该区区位和交通通达性好,巴士支线发达,环岛高速和新马堤岸快速通道交织,各种交通无缝连接。尽管部分组屋属新加坡最早的组屋区之一,但整体仍保持较高质量,70年代的组屋已全部翻新;该区内有部分高档组屋公寓,建筑十分紧凑,密度较低。马西岭区是亚裔移民的主要集聚地,代表较为传统的新加坡居住模式:功能相对单一,以居住为主,环境安静舒适。按照HDB规划,该区中小户型、老龄房所占比例较大,组屋分布十分密集,人口高度集中,主要为中低收入者和老龄人士居住。近期马西岭开始兴建新工业园,使之成为跨国企业外派人员的居住地。海军部围绕Admiralty轻轨站而建,是乌兰新镇最大的居住区,HDB将较多大户型的房屋布置在此,以留住通过申请建屋局计划入住的一手房购买者。该区人口多样化特征明显,但结构稳定,社区功能单一,公共设施共享度较高,巴士支线密集。务古区位于中心区和马西岭之间,分布有许多户型最小的组屋,是来往马来西亚和新加坡两地高收入人群的集聚地之一。因交通便利,靠近高速路和边境通道,并属乌兰新城新区,区内分布有多处高档公寓、排屋和别墅。3.1.4其他国家的教育场所经过40年建设,乌兰新城目前主要建成了3个轻轨站、众多巴士线路;12所小学、5所中学、1所理工院校、11所宗教场所;16处商业购物饮食中心、8处社区休闲活动中心。3.2管理3.2.1统筹管理日常维护,确保各项工作全面开展各类更新改造项目的立项、审批、执行和审计等,均由市镇理事会处理,再交由本镇下属机构运作,或者雇佣第三方进行日常维护和更新。理事会统一聘用和管理日常更新所需的各类工作人员。三巴旺镇理事会负责社区和组屋日常维护的统筹资金和协调,由下属乌兰镇社区具体执行,主要包括日常维护、定期维修、维修和装修、社区提升工程、镇区改善工程、特殊维护服务、人工服务等七项工作。乌兰镇社区对三巴旺镇理事会负责,同时可监督理事会的资金公开和运作情况,若对理事会工作存在质疑,可要求理事会委员在一定期限内进行答复或者向建屋管理局进行投诉。3.2.2镇议会组屋维护资金及其运作市镇理事会统筹日常维护和更新活动的资金运作。市镇理事会基金主要包括三种:(1)维修储备金,占90.61%,用于组屋的各项日常维护更新改造,但不用于镇区改善工程和人工服务;(2)累积资金,占8.54%,由每年经营之后剩余资金组成,部分年份有赤字;(3)镇区改善资金,占0.85%,专门储备的资金,用于镇区改善工程(表3)。维修储备金在整个组屋维护中起至关重要的作用,主要由三部分资金构成:服务与杂费(S&CC)转移资金、投资收益和政府直接拨款。其中S&CC转移资金最为重要。S&CC全称ServiceandConservancyCharges,相当于中国商品房收取的物业管理费,由居民按户、按月支付,国家会根据居民收入和年度财政情况给予补贴。收取的S&CC全部保留在镇议会,每年按35%的比例直接转移入维修储备金,约占年度维修储备金收入的50%;而剩余的65%则作为日常运营管理开支。S&CC的收费标准由HDB统一制定,按照户型房间数收费,而不是按使用面积大小收费,具体标准会随经济形势变动和CPF利率变动而调整,最新一轮调整是在2010年4月1日,提高了约5%。未补贴前管理费价格差距很小,最便宜为每月55.5新加坡元,最贵84.6新加坡元。在国家进行补贴减免之后,不同房屋类型所缴纳管理费存在较大差距。一房式的组屋每月只需缴纳19新加坡元的管理费;而高档公寓无补贴,按照84.6新加坡元收费。投资收益是理事会投资于国家允许的行业领域中盈利所得收入,这笔款项不能保证年年盈利,有可能亏损。2010年该款项获得近2000万,2011年则降低为900万。政府拨款是政府按照年度各个镇区的经营状况,直接从国家财政中拨出一笔款项用于社区更新。因2010年镇区投资收益较大,政府拨款近4000万,仅占维修储备金的7.7%;2011年镇区投资收益大幅缩水,所以政府增加了800万的财政拨款,占维修储备金比重加大为25.77%(表4)。整个镇议会组屋维护资金运作的核心可以分为两部分:一是以S&CC物管费为主要构成的日常维修管理;二是以维修储备金为主要构成的更新改造工程。两项内容分工明确,但在资金来源上有交叉,维修储备金有一半是来自于S&CC物管费,另一半主要是资产投资收益。从支出总量来看,包含水电维护、组屋清洁等的日常维护支出通常是更新改造工程支出的一倍,而电梯维护升级和外墙翻新是最重要的两项更新改造工程。3.3社区案例的最终结论3.3.1以政府为主导,制定建设规划,保证建设内容,坚持明确目标新加坡保障性住房的开发模式是:以“居者有其屋”为目标,以非营利为目的,由政府主导开发新镇,动用各种补贴以保证其实现。遵照规划先行,之后制定组屋规划,建设过程各项公共设施先行的原则。根据实际情况确定年度开发目标,低强度年份每年开发1000套,高强度年份每年约5000套。财务及管理公开化和透明化,直接由建屋发展局统筹。通过各种渠道渗透国家福利,重点照顾低收入人群。3.3.2政府管理职能“建管分离”是新加坡保障性住房管理的重要原则,城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。城市总体规划由城市重建局负责,为城市建设和管理制定宏观框架;建筑单体设计和建设由建屋发展局负责;城市管理职能则主要由市镇理事会行使,同时有园林部门和卫生部门共同参与。除定期进行交流外,各部门之间一般不相互干涉各自的职权,权责明确,便于城市管理规范化进行。3.3.3维护费用管理市镇理事会是组屋售后维护管理的核心机构,全权负责各项管理事务和资金安排。组屋日常维护需要较稳定地开展,主要由具有稳定来源的S&CC管理费来支付。从支出总量来看,日常维护支出是更新改造工程支出的一倍,其中电梯维护和外墙翻新是最重要的两项更新改造工程。在整个日常维护费用中,政府约承担40%,居民承担60%。保障性住房小区的物业管理通常由专门的物业管理公司承担,市镇理事会与物业管理公司一年签一次合同。市镇理事会定期到小区搜集住户意见和建议,与物业管理公司进行协商,对不符合居民需求的物业管理公司进行撤换。如果哪家物业公司违反条例,或不按照规章办事,建屋发展局将吊销其营业执照。从制度层面规范物业管理行业的行为,提高社区物业管理水平。3.3.4法律上的诉讼制度由于新加坡是一个多种族聚居的国家,为了实现种族融合、和谐共处的目的,政府对每个组屋区,甚至每幢组屋中各种族所占比例都作了规定。而邻里的每座组屋都有大小不同的面积,让不同收入的各族家庭生活在一起,共同使用儿童游乐场和健身园地等公共设施,以鼓励各族居民之间互相交往。通过在组屋的购买、流通、出租等一系列环节进行种族民众的比例控制,强调各类人群的混合居住,籍此逐步淡化血缘、地缘、业缘,促进融合以提高社会的稳定性。4向中国传达一些建议4.1建设部门的健全中国保障性住房建设和管理工作需要充分发挥政府的主导作用,制定保障性住房规章制度,对其进行统一的规划、建设和管理,整合国土、住房、规划和建设部门中关于保障性住房建设和管理的事务,设立类似建屋管理局的机构,责任明确,权力到位,自负盈亏。在制定保障房申购和流通等方面的制度时,不应该完全禁止保障性住房流通,而应对保障房的流通加以限制,明确指出保障房在市场流通的前提条件,规定流通和转租时的收益分配和收益率,对申请人再次申请保障房进行限制等,以营造健康、流畅的保障房交易市场,既杜绝投机牟利行为,又让申请者根据情况退出保障房,将资源让给其他居民。4.2建设多样化、多层次的医疗保障住房供给体系保障性住房需求者可简单分为租用型和购买型,或者分为基本型、改善型、发展型和特殊型。国家应根据不同历史时期的情况和不同保障房的需求,建立多样化、多层次的保障性住房供给体系。在进行保障性住房建设时,分阶段、有重点地进行建设。在现阶段需求远大于供给的条件下,尽量实现户型设计的标准化,提高保障房建设的工业化水平。4.3通过政策、财政支持力度推动保障房建设和发展保障性住房与普通商品房建设的最大区别就是非营利性或低营利性,建立优惠的土地供给制度和稳定的金融支持体系及其长效机制是保障性住房成功建设的关键。在土地供给方面,固然不能照搬新加坡立法低价征用私人土地的做法,但可在现有的法律法规层面上对保障房用地提供政策优惠。例如,可在土地审批和手续费用等方面提供便利;也可针对现状保障性住房配套设施不足的问题,对保障房社区周边的基础设施、商业设施和公共服务设施等不同类型的用地提供审批环节上的便利和税收政策上的优惠。新加坡保障性住房金融支持体系最重要的方法是建立了行之有效的公积金制度,国家立法强制所有公民和永久居留居民参与,并规定公积金可以