河南省孟州市黄河滩区土地开发整理模式研究

河南省孟州市黄河滩区土地开发整理模式研究

孟州市位于河南省西北部，焦作市西南部。它是一个人口稠密的城市，有完整的工业体系。随着经济的发展、人口的增加和工业化、城市化进程的不断深入,对土地资源的需要量也越来越大,如何实现土地资源的开发利用和人口的协调发展,这是关系到生存和发展的重要问题。孟州市拥有大量的黄河滩区,共有耕地16万亩,其中比较固定、可常年种植的有14万亩,涉及3镇(西虢、化工、南庄)、2个农场(全义农场、华兴公司农场)、2个办事处,72个行政村,11.2万人。黄河滩区的开发和利用对生态要求高,因此,创建可持续的农业生产模式更显得必要和紧迫,同时也是缓解建设占地与耕地保护矛盾的关键所在。为了提高土地的利用率,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境,孟州市科学合理地制定土地开发整理专项规划,在科学发展观的指导下,因地制宜地开展土地开发整理,近年来先后完成了四个土地开发整理项目,实施面积31500亩,净增耕地面积4500亩,社会、经济和生态效应显著。笔者走访了孟州市国土资源局及土地开发整理项目区,详细了解了土地开发整理项目的情况,总结孟州市近五年来土地开发整理的实践经验和相应的运作模式,以期为其他黄河滩区的土地开发整理提供经验借鉴。1事前预评-事中监管-事后检查模式孟州市在土地开发整理的实践中,充分考虑当地黄河滩区的自然和社会经济特点,逐步构建了适合本地实际的土地开发整理管理模式,其核心是事前预评-事中监管-事后检查的管理模式。孟州市在规划、设计与实施土地开发整理项目的过程中,与相关部门密切配合编制科学性强和操作性较强的土地开发整理规划,并开展土地开发整理的环境影响评价,强调公众参与,强化对项目实施的监理和规范操作,加强对项目的验收管理,构建了立体型的土地开发整理管理模式,在确保土地开发整理效果、农业增产、农民增收以及改造农业生产条件、生态环境质量方面发挥了重要作用。1.1强化组织领导土地开发整理项目投资大,规模广,周期长,涉及农业、林业、水利、计划、财政、电力等多个部门。为保证项目顺利实施,孟州市委、市政府高度重视,国土部门检查监督具体落实,各相关部门积极配合,并专门成立各相关部门主要负责人为主要成员的项目领导组,全面负责项目的组织协调和指导工作。同时为保证土地整理项目的工程进度和质量,孟州市国土资源局率先在焦作市建立了工程进度联查制度,成立由工程监理、镇政府负责人、国土所、财政所、村负责人、村民代表等人员组成的联查小组,按照工程进度计划表的有关时点,召开联查会议,对工程按进度实施情况进行检查,并就工程实施过程中出现的问题和困难,及时商讨应对措施。1.2制定土地整理规划方案孟州市充分考虑项目区的自然和社会经济条件差异,不同区域制定不同的土地开发整理规划方案。在具体实践中,按照数量、质量和生态要求三者并重的原则,在认真调查土地后备资源、水资源和生态环境的基础上,协同发展改革委员会、农业、林业、环保、水利、电力、交通、劳保、财务和民政等相关部门,因地制宜地制定土地利用开发整理规划方案,作为全面开展土地开发整理工作的总体指导。在综合考虑各种优势条件和限制因素的基础上,科学合理地进行田、水、路、林、村的规划布置,并在多种规划方案进行综合效益(社会、经济和生态等方面的效益)评价分析的基础上,选择最优规划方案。另外,孟州市已经实施的五个土地开发整理项目也非常注重差别化设计,保证规划方案的可行性。例如,根据黄河风沙大、防风固沙任务重的特点,在项目区的周边设立宽50米至60米的防风林带,在新开发的耕地中每隔160米栽植两行混合树木,对减轻风速、阻挡流沙、增加温度、调节田间小气候,发挥了重要作用。1.3生态环境影响评价建立土地开发整理的生态环境影响评价制度是保证土地资源可持续利用的基础和前提,也是人与生态环境和谐共处的重要途径。孟州市在土地开发整理项目的前期研究中,设立了土地开发整理的生态环境影响评价专题研究。这些专题研究科学地评价了土地开发整理项目对生态环境的影响,预测未来农业生产过程可能引起的生态环境问题,也对土地开发整理过程中可能存在的生态环境问题进行科学地研究,探讨土地开发整理方案的可行性,并提出切实可行的、有效的生态环境保护对策,以创建可持续发展的农业生产模式。正是由于孟州市在土地开发整理中坚持事前的生态环境影响评价,才保证了土地开发整理项目的顺利实施。1.4土地整理项目实施制在土地开发整理项目组织实施中,积极推行落实公众参与和监管制度。(1)将公众参与落实到土地开发整理项目的各个环节之中,实现真正的公众参与:在项目开工前,通过张贴标语、电视等媒介对项目基本情况进行公告,同时采用工程公告牌,项目区标志建筑、四至及标志牌等形式进行公告;在项目实施过程中及时向群众公告项目进展情况;项目验收后通过群众信箱接受群众对项目质量的监督和反馈意见。(2)项目法人责任制。成立项目实施单位作为项目法人,项目法人对项目规划设计、组织实施、工程建设及资金使用负责承担投资风险和质量责任。(3)招投标制。严格按照《国家投资土地开发整理项目招投标工作实施暂行办法》要求,由市国土局在相关网站上发布招标公告,通过公开招投标择优选择施工单位。孟州市实施的五个开发整理项目,全部是通过招标的方式选取承担单位的。例如,槐树乡土地整理项目在招投标的过程中将整个项目分为七个标段,并对潜在投标人资格做出了具体和严格的规定,在目前土地整理企业参差不齐的条件下,能够过滤掉不具有资质、没有相应能力承担大型项目的单位,以保证工程质量。同时将最后的评选结果公示,接受社会监督。(4)合同制。在项目实施的过程中,项目承担单位拨付实施单位项目资金必须签订资金拨付合同,明确资金用途和双方的责、权、利。通过招投标,项目负责单位与中标单位签订工程施工合同,明确工程建设内容、工程量、质量要求,工期和付款方式,明确双方的权利和义务及违约责任,在工程施工中,按照合同组织施工,加强合同管理提高合同履约率。此制度保证了孟州市土地开发整理项目的顺利实施和工程质量。(5)工程监理制。项目工程监理工作由省国土资源厅技术人员和市级负责单位的技术人员共同组成。监理人员对工程建设每一工序的质量进行现场检查发现问题及时纠正。为确保工程质量,孟州市制定了具体的项目质量标准和验收办法。对土地平整、耕作层、农田水利设施、田间道路、农田防护林建设等都做出明确规定。项目竣工后,验收小组逐个进行检查验收,不合格的限期整改,直至达到标准要求为止。2土地开发整理孟州市有大量的黄河滩未利用地。黄河滩区有大量的中低产田,农业生产条件较差,主要表现在以下几方面:(1)滩区道路较少,且多数路面状况较差,不能满足规模耕种和机械化耕作,还有些田间道布局不合理,不能保证交通的畅通和便利。而一些小的生产路由于风蚀、雨冲和农民耕种,退化为田埂,对农民生产生活极不方便,特别是农忙季节,生产运输明显不便。(2)引水、灌溉设施严重不足,在调节农田水利、防治水土流失、提高农田产出方面较为薄弱。田间沟渠布局散乱,与田间道路协调性比较差,利用率低。(3)原有电力设施只可以满足居民生活用电和原有设施用电,采用打井灌溉,耗电量大,需要布设部分电力网以满足灌溉需要。(4)项目区内树木呈自然分布,缺乏系统规划,农田林网防护体系不完善,达不到农田林网的建设要求,难以起到对农田防护的作用。另外,该区域砖瓦窑厂也较多,1994年达到了顶峰,有117家大型机制企业,占地总面积达一万余亩,特别是在南庄镇几乎每个村都一个砖瓦窑。在生产过程中形成了大面积的废弃地。根据当地的具体情况,因地制宜地采取土地开发整理措施。本着“保护生态,适度开发”的原则,在确保黄河安全的情况下,进行土地综合整治,滩区土地多为沙壤质土,富含大量的有机物质,十分适宜开发为耕地,通过农田水利设施配套建设、土地平整以及优质土的覆盖,可以使滩区土地变为“旱能浇、涝能排”的稳产高产田。因此,在实施的过程中主要是对项目区的田、水、路、林进行综合规划、土地平整、机械改良和道路、水利、电力等设施配套。例如,孟州市槐树乡土地整理项目设计十六个行政村,建设规模为1992.04公顷,项目总投资2452.00万元,新建提灌站18座,新建蓄水池18座,新打机井7眼,新配变压器21台;埋设管道124548米,新修农渠37099米,修复渠道15892米。规划生产路6702米;整修原有路面67352米,新修水泥路2443米,新植防护林6532棵。目前项目区耕地全部达到了“田成方、路成网、树成行、渠相通、旱能浇、涝能排”的标准,有效地提高了耕地质量,也产生了明显的效果:改变了传统的大水漫灌方式,采用先进的管灌系统,有效地节约水资源。配套建设完整的防风林带,调节田间小气候,使农作物免受风沙侵袭。针对砖瓦窑生产破坏生态环境和浪费土地的状况,2002年开始了对砖瓦窑厂的专项治理整顿行动,要求占用基本农田和一般耕地,省道、国道、高速公路及旅游路两侧,场区无自采土源的砖瓦窑全部关停,并建立复耕保证金制度,所有关停企业缴纳5万元的关停保证金,签订“关停复耕协议书”,明确关停期限和复耕标准。在实施过程中主要是利用工程技术手段,进行废弃地的综合整治。动用大批装卸机、推土机等工程机械,投入大量的工时,复耕一亩需要完成土方工程近20立方米。在调查中了解到,近年来对砖瓦窑生产形成的废弃地目前大多已经进行复垦,复垦地上的庄稼生长良好。3土地开发整理的投资主体孟州市在土地开发整理的实践中逐步形成了以政府投资为导向,以股份投资为主体,以优惠政策投入为激励,以银行贷款投入为补充,以个人投资为调节的资金筹措机制。由于土地资源具有公共物品的属性,政府的的公益性决定了其应是土地开发整理的投资主体。在实践中,孟州的政府投资主要来源有土地的各种税费,包括耕地占用税、土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、土地开垦费、农业重点发展基金等。另外,孟州市在实践中也逐步形成了“人三劳七”的新开发耕地分配方式,乡村负责前期投资和农户负责后期投资相结合,鼓励农民群众投工投劳投资。从土地开发整理项目区建设实践来看,土地开发整理在孟州市己经初步形成了产业化发展的态势和投资主体多元化的局面。各种经济组织、企业和个人都投资了土地开发整理。4经济产量—创建适应市场经济需求的农业经营模式土地开发整理本身就是政府对土地利用现状进行调整改进、综合整治,提升农业生产的市场竞争能力的活动。因此,实施土地开发整理,逐步创建适应市场经济需求的农业经营模式,是当前塑造新农村、新农业,富裕新农民的重要途径。孟州市在土地开发整理过程中引入现代农业理念,积极调整产业结构,高起点地发展大棚蔬菜、特种种植和养殖等科技含量比较高的产业,鼓励发展标准化示范园区和核心示范园区,成为当地发展新型农业经营模式的一个亮点。目前,滩区经济作物种植面积达14.1万亩,其中,中药材3.6万亩、花生5万亩、蔬菜1万亩、西瓜1万亩、棉花3万亩、果树0.5万亩。按今年滩区所种植的经济作物面积和目前的市场价格计算,16万亩滩区总计纯收入可达3.075亿元,经济作物亩均纯收入达2080元,有效地增加了农民的收入,促进了农村经济的发展。在这方面孟州市南庄镇走在了前列,该镇2006年完成了国家级的土地开发整理项目。南庄镇里是全国闻名的“皮毛之乡”,皮毛企业较为集中,现有皮毛加工企业79家,从业人员达两万多人。具有年加工皮毛2000万张的能力,2006年,实现产值28.6亿元,完成增加值8.2亿元,已经成为亚洲最大的羊剪绒加工基地和集散地以及世界关注的销售中心。企业吸收了大量的本地农业劳动力,当地农民将其承包土地租赁给“种植好手”,改变以粮食为主的传统种植模式,大量引进新品种,自觉调整农业产业结构,开展以药材、棉花、花生为代表的劳动力密集型产品的生产,形成具有一定规模的生产基地,成为农民致富的新途径。5土地上的权属调整权属调整是一项政策性很强的工作,增加有效耕地面积是土地开发整理成果的直接体现,而对新增耕地权属的合理调整则不仅是土地开发整理内在的工作要求,而且关系到农民群众的切身利益。孟州市不断总结经验,形成了适合本地的实际权属调整模式。在具体实践中主要采用以下三种情祝:一是将开发投入与成果分配直接挂钩,按照谁开发谁受益的原则进行分配,投入与成果之间有一定的比例关系。二是结合新一轮土地调整,按原承包面积1:1.2的比例重新发包,其余的新增耕地由乡(镇)村集中管理,按照经济结构调整的要求,将土地转包,培植和发展大户经营。在调查中发现,这种情况在南庄镇比较普遍,特别是对砖瓦窑厂复垦土地,主要是由村集体出面转包给种植大户,价格在200-500元/亩之间,最后将土地收益在乡镇政府、村集体和农民之间按照一定的比例进行分配。三是因地制宜地探索“按人分配”、“按工分配”、“集中支配”等多种权属调整方式。另外,为配合小浪底移民,孟州市优先将开发的黄河滩的土地化为移民的土地,将土地使用权分配给移民。实践证明,这些调整方式很好地适应了当地发展的实际情祝,最大限度地保护好农民群众的合法权益。6构建土地开发整理的新机制目前孟