事业单位的性质与组织结构研究

事业单位的性质与组织结构研究

“什么是公共服务组织？”这是研究公共机构及其改革面临的最大问题。事业单位是计划体制下形成的我国特有的组织,自计划体制时代至今事业单位一直是我国第二大类组织。然而,就是这一法律法规与日常话语频繁出现、人们生活与生产须臾不能离开的社会基本组织类型,竟然在现行《宪法》中找不到其身影,而且只是在其产生十多年之后人们才开始进行界定。一个在宪法中不见身影、产生十多年才开始定义的我国特有组织类型,人们对之深入思考的第一个问题必然是“事业单位是什么?”因此,有必要从人们对其是如何认识的、法律对其是如何规定的两个层面进行概念梳理,结合对事业单位在现实中如何发展演变进行透析,进而对其性质进行界定。一、政府机构的性质决定,是政府、社会、文化、卫对事业单位概念的形成存在着多种说法。流行的观点是:“事业单位”这一概念属我国特有的提法,它是在长期的社会主义建设实践中形成的,是对非政府机关、企业组织、群众团体的社会公共服务型事业组织的一种约定俗成的名称。1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词,并一直沿用至今。对事业单位进行界定则始自1963年,迄今随着社会变迁特别是事业单位演变,人们对事业单位的认识也不断变化,有代表性的观点是:为国家创造或者改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位。凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动,产生的价值不能用货币表现,属于全民所有制单位的编制,列为国家事业单位编制。受国家机关领导,不实行经济核算的部门或单位。所需经费由国库开支。从事教育、卫生等事业,不作为独立经济核算单位的部门或单位。由国家举办的事业单位,所属经费均由国库支出,收入也归国库。如学校、医院等。凡是为国家创造或者改善生产条件,从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动,不是以为国家积累资金为直接目的的单位,可定为事业单位,使用事业编制。凡面向全社会,直接为国民经济和社会生活各个方面提供具体的业务性服务(包括知识性劳务和非知识性劳务服务),并且不以为国家积累资金为主要目的非营利的社会组织机构,均可视为事业单位……除政党机关、国家机关、一般社会团体和企业之外的所有社会组织机构,都是事业单位,其中经国家批准成立的全民所有制事业单位,是编制管理和本书研究的主要对象。事业单位是不同于国家机关、党派、社会团体,也不同于企业单位的社会组织;是为党政机关和国民经济、社会生活各个领域服务的,为国家创造或改善生产,增进社会福利,满足人民文化、教育、科学、卫生等方面的需要,不以为国家积累资金为直接目的的单位。事业单位是特指受国家行政机关领导,没有生产收入,由国家经费开支,不实行经济核算,提供非物质生产和劳务服务的社会组织,主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位,例如学校、医院、演艺团体、研究机构等等。本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位宜定义为:为了社会公益目的,由各级政府、企业法人、社团法人或公民个人出资以及上述法人和自然人的某种合资形式依法(《事业法》)举办的,依法自主运作,独立承担民事责任,从事教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非营利性社会服务活动的独立法人。(公共事业组织)以特定的公共利益为目标,提供公共服务的非营利性的公共组织……包括事业单位、社会团体(不包括民主党派等政治组织)、民办非企业单位。所谓公共事业单位,就是政府为履行自己的应有职能而兴办的一些面向社会提供服务的公益性机构。二、事业单位制度的发展历程通过梳理已有概念,可以在把握人们思考事业单位概念的过程中透视事业单位发展、演变轨迹。第一,“事业单位”是约定俗成、不断演变的概念。事业单位一词首先是在政府文件中使用,之后政策性文件开始从管理角度对其范围、性质进行界定,再之后工具书编纂者、理论工作者从词语编纂、学术研究的角度进行定义。同时,事业单位随社会发展、变化而不断发展、变化,管理者对事业单位管理的内容与方式不断变化,导致人们对事业单位的理解也不断变化。从某种意义上说,事业单位是实践意义大于学术意义的概念。第二,“事业单位”与“事业”常常混用。如《现代汉语词典》没有“事业单位”词条但有“事业”词条,并列出两个义项:“①人所从事的,具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动……②特指没有生产收入,由国家经费开支,不进行经济核算的事业(区别于‘企业’):~费|~单位。”第二义项显然指的是“事业单位”:事业是一种社会或社会工作及其领域,而事业单位则是一种组织。为什么两者经常混淆?例如至今人们常常将事业单位法人称为事业法人。原因是在计划经济体制下“事业”就是“事业单位”的活动,除了“事业单位”不存在别的“事业”,没有必要区分“事业”与“事业单位”;国家包办“事业”、包办“事业单位”,非国有事业单位可以忽略不计,人们可以通过“事业单位”来认识“事业”的性质与特点,反过来人们也可以通过“事业”来认识“事业单位”的性质与特点。第三,“事业单位”概念含有的所有制意义不断强化。计划经济体制下几乎所有事业单位由国家举办、属于全民所有,少数集体所有制事业单位也大多按全民所有制事业单位进行管理,因而没有必要强调所有制意义。改革开放以后,非国有事业单位不断发展壮大,同时,由于民办事业单位不需要政府的编制、国家一般不给予财政拨款,管理上需要将国有事业单位与非国有事业单位区别开来,至此人们开始强调所有制意义:1982年出版的《简明社会科学词典》提出“由国家举办的事业单位,所需经费均由国库支出,收入也归国库”,暗示事业单位有国有与非国有之区别。此后,“集体所有制事业单位”、“个体所有制事业单位”、“民办事业单位”等概念的使用愈加频繁,在管理及研究中强调所有制的趋势不断强化。1996年,国家正式以“民办非企业单位”取代“民办事业单位”概念。1998年《事业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》两个法规出台,国有事业单位、民办事业单位被明确分为两种组织,从法律意义上说,事业单位仅指国有事业单位,而“民办事业单位”则获得新的名称、成为新的组织类型——民办非企业单位。第四,对事业单位非营利性的认识逐步深化。最初的定义主要是从经费来源(国家财政)、成果形式(无法以货币表现)概括事业单位的非营利性。改革开放之后,随着事业活动的复杂化、事业产出的多样化、事业组织的多元化,部分劳动成果可能而且已经用货币表现其价值。1980年代已开始用“不是为国家积累资金为直接目的”,即从目的而非经费来源、成果形式揭示事业单位的非营利性质与特点。1990年代后人们越来越多开始直接用“非营利性”或“公益性”等词语阐释事业单位非营利特征,并通过使用“非营利性”等词语进而将我国的事业单位与国外非营利组织(第三部门、非政府组织等)联系起来,部分学者及实际工作者甚至将我国的事业单位等同于国外的非营利组织,把向非营利组织转化作为我国事业单位的改革目标。第五,事业单位的活动领域相对稳定——以教育、科技、文化、卫生等为主要活动领域。从计划经济的1960年代到改革开放之初,再到1990年代明确建立社会主义市场经济体制目标之后,无论政策性文件、学术论著、词典辞海等工具书,还是1998年发布的事业单位登记管理暂行条例,均把事业单位主要活动领域定位在科教文卫等行业。正是这种活动领域的稳定性,使事业单位始终有其特定空间维持其组织特征的连续性。在我国,事业是一种行业性概念或行业集合概念,实质上指的就是事业单位活动的领域。第六,事业单位的核心特征——服务,从计划体制时代至今一以贯之地保持着。从1960年代的相关文件到1998年事业单位登记管理条例均对此予与肯定:1965年5月4日发布的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见(草案)》称事业单位“直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动”,《事业单位登记管理暂行条例》称事业单位是“社会服务组织”。服务意味着事业单位是提供服务的、持续运作的实体性组织。三、事业单位的公共性问题事业单位究竟是什么性质的组织,这一问题迄今并未彻底解决。改革开放以来,适应社会转型、体制转轨,事业单位本身也在不断变化。经过多年探索,1998年10月25日国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位界定如下:“本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。但上述界定的最大问题是未解决事业单位的基本属性问题:即事业单位属于赋予公共职能的公共机构还是非公共机构(其他社会组织)。从字面理解,《条例》所称的“社会服务组织”是指从事社会服务的组织还是社会的服务组织?如果是后者,则事业单位肯定不是公共机构;即使是前者,也并不能肯定就属于公共机构。而且,《条例》制定者的有关解释时而将事业单位比做国外的非政府组织(第三部门,引者注),时而认为事业单位“类似与国外的公法人(第一部门,引者注)或公益社团法人(第三部门,引者注)”。《条例》制定者用语的含混、解释的游移不定使人很容易引起歧义,更使人感到权威部门对事业单位的性质认识不清或存在争议。当然,不只是《条例》制定者在对事业单位定性时面临诸多困难。从宪法看,除非常时期的1975年制定的《宪法》出现过“事业单位”概念外,1954年、1978年、1982年制定的《宪法》均未出现“事业单位”概念,现行宪法虽多次出现“事业组织”概念,却未使用“事业单位”概念,但“事业组织”不等同于“事业单位”:作为第二大组织的事业单位竟然在我国《宪法》中找不到它的身影!这是否可以认为事业单位尚属未定型、未定性组织?另外,导致事业单位性质难以确定的另一原因是在我国大约125万个事业单位中,包含种种职能、性质、组织形态相差巨大的各类组织:近乎企业者(或在性质上就属企业)、近乎政府机关者((或在性质上就属政府机关))数量甚多,仅据不完全统计,目前,我国行政执行类事业单位人员编制大约有300多万名。因此,必应正名乎的事业单位定性问题意义巨大:“名不正则言不顺”!实际上,从事业单位概念演变人们可以发现一个趋势:即对事业单位的公共性不断诠释、不断强化。计划经济体制下事业单位的公共性被公有制、国家所有等概念取代。改革开放以后,以市场化为中心的改革导致事业单位改革最初是以实现事业活动产业化、市场化为主要导向的,事业单位的公共性一定程度上被忽视、淡化。1990年代非营利组织、公民社会兴起后,人们开始从产出(公共产品与服务)而非机构属性解释事业单位、事业活动的社会公益性质(公共性)。进入21世纪特别是科学发展观提出后,政府的公共服务职能被高度重视,人们把事业单位与政府、与政府公共服务联系起来,从产出性质、活动领域、机构属性多方面阐述事业单位的公共性,一些学者认为事业单位是政府举办的向社会提供公共服务的公共机构,是一种“非机关形态的公共机构”,甚至使用“公共服务组织”(“PublicServiceUnit”)取代事业单位概念。从国际比较看,事业单位是我国特有的概念,国外并无与之对应的概念与社会组织类型。事业单位翻译成英文过去一般用Institution、InstitutionUnit或PublicInstitutions等词,但Institution、InstitutionUnit或PublicInstitutions,在英语环境下是无法体会汉语事业单位这一概念的准确涵义的。大致上,国外类似我国事业单位的机构,如政府举办的公立教育、卫生、科研、文化、社会福利、城市公用等,属于第一部门(政府部门),如法国等国家的“公共机构(公务法人)”,上述组织在国外属于公共机构(政府部门),一般具有行政主体法律地位,其工作人员大都属于公职人员(公务员)。虽然,我国在形式上不接受将法律划分为公法、私法两大部门,但这丝毫不影响将社会组织分为公共机构(第一部门)与非公共机构(第二、第三部门)两大门类,丝毫不影响对事业单位是公共机构的认定,事业单位属于广义的政府部门即机关之外、非机关形态的公共机构。基本理由:其一,事业单位是国家机关举办或国家机关、社会组织利用国有资产举办,具有官办性质;其次,事业单位职能是政府公共服务职能的延伸;再次,事业单位可