地方保护主义与地方经济发展策略研究

地方保护主义与地方经济发展策略研究

地方政府的地方保护是中国计划经济发展的一个不容忽视的重要因素。首先,它制约了稀缺资源的优化配置,破坏了全国经济市场的统一性,使得我国经济资源难以合理配置,产业结构难以合理调整,正在发育过程中的市场受到了严重阻碍,也使得中央政府的宏观调控难以为继。为了建立和巩固全国统一的市场,使稀缺资源在全国范围内得到合理配置,使产业结构得到合理调整,我们必须克服地方保护主义,优化地方政府的经济行为。本文采用博弈的分析方法,分析了当前我国地方政府的地方保护主义产生的根源及其危害,认为地方政府在微观上主观地想通过地方保护主义来取得更多的地方发展,而客观的结果却是在宏观上导致了宏观经济发展缓慢的苦果。本文的结论是:只有中央政府的政治权威才能克服地方政府的地方保护主义,因此,必须加强中央政府的政治权威,提高中央政府的宏观调控能力。一、制度约束下的行为公共选择理论认为,政府实际上是由有理性、自私的人组成的,政府行为不过是这些自私而有理性的人在一定制度约束下的行为的结果与表现。而我国地方政府在经济活动中的表现就像经济学中理性的“经济人”,他们从本地独立的经济利益出发,采取地方保护主义,限制稀缺经济资源流动,以使本地区预算收入最大化,保护并发展本地区居民尤其是城市居民的经济福利。1.积极发展加工工业,导致区域产业结构严重失衡我国经济发展落后的内陆地区普遍蕴藏较丰富的资源,而沿海地区则有较好的经济技术和基建水平。在这些富有稀缺资源的地区,由于存在不合理的价格体制,原材料价格和制成品价格严重扭曲,使得利用稀缺资源生产制成品比直接销售稀缺资源更有利可图,于是这些地区的地方政府为了本地区的利益积极发展加工工业,从而使地方经济盲目扩张、重复建设,造成区域产业结构严重趋同,导致全国产业结构失衡。同时,由于我国沿海地区企业的加工工业技术水平比较高,愿意出高价购买这些稀缺资源,但资源产地的地方政府为了捍卫自己的利益设置关卡,控制本地资源,封锁地区市场,阻止本地资源外流。针对这些地区的资源封锁,有些南方地区的地方政府也采取报复行为,切断资金技术向北方的流动,这些都涉及到地方政府对短缺资源市场流通的强力干预。2.部分地方保护主义倾向,严重阻碍了产业结构的互地方保护主义对我国经济发展产生了非常消极的影响。首先,它使得国内市场分崩离析,造成块块分割,严重破坏和阻碍了国内统一市场体系的形成,破坏竞争的公平性。由于地方政府的干预,市场无法统一,经济活动不得不由地区专业化转向自给自足,导致重复投资和生产过时的产品、开发过时的技术。同时,地方保护主义忽视了经济发展的因地制宜及与国民经济整体产业结构的互相配合与协调。它不考虑本地的资源禀赋,片面强调建立本区域内完整的工业体系,使资源无法自由流动,国民经济的资源配置效率下降,这是我国国民经济一直在低效益中徘徊的主要原因。如果存在全国统一的市场,稀缺资源就会自动流向加工技术水平较高的地区,稀缺资源也就因此而得到了优化配置。另外,在存在地方保护主义问题的情况下,中央政府的产业结构调整政策很难得到具体落实。比如,中央政府一直在努力改善瓶颈产业的落后状况,一直在向能源、交通以及其他短缺产业增加投资,但这方面的努力基本上为地方政府过分发展加工业所抵消。二、合作策略的经济动因为了进一步分析地方保护主义行为给宏观经济带来的后果,让我们来建立一个地方政府保护主义的博弈结构。我们发现,地方政府在进行地方经济发展决策时也面临着类似于“囚犯难题”的困惑,那就是地方政府理性的微观抉择必然导致非理性的宏观经济发展缓慢的恶果。我们假定只有两个地方政府,甲和乙,这两个地方政府的施政目标是为了本地区内的经济发展和人民生活福利的提高,将选择最有利于本地区经济发展的策略。在博弈模型中,我们还假定地方政府的行为是对具有全国性宏观效应的经济政策做出抉择,抉择只有两种,合作和不合作。如果地方政府都选择合作的策略,也就是地方政府都克服地方保护主义,执行中央政府统一大市场的宏观经济政策。由于地方政府都选择合作,使整个国家经济协调发展,从而带动地区经济的发展,那么两地方政府均得到5分的利益。如果地方政府都选择不合作的策略,即两地方政府都从本地利益出发,采取地方保护主义的策略,那么两者不仅得不到合作产生的好处,而且还必须分担不合作产生的成本,均得到-10分的损失。如果地方政府甲采取不合作,而乙采取合作的对策,那么地方政府甲就会获得独自行动而得到发展,得10分,并分担由不合作而引起的宏观经济环境变坏而导致的经济倒退,损失2分,总和发展8分;地方政府乙采取合作的对策,提供了合作的好处,却承担了提供合作的成本,并且还须分担地方政府甲不合作引起的成本,从而它获得的损失是14分。反之则乙获得收益8分,而甲受到损失14分。首先,让我们考察策略组A,对此甲和乙均选择合作的策略,双方均获5分,这是合作的解,是有利于国家宏观经济发展的最优策略。但是,这一策略并不稳定,因为在一方策略不变的情况下,另一方就有选择不合作的经济动因,如果一方一定选择合作,这时另一方选择不合作就有获得8分的可能性。所以,从理性选择行为来看,任何一个地方政府均有可能选择不合作。因此,这个策略组具有内在的不稳定性。这说明当国家宏观经济发展需要地方政府通力合作时,地方政府却从本地区利益出发,选择了地方保护主义的策略,企图得到由于“搭便车”而引起的发展地方经济的机会,以获得更高的发展成果。也就是说只要有一方地方政府选择合作,不选择合作的地方政府就能够因不合作而获得独自的发展。因而策略组A是不稳定的。对于策略组B来说,甲选择合作,乙选择不合作。假定甲选择合作不变,这时乙获8分,是它的最优选择,没有改变策略的动机。但是如果乙的选择即不合作不变,甲就有变更选择的经济动因,因为这时如果它也选择不合作,那么策略组合就会变成D,这时它的损失就会减少4分。对策略C来说,甲没有变换策略的经济动因,但是乙却有变更策略的动因,因为如果乙选择不合作,就能够减少4分的损失。因此,B和C策略组均有着内在的不稳定性。这一模型分析的现实意义就是在宏观上需要合作,有些地方政府采取了合作的策略,有些地方政府采取不合作的策略时,采取不合作策略的地方政府没有经济上的动因去改变自己的策略,而采取合作策略的地方政府却有改变合作策略的经济动因。其结果就是许多地方政府不顾宏观经济的恶化,采取了地方保护主义。对于策略D来说,地方政府甲和乙均选择不合作。对此,如果我们假定甲的策略不变,乙的选择也没有变更的经济动因,因为它只要变更选择,最后的策略组合就是C,它的损失就会从-10增加到-14。反之,如果我们假定乙的选择不变,甲也不会有变化选择的经济动因,因为如果变更策略,那么它的损失就会从-10增加到-14。也就是说,策略D是一个具有内在经济稳定性的策略组合。模型分析找出了地方保护主义行为的症结所在。那么我们如何来克服地方保护主义呢?虽然地方政府博弈模型本身也有解决的办法,这就是理性的地方政府在经过若干次选择不合作的博弈策略后,可能会意识到这种不合作的严重后果,经过多次协商后,使采取投机行为的地方政府采取合作策略,也就是说地方政府之间通过多次博弈以后可能会回到策略组A,但多次博弈给社会造成的损失是无法估量的,而且在多个地方政府之间达成协议的可能性很小。并且这一策略的有效运作在理论上必须以博弈的无限次来保证,因为只要有一方认识到在最后一次博弈中大家均可能采取投机的选择,如果自己不改变策略,那么就会受到B、C策略组合的严厉惩罚,为了减少损失,就只能采取不合作,于是最后第二次博弈的策略肯定是D策略。依次类推,理性的博弈参与者在第一次博弈中就会采取不合作的策略。另外,从实际情况来看,无限多次的博弈也是不可取的。所以,模型所提供的解决办法不是现实的解决办法。改变地方政府博弈的基本结构,改变博弈结构所具有的内在的奖惩机制,使得地方政府行为的个体收益率接近国家收益率。对我们的分析模型来说,就是使A策略的实际个体收益率高于B和C策略,具体的政策就是在财政上对采取合作策略的地方政府给予补贴,而不奖励甚至惩罚采取投机策略的地方政府。地方政府都知道自己的地方保护主义行为必然会影响宏观经济的发展,但出于本地区利益考虑,理性的地方政府谁都不愿意首先废除地方保护主义,不愿意失去眼下发展的机会。这样,唯一对地方政府行为构成约束的就来自中央政府的政治权威,也就是说中央政府的政治权威成了唯一能控制地方政府保护主义行为,从而推动宏观经济发展的有效机制。地方政府的经济行为在特定情况下也会有其自身难以克服的局限性,要优化地方政府功能,就必须克服这一局限。即以制度创新来提高中央政府的宏观调控能力,加强中央政府的权威。三、中央政府对主导地位的管理能力是地方政府合作治理模式的前提由于地方政府从理性的本地区利益出发,采取不合作的策略,影响了国家整体经济的发展。为了克服地方政府保护主义的消极影响,迫使地方政府采取合作的策略,必须加强中央政府的政治权威,加强中央政府在全国性公共事务的管理能力。通过加强中央政府的政治权威,来改变地方政府保护主义的博弈结构。1.中央和地方之间的权责利不明及制度障碍公共经济学的一个重要问题就是中央集权和地方分权的关系问题。我国是单一制国家,宪法总纲规定“中央和地方的国家机构的职能划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性原则”。该条虽然确立了中央地方权限划分的总原则,但没有区分国家事物和地方事物,没有明确中央和各级地方的核心任务,也没有明确中央对地方政府处理事物的监督责任。在改革开放前,我国采取的是中央高度集权制;在改革开放中又采取了过度的地方分权制。总之,我国的政府管理体制一直在中央集权和地方分权两极之间摇摆,未能实行一种平衡两极的权力运行机制。我们认为,中央与地方之间的权力分配必须具有科学性。一定的中央集权是必要的,是保证国家稳定和中央政策标准统一执行的前提,没有这一前提,国家的存在就会受到威胁。中央集权也是国家必不可少的特征,无论联邦制国家,还是单一制国家,一定的中央集权是国家存在和运行的前提。如果中央在经济方面大权旁落,就会连带发生政治方面的影响,甚至有可能造成中央对地方失去控制。当然,加强中央政府的政治权威,并非是回到中央集权的计划体制中,而是在地方政府充分拥有经济活动自主权的基础上强化中央政府在全局性公共事物方面的政治权威。2.加强对地方政府的监督改革开放以来,我国经历了中央向地方分权让利和重新划分中央与地方事权的改革。改革的结果使我国地方政府拥有了高度的自治权利。但随着中央权利的下放,中央缺乏对地方有效和得力的监督。放权与监督没有并行,放权的同时削弱了中央的宏观调控能力。目前,中央除了对地方实行一定的财政监督外,其他监督没有规范,从而使中央政府的宏观调控能力受到了一定程度的削弱,这也是地方保护主义盛行的一个重要因素。因此,我们必须在法律上设置监督地方政府的适当机制,除司法监督是中央可以利用的手段外,行政监督依然是最有效和最必要的。行政监督包括人事监督和事务监督。当前应在中央设立一个专门监督地方政府官员的机构,使中央对地方行政官员和普通行政人员有监督权,对地方行政官员不执行中央命令者,中央应有相应方法予以惩治。比如,当中央政府发现或怀疑地方政府的地方保护主义行为时,有权要求地方政府做出解释并有权勒令地方政府改正,还可以向司法机关控告该地方首长,以确定其法律责任。3.中央与地方政府之间的博弈关系中央政府在制定宏观经济政策时,必须考虑地方政府的反应,也就是说,中央政府必须具有与地方政府进行博弈的意识,否则政策的效果往往与政策的目标有很大偏差。例如,当中央为了控制物价禁止各地调价时,地方会找各种借口调价,或抢在禁令生效之前出台调价措施,如果中央不采取预防措施,政策目标就会部分或全