国有土地使用权让用人单位是否应受经济法律行为影响

国有土地使用权让用人单位是否应受经济法律行为影响

一土地使用权产出的含义公共土地使用的转让是我国国有土地有偿使用制度的重要组成部分。根据《中华人民共和国城镇国有土地出让与转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)和《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)的规定,土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让是土地使用者转让、出租、抵押等土地经营行为的前提,也是土地使用权作为商品进入流通领域的第一步,直接反映了国家作为土地所有者与土地使用者之间的经济关系。为明确这种经济关系的法律内涵,更好地依法调整这种关系,探讨国有土地使用权出让的法律性质就显得颇为重要。二从劳动产出的过程看,土地使用权让人的行政目的是公自80年代以来,对国有土地使用权出让的法律性质争议颇多。概括起来主要有两种:一是民事行为说,二是行政行为说。笔者认为,国有土地使用权出让应为经济法律行为,因此而建立的国家(土地所有者)与土地使用者之间的关系是经济法律关系,即接受经济法调整的权利义务关系。所谓经济法律关系,指因国家干预而产生的经济权利义务关系。其特征为:1.一方主体始终是国家;2.体现以贯彻国家意志为目的的干预;3.发生在经济领域中。因而经济法律关系既有别于行政法律关系,亦不同于民事法律关系。国有土地使用权出让建立的经济关系充分体现了上述特点。(一)国有土地使用权出让是国有土地有偿使用的第一环节。土地使用权出让的有偿性体现了出让关系的经济性质。深究一步,是因为土地使用权已进入经济领域,作为一种生产要素进行流转,这表明国有土地使用权在我国已成为一种特殊商品而不再是单纯的自然资源,从而具有自身的价值,只是以出让金这一独特于其他商品价值的形式表现出来。国有土地使用权出让的有偿性是与行政法律关系区别之所在。其理由是:1.有偿性表明这种关系是财产关系,即以财产的归属和流转为目的的关系,使用权出让是财产流转关系,亦即一种经济关系,直接与物质财富发生联系。行政法律关系不含有经济内容,不直接与物质财富发生联系,它追求的是社会管理秩序的和谐与协调。2.有偿性还表明在土地使用权出让中,受让方不是完全受约束的义务方,他有与出让方——国家协商的机会,有可能变更国家提出的某种出让条件,而行政法律关系强调命令与服从,凸显行政行为的单向有效性,行政行为一经作出,相对方必须遵守,没有变更余地,否则将受行政处罚。可见,土地使用权出让关系为行政法律关系所不容。(二)土地使用权出让的客体是城镇国有土地的使用权,这一界定标示出出让主体的单一性即国家。《暂行条例》第8条明文规定出让主体由国家以土地所有者的身份担当。可见,在国有土地使用权出让法律关系中,一方当事人始终是以土地所有者身份出现的国家,其他任何单位或个人均不能作为出让主体,参与出让活动。这正是经济法律关系的一个主要特征,也是其与民事法律关系的主要区别之一。民法强调主体平等,其中一层含义即为只要是民事法律关系,双方主体可由有相应民事行为能力的任何人担当,包括国家。但只有国家才能作为一方主体的法律关系就不再是民事法律关系,而是经济法律关系或行政法律关系。(三)国有土地使用权出让体现国家干预,贯彻国家意志。1.从出让目的看,国家出让土地使用权,真正目的不在于收取出让金,即并非为获取财产作为使用权出让的对价。而是在于“改革城镇国有土地使用权制度,合理开发利用、经营土地,加强土地管理,促进城市建设和经济发展”。国家在此运用“看得见的手”通过一定的市场形式配置土地资源,从而引导实现既定的宏观经济目标。这一点显然异于平等主体间财产流转的民事法律关系。在民事法律关系中,双方主体仅为获得各自自身所需经济利益,对社会整体经济利益影响甚微。而国有土地使用权出让事关不可再生资源如何进入人类经济领域,国家必然力求使之获得最大社会经济价值,为社会整体经济利益服务,这是国有土地使用权出让的真正目的之所在。2.从出让过程看,整个出让活动充分贯彻国家意志,体现国家追求的利益,完全是国家对经济生活的干预,而且干预力度较强:既包括国家作为土地所有者对使用者的干预,也包括国家作为社会管理者对社会成员的干预,但这里的干预均始终是引导性而非强制性的。公民、法人在获得出让的土地使用权过程中,亦可有自己独立利益之追求,只要这种利益符合社会经济整体目标。如开发商开发一宗土地以建设居民楼,既解决城市住房紧张而国家投资困难之局面,开发商也有利可图,因而欲成为土地使用权受让人的公民、法人在不与国家、社会利益相悖之前提下,可与国家或其他代表进行协商,提出自己的利益要求。这也是经济法律关系的特征之一。下面对出让过程作一具体分析。《暂行条例》第9条规定:“土地使用权的出让由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行。”换句话说,出让使用权的土地的数量等由政府决定;第10条更明文规定出让使用权的土地的地块、用途、年限和其他条件由政府各有关部门共同拟定方案,按批准权限报批后,由土地管理部门实施。可见,在土地使用权出让过程中国家或其代表者处于主导地位,对出让合同大部分主要条款已单方拟订而无协商更改余地。合同成立后,还须由受让人办理登记,领取土地使用证,出让合同方告生效。合同生效后,“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求,开发、利用、经营土地”,“土地使用者更改出让合同规定的土地用途的,应征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准。”(《暂行条例》第17、18条)在此,又多了一层国家干预。出让合同终止时根据《暂行条例》的规定,国家无偿取得土地使用权及其他地上建筑物和其他附着物的所有权,这已大异于民法中关于地上权的规定。甚至在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可依法提前收回土地使用权,按实际情况给予土地使用者以相应补偿。这些权利都是其他财产所有人所不能享有的。从以上出让合同的成立、生效、履行、终止全过程看,国家意志无处不在,受让方几乎只能被动地“照单全收”,这是否合理?回答应是肯定的。如上文所述,土地作为不可再生资源为人类所利用,必当使之发挥最大经济效用和符合社会整体利益,而这一点通过市场机制配置显然力不从心,只能由国家出面,采用从始至终干预手段,引导开发土地的投资,才能获得效益最大化。但是,土地使用权毕竟已在一定程度上成为商品,其受让者应具有一定独立地位,有机会追求自身利益,这也正为激发其投资积极性所必须。在土地使用权出让中,只有出让金的数额和支付方式等极少数条件(包括协议出让方式下地块大小)可由双方协商,即使如此,出让金数额也不得低于国家确定的最低价(《城市房地产管理法》第12条);对用途、期限等条件已拟定的多宗土地可由受让方选择。应该指出,由于土地使用权商品的特殊性,虽然受让人表达自己意志的机会不多,但已足以获取相当的经济利益,这也正是经济法律规范设计时所追求的侧重保护社会利益的同时也保护个人利益的衡平效果。3.从出让客体看,国家出让的不是土地本身,而是国有土地一定年限的使用权,是受到国家土地所有权限制的一种权利。既然受到国家所有权的限制,就应当接受来自国家作为土地所有者而不仅仅是社会管理者的干预。国家之所以出让土地使用权而不出售土地本身,就是为保持在土地开发、经营、利用等领域中作为所有权人的干预能力。这种干预在很多情况下更灵活、更有效、更经济,与国家作为社会管理者对经济生活的干预相辅相成。因此,既要反对只保留国家单纯作为土地所有者对土地使用者的干预,也要反对只保留国家单纯作为社会管理者对土地使用者的干预。这两种干预并行不悖,交替使用,才能使国家干预真正达到促进宏观经济目标实现的效果。4.从出让过程中的法律责任承担方式看,既有行政性的,如《暂行条例》第17条规定:“未按规定的期限和条件开发利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款、直至无偿收回土地使用权的处罚”;亦有民事责任,如出让方违约,受让方可解除合同并请求违约赔偿,反之亦然(《暂行条例》第14、15条)。法律责任承担方式的多样性也是经济法律关系的特点之一,与民事法律关系、行政法律关系中法律责任承担方式的单一性大异其趣。(四)对土地使用权出让的民事行为说、行政行为说的评价。这两种提法各有其相当的合理性,特别是民事行为说。但在现代市场经济体制下,随着经济生活日益复杂,法律科学的理论和实践均出现了“私法公法化”、“公法私法化”的现象,这种趋势仍在持续且日益明显。对法律部门传统的划分方法已不敷今日社会实践之需。尤其是土地使用权进入市场,是形成、发展于国家实行有计划的商品经济直至建立社会主义市场经济这场前无古人的伟业之中的新事物,仍沿用传统的法律部门调整,无论是民法抑或行政法,都力难胜任,无法取得用经济法调整的效果。前文对此均已谈及,容再作补充如下:1.国有土地使用权出让不是行政行为首先是由其自身的经济性质所决定的。行政行为一般不体现财产性,遑论有偿性;其次,行政行为以命令服从为显著特征,行政法是强制性规范,即公法,相对人只是义务主体,故行政行为单向有效,只要作出,相对人只能服从执行。而土地使用权出让是引导性规范下的行为,虽有约束性,但前提是相对人选择被约束与否。换言之,公民、法人是否成为国有土地受让方完全听凭自愿,接受出让是权利而不是义务。只是在成为土地使用者之后要接受比一般民事合同更多的约束;再次,行政行为与土地使用权出让行为虽皆有国家为一方主体出现,但国家在此二种行为中角色不同:行政行为中,国家仅是社会管理者;出让行为中,国家是土地所有者兼社会管理者,二者并存,不能互相替代。2.国有土地使用权出让是经济法律行为而非民事法律行为的根据已如前述,这里还涉及如何理解《暂行条例》第11条提到的平等原则。平等原则是民法原则而非经济法原则,因此我认为在《暂行条例》中确立平等原则不妥。国家作为国有土地垄断者、所有者,作为社会经济整体利益的代表不可能也不应该与作为受让方的一般公民、法人平等,这不是“权大于法”而是“整体利益大于个体利益”。平等原则的底蕴在于保证民事法律关系的双方当事人能获得对等的自身经济利益,地位不平等,即可能出现一方经济利益受损甚至无法救济的后果,这与民法的功能相抵触,所以任何一部现代民法都包含有平等的内容和要求(除了来自其他法律对主体的限制)。但我国国有土地使用权出让关系中,国家作为一方当事人不追求“一己之私”,而谋“众人之利”,不为收取货币形式的出让金,而为动员全社会力量使土地资源得到合理、经济的开发、利用。有鉴于此,平等原则在国有土地使用权出让的立法中已失去前提和意义。当然,如果坚持保留这一原则,只能对其作限制解释:(1)表明受让方有订约选择权,与出让方的订约选择权相对应;(2)违约责任承担方式上一定程度的平等:无论出让方还是受让方违约时均应承担违约责任;出让方、受让方违约时,对方均可依法“解除合同,并可以请求违约赔偿”。(《暂行条例》第14、15条)。另外,国有土地使用权出让合同中,可供双方协商的范围的限制性之强已如上文所述,这与一般民事合同的当事人可充分协商大不相同。总之,国有土地使用权出让行为是民事行为或是行政行为的论点各有合理性,但将其定性为经济法律行为似更准确,既符合实际亦有利于法律调整之到位。三土地使用权产出是由国家公(一)国有土地使用权出让的法律性质是经济法律行为,国家或其他代表者始终是一方当事人,现在的问题是由谁来代表国家担任土地所有者与土地使用权受让人签定合同。《暂行条例》与《城市房地产管理法》都规定由土地管理部门代表国家作为出让方,这值得商榷。1.土地不仅是资源,而且它直接参与人类生产活动,因而是资产。国家是国有土地所有者,则国有土地应为国有资产。既为国有资产即应由国有资产管理部门统一管理、经营、运用。2.土地管理部门是行使土地管理行政职权的政府职能部门,它承担国家社会管理者的角色。在土地使用权出让中,它代表国家行使管理、监督之责,让其担任国有土地所有者代表,一是容易混淆,二是双重身份使得其权力行使之监督机制软弱,为腐败留下可乘之机,使土地资产的配置也易走回低效、浪费的老路,从而有违立法本意。3.《暂行条例》对此问题的规定本身即有矛盾之处。如《暂行条例》第18条规定,土地使用者要改变出让合同规定的土地用途的,应征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,虽然在此出让方与土地管理部门应理解为两个主体,事实上却同为土地管理部门一家,这种无意义的重复反映出立法者之观念模糊或是某种无奈。4.国有资产管理部门担任土地所有者代表,可与土地管理部门各行其责各司其职,分别体现国家对土地使用权出让的两种干预形式,互相监督、互相补充,这样的权力配置体系才是科学、合理的。国有资产管理部门担任国有土地所有者代表,有利于与其他国有资产的管理相统一、协调,更有利于国有资产的综合利用、高效配置,从而更符合社会主义市